Ísland og Alþjóðahvalveiðiráðið
Hafréttarstofnun Íslands Málstofa um lagalegan grundvöll hvalveiða
Lagadeild Háskóla Íslands Lögbergi, 10. nóvember 2006
Inngangur:
Ísland og Alþjóðahvalveiðiráðið
Tómas H. Heiðar
þjóðréttarfræðingur í utanríkisráðuneytinu
forstöðumaður Hafréttarstofnunar Íslands
Líflegar umræður hafa farið fram undanfarnar vikur í kjölfar ákvörðunar stjórnvalda um að hefja að nýju hvalveiðar í atvinnuskyni eftir tveggja áratuga hlé og sýnist sitt hverjum. Umræðurnar hafa að mestu leyti snúist um pólitísk, efnahagsleg og vísindaleg sjónarmið en fremur lítið hefur farið fyrir umfjöllun um lagalegar hliðar málsins. Hafréttarstofnun Íslands og lagadeild Háskóla Íslands fannst því við hæfi að efna til þessarar málstofu og leita svara við þeim spurningum hver sé lagalegur grundvöllur hvalveiða almennt og hvort hvalveiðar Íslendinga samræmist reglum þjóðaréttar eður ei.
Við höfum fengið þá Stefán Ásmundsson, skrifstofustjóra í sjávarútvegsráðuneytinu og aðalfulltrúa Íslands í Alþjóðahvalveiðiráðinu, og Richard Caddell, lagaprófessor við Háskólann í Wales, til að skiptast á skoðunum um þetta mál. Munu þeir báðir mæla á ensku en fyrst ætla ég að rifja upp sögulegan bakgrunn málsins, einkum hvað varðar Ísland og Alþjóðahvalveiðiráðið.
Alþjóðahvalveiðiráðinu var komið á fót með alþjóðasamningi um stjórnun hvalveiða árið 1946 og var Ísland aðili að samningnum og ráðinu frá upphafi. Á ýmsu hefur gengið í sögu ráðsins; framan af voru nýtingarsjónarmið allsráðandi en í kjölfar hnignunar ýmissa hvalastofna urðu verndunar- og friðunarsjónarmið smám saman yfirsterkari. Segja má að stefna ráðsins hafi í gegnum tíðina sveiflast öfganna á milli og að það hafi í raun aldrei náð að líta á verndun og skynsamlega nýtingu sem tvær hliðar á sama peningnum.
Árið 1982 samþykkti Hvalveiðiráðið núllkvóta, eða tímabundið bann við öllum hvalveiðum í atvinnuskyni, og kom það til framkvæmda árið 1986. Samþykktin var gerð í formi breytingar á ákvæði e-liðar 10. mgr. fylgiskjals við hvalveiðisamninginn. Ísland greiddi atkvæði gegn banninu en stjórnvöld ákváðu hins vegar að nýta ekki rétt sinn til að mótmæla banninu og verða þar með óbundin af því eins og Noregur og Sovétríkin höfðu m.a. gert. Ísland var undir miklum þrýstingi í þessu máli, einkum frá Bandaríkjunum, og samþykkti Alþingi með aðeins eins atkvæðis mun að mótmæla ekki banninu. Afleiðingin af þessari ákvörðun, sem var afar umdeild á sínum tíma, varð sú að Ísland var bundið af umræddu banni.
Íslensk stjórnvöld ákváðu að virða bannið og stöðvuðu hvalveiðar í atvinnuskyni árið 1986. Við tóku veiðar í vísindaskyni fram til ársins 1989 en bannið hefur engin áhrif á slíkar veiðar enda eru þær beinlínis heimilaðar í megintexta hvalveiðisamningsins. Hið tímabundna bann átti samkvæmt áðurnefndu ákvæði að endurskoðast í síðasta lagi árið 1990 og bundu stjórnvöld vonir við að þá yrðu ákveðnir kvótar fyrir þá hvalastofna sem væru í nægilega góðu ásigkomulagi. Slík endurskoðun fór hins vegar ekki fram og í ljósi þess ákváðu stjórnvöld að segja Ísland úr Hvalveiðiráðinu árið 1991, en úrsögnin tók gildi árið eftir. Þessi ákvörðun var nokkuð umdeild eins og sú ákvörðun að mótmæla ekki banninu áratug áður. Rétt er að taka fram að endurskoðun hins tímabundna banns við hvalveiðum í atvinnuskyni hefur ekki enn farið fram, 16 árum eftir að hún átti að eiga sér stað.
Í kjölfar úrsagnar sinnar úr Hvalveiðiráðinu stofnaði Ísland, ásamt Noregi, Færeyjum og Grænlandi, Norður-Atlantshafssjávarspendýraráðið, NAMMCO, einkum í því skyni að uppfylla skyldur sínar samkvæmt 65. gr. hafréttarsamningsins til að eiga samstarf á vettvangi viðeigandi alþjóðastofnana um verndun hvala, stjórnun veiða á þeim og rannsóknir á þeim. Samstarfið á vettvangi NAMMCO hefur verið gagnlegt, einkum hvað varðar rannsóknir, en enn hefur ekki komið til þess að stjórnunarnefnd ráðsins geri tillögur til aðildarlandanna um verndun og nýtingu sjávarspendýra eins og stofnsamningur þess gerir ráð fyrir.
Jafnframt þessu fylgdust íslensk stjórnvöld með framvindu mála í Hvalveiðiráðinu sem áheyrnaraðilar. Lengi vel stóð í stað en þegar leið að aldamótum átti sér stað nokkuð jákvæð þróun innan ráðsins. Til varð svonefndur miðjuhópur ríkja sem virtist reiðubúinn að fallast á mjög takmarkaðar hvalveiðar í atvinnuskyni á grundvelli endurskoðaðs stjórnkerfis (RMS) sem viðræður fóru nú fram um innan ráðsins. Stjórnvöld ákváðu að það þjónaði hagsmunum Íslands betur að taka beinan þátt í viðræðunum um hið endurskoðaða stjórnkerfi og samstarfi við miðjuhópinn til að geta haft áhrif á gang mála og því væri rétt að gerast aðili að Hvalveiðiráðinu að nýju.
Í ljósi reynslunnar af hinu svonefnda tímabundna banni ráðsins við hvalveiðum í atvinnuskyni kom aðild hins vegar ekki til greina nema tryggt yrði að Ísland yrði óbundið af því. Því var ákveðið að gera formlegan fyrirvara við áðurnefnt ákvæði e-liðar 10. mgr. fylgiskjalsins við hvalveiðisamninginn þar sem mælt er fyrir um bannið. Fyrirvarinn var settur í aðildarskjal Íslands vegna samningsins og tekið sérstaklega fram að hann væri óaðskiljanlegur hluti af aðildarskjalinu til að fyrirbyggja þann möguleika að líta mætti á Ísland sem aðila að samningnum og ráðinu án tillits til fyrirvarans. Hinn 8. júní 2001 var aðildarskjal Íslands í samræmi við 10. gr. hvalveiðisamningsins afhent vörsluaðila hans, bandaríska utanríkisráðuneytinu, og telst Ísland sjálfkrafa aðili að samningnum og ráðinu frá þeim tíma.
Á næstu misserum var mikið fjallað um aðild Íslands og þó einkum og í sér í lagi fyrirvara þess við bannið við hvalveiðum í atvinnuskyni, m.a. á fundum Hvalveiðiráðsins. Reyndi einkum á tvö álitaefni tengd fyrirvaranum, annað efnislegt og hitt formlegt: Í fyrsta lagi hvort fyrirvarinn væri efnislega heimill að þjóðarétti (hin efnislega spurning) og í öðru lagi hverjum bæri að taka afstöðu til hans, einstökum aðildarríkjum hvalveiðisamningsins, hverju fyrir sig, eða Hvalveiðiráðinu í heild með atkvæðagreiðslu þar sem meirihluti réði úrslitum (hin formlega spurning).
Samkvæmt 19. gr. Vínarsamnings um alþjóðasamninga er fyrirvari við alþjóðasamning óheimill ef hann samrýmist ekki markmiði samningsins. Í formálsorðum hvalveiðisamningsins er sett fram það markmið hans að hvalveiðar verði stundaðar og að stjórn verði komið á þær. Bannið við hvalveiðum í atvinnuskyni er augljóslega ekki í samræmi við þetta markmið samningsins og leiðir af því að fyrirvari Íslands við bannið er í fullu samræmi við markmið samningsins og því efnislega heimill að þjóðarétti.
Meginreglan er sú samkvæmt 20. gr. Vínarsamningsins að það er einstakra aðildarríkja alþjóðasamnings að taka afstöðu til fyrirvara við hann, þ.e. samþykkja hann eða mótmæla honum eftir atvikum. Samþykki eins aðildarríkis dugir til þess að fyrirvari verði talinn virkur. Af Íslands hálfu var á því byggt að meginreglan ætti við um fyrirvara Íslands og að það væri einstakra aðildarríkja að taka afstöðu til hans. Framkvæmdin varðandi eldri fyrirvara nokkurra aðildarríkja við hvalveiðisamninginn styður þessa niðurstöðu eindregið. Flest þeirra aðildarríkja samningsins, sem eru mótfallin hvalveiðum, héldu því hins vegar fram að undantekningarákvæði 3. mgr. 20. gr. Vínarsamningsins ætti við en þar segir að fyrirvarar við stofnsamninga alþjóðastofnana séu háðir samþykki viðkomandi stofnunar. Samkvæmt því ætti Hvalveiðiráðið í heild að taka afstöðu til fyrirvara Íslands. Af Íslands hálfu var þessari túlkun mótmælt með þeim rökum að ákvæði e-liðar 10. mgr. fylgiskjalsins við hvalveiðisamninginn, sem fyrirvarinn lyti að, væri ekki eiginlegt ákvæði stofnsamnings sem allir væru bundnir af, enda hefði aðildarríkjum samningsins verið heimilt að mótmæla hvalveiðibanninu á sínum tíma og verða þar með óbundin af því. Hvalveiðiráðið væri því ekki valdbært til að taka afstöðu til fyrirvarans.
Á 53. ársfundi Hvalveiðiráðsins í London í júlí 2001 ákvað ráðið með eins atkvæðis meirihluta, með 19 atkvæðum gegn 18, að það væri valdbært til að taka ákvörðun um fyrirvara Íslands. Í kjölfarið hafnaði ráðið fyrirvaranum og þar með aðild Íslands að hvalveiðisamningnum og að ráðinu. Íslensk stjórnvöld lýstu því yfir að ákvarðanir þessar væru bæði að efni og formi ólögmætar að þjóðarétti og að þær hefðu því engin áhrif á stöðu Íslands sem aðili að ráðinu.
Fyrir 54. ársfund Hvalveiðiráðsins, sem haldinn var í Shimonoseki, Japan, í maí 2002, ákváðu íslensk stjórnvöld, í því skyni að ná sem víðtækastri sátt um stöðu Íslands sem aðili að ráðinu, að gera sérstaka viðbót við fyrirvara sinn. Skuldbundu stjórnvöld sig þar til þess að heimila ekki hvalveiðar í atvinnuskyni á meðan framgangur væri í samningaviðræðum innan ráðsins um hið endurskoðaða stjórnkerfi veiðanna, auk þess sem tekið var fram að Ísland myndi ekki undir neinum kringumstæðum heimila hvalveiðar í atvinnuskyni nema á grundvelli vísindalegrar ráðgjafar og undir virkri stjórn og eftirliti. Ljóst var fyrir ársfundinn að sú afstaða Íslands að ráðið væri ekki bært til að taka ákvörðun um fyrirvara Íslands og hafna aðild þess naut nú meirihlutafylgis aðildarríkja. Því gripu andstæðingar Íslands til þess örþrifaráðs á fundinum, með fulltingi sænsks formanns ráðsins, að brjóta fundarsköp þess til að koma í veg fyrir að til atkvæðagreiðslu um málið gæti komið og unnt væri að hnekkja niðurstöðu ársfundarins í London. Gekk sendinefnd Íslands út af fundinum í mótmælaskyni eins og frægt varð.
Hinn 14. október 2002 var haldinn aukafundur Hvalveiðiráðsins í Cambridge í því skyni að fjalla um sjálfsþurftarkvóta frumbyggja Alaska og Chukotka í Austur-Rússlandi, en ekki hafði tekist að leysa það mál á ársfundinum í Shimonoseki. Í ljósi þess að aðild Ísland að ráðinu hafði ekki öðlast almenna viðurkenningu aðildarríkjanna eða viðurkenningu meirihluta þeirra þótti rétt að freista þess að ná henni fram á aukafundinum í Cambridge. Til þess að auka líkur á viðurkenningu aðildarríkja á aðild Íslands að ráðinu var ákveðið að bæta þeirri skuldbindingu við fyrirvara Íslands að jafnvel þótt ekki yrði framgangur í samningaviðræðum innan ráðsins um hið endurskoðaða stjórnkerfi yrðu hvalveiðar í atvinnuskyni ekki heimilaðar hér við land fyrir árið 2006. Rétt er að taka fram að skuldbinding þessi takmarkaði ekki á nokkurn hátt rétt Íslendinga til að stunda hvalveiðar í vísindaskyni. Fyrir fundinn áttu íslensk stjórnvöld fund með sænskum stjórnvöldum vegna ítrekaðra brota á fundarsköpum Hvalveiðiráðsins og hétu hin síðarnefndu því að beita sér fyrir því gagnvart formanni sínum að reglur yrðu virtar að þessu sinni.
Gert hafði verið ráð fyrir því að í umfjöllun um aðild og fyrirvara Íslands á aukafundinum í Cambridge kæmi hin formlega spurning um valdbærni ráðsins fyrst upp og var útlit fyrir að Ísland myndi hafa betur í atkvæðagreiðslu um það álitaefni. Hinn sænski formaður beindi málinu hins vegar fyrir mistök í rangan farveg og skyndilega stóð ráðið frammi fyrir því að taka afstöðu til annars álitaefnis, þ.e. hvort Ísland væri aðili að Hvalveiðiráðinu eður ei. Formaðurinn úrskurðaði að svo væri ekki en úrskurðurinn var borinn undir atkvæði aðildarríkjanna og var hann felldur úr gildi og honum snúið við með 19 atkvæðum gegn 18. Atkvæði Svía réð úrslitum og var ljóst að þeir vildu bæta Íslendingum upp þau mistök sem formaðurinn hefði gert og tryggja að niðurstaða málsins yrði sú sama og hefði það ekki gerst, þ.e. Íslandi í hag.
Þar með var Ísland loks orðið viðurkenndur aðili að hvalveiðisamningnum og Alþjóðahvalveiðiráðinu með fyrirvara við bann þess við hvalveiðum í atvinnuskyni og hafði þar með styrkt mjög stöðu sína í hvalveiðimálum. Þótt ýmis aðildarríki hafi í kjölfarið borið fram formleg einhliða mótmæli gegn fyrirvaranum voru þau almennt pólitísks eðlis og röskuðu ekki framangreindri niðurstöðu.
Unnt er að draga saman sögu Íslands og Alþjóðahvalveiðiráðsins út frá þremur ártölum með tíu ára millibili. Árið 1982 ákváðu íslensk stjórnvöld að nýta ekki rétt sinn til að mótmæla tímabundnu banni Hvalveiðiráðsins við öllum hvalveiðum í atvinnuskyni og varð Ísland því bundið af banninu. Árið 1992 tók úrsögn Íslands úr ráðinu gildi en stjórnvöld tóku ákvörðun um hana í ljósi þess að hið tímabundna bann var ekki endurskoðað og kvótar ekki ákveðnir fyrir einstaka hvalastofna eins og samþykkt ráðsins hafði kveðið á um að yrði gert í síðasta lagi árið 1990. Báðar þessar ákvarðanir voru nokkuð umdeildar hér á landi á sínum tíma og hafa sumir haldið því fram að mistök hafi verið gerð. Árið 2002 var Ísland hins vegar á ný orðið aðili að ráðinu og nú með fyrirvara við hvalveiðibannið og því óbundið af því. Réttarstaða Íslands er því nú hin sama og ef íslensk stjórnvöld hefðu mótmælt banninu tuttugu árum áður.
Eftirleikinn þekkja flestir. Árið 2003 hófust hér við land hrefnuveiðar í vísindaskyni og er gert ráð fyrir að þeim ljúki á næsta ári þegar 200 hrefnur hafa verið veiddar. Þeim hlutum rannsóknaáætlunar Hafrannsóknastofnunarinnar, sem lúta að veiðum á langreyði og sandreyði, hefur hins vegar ekki enn verið hrint í framkvæmd.
Þar sem enginn framgangur hafði verið á undanförnum árum í samningaviðræðum innan Hvalveiðiráðsins um hið endurskoðaða stjórnkerfi hvalveiða í atvinnuskyni og árið 2006 var runnið upp var ljóst að fyrirvari Íslands var ekki lengur háður þeim takmörkunum sem stjórnvöld höfðu einhliða ákveðið og var því orðinn virkur. Þar með var skýr lagalegur grundvöllur fyrir því að hefja hvalveiðar í atvinnuskyni á ný og í samræmi við það tóku stjórnvöld hinn 17. október sl. ákvörðun um hvalveiðiheimildir á veiðiárinu 2006/2007. Eru veiðarnar takmarkaðar við 9 langreyðar og 30 hrefnur og því hafið yfir allan vafa að um sjálfbærar veiðar er að ræða.