Skýrsla Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands um þjóðhagsleg áhrif aflareglu

Fréttatilkynning frá sjávarútvegsráðuneyti

Á síðasta sumri fól sjávarútvegsráðuneytið Hagfræðistofnun Háskóla Íslands að kanna nokkra þætti er tengjast svonefndra aflareglu sem beitt hefur verið við stjórn veiða á þorski. Í reglunni fellst að miðað skuli við að afli hvers árs verðifjórðungur af veiðistofni. Yfirlýst markmið með aflareglunni er uppbygging þorskstofnsins og hagkvæmasta langtímanýting hans. Hagfræðistofnun var falið að kanna eftirfarandi þætti er tengjast aflareglunni:

Uppbygging þorskstofns með hliðsjón af langtímahagsmunum. Skoða hvaða áhrif aflareglur, með mismunandi veiðihlutfalli, hafa á þjóðarhag. 

Áhrif á útgerð og fiskvinnslu.  Sjávarútvegur er víða um land uppistaðan í atvinnulífunu og þarf því að skoða hvaða áhrif það hefur á sjávarpláss ef dregið verður úr veiðum á þorski.  Í því samhengi þarf að horfa til einstakra fyrirtækja, byggðarlaga sem og heilu landsvæðanna og að lokum á þjóðarbúskapinn í heild.

Áhrif á velferð. Hægt er að áætla áhrif af breyttri aflareglu á velferð þjóðarinnar með því að leggja saman núvirtan ábata einstakra fyrirtækja. Að öllu jöfnu má gera ráð fyrir að einstaklingar kjósi fremur fremur stöðugleika en sveiflur og því þjoni það hagsmunum heildarinnar að byggja upp sterkan þorskstofn sem hægt sé að nýta á sjálfbæran hátt, fremur en stofn sem sveiflast mikið í stærð.

Hagfræðistofnun  hefur nú skilað skýrslunni og eru helstu niðurstöður hennar:

Við ákvörðun heildaraflamarks í þorskveiðum hefur um nokkurt skeið verið notast við svokallaða aflareglu. Aflaregla í sinni einföldustu mynd tengir saman mat á stofnstærð og leyfilegan heildarafla. Í þessari skýrslu er fjallað um aflareglur, hagkvæma beitingu þeirra og líkleg áhrif þeirra á ýmsa þætti efnahags- og byggðamála.

Aflaregla í þorskveiðunum var fyrst tekin upp á fiskveiðiárinu 1995. Síðan þá hefur henni verið breytt tvisvar ― á árinu 2000 og 2006 ― og nú er endurskoðun reglunnar enn til umræðu. Ýmsar ástæður eru fyrir því að ekki hefur tekist til sem skyldi við uppbyggingu þorskstofnsins. Vandinn snýst að hluta til um erfiðleika við stofnmat og áætlun um náttúrulegan stofnstærðarvöxt auk þess sem ýmis konar frávik frá stjórnkerfi fiskveiða og raunar „sveigjanleiki“ í kerfinu sjálfu gerir erfiðara en ella að stýra endanlegum heildarafla með aflareglu.

Viðamikil úttekt á aflareglum þar sem m.a. er beitt hendingakenndri hámörkun leiðir í ljós að aflaregla getur samrýmst hagkvæmri nýtingu þorskstofnsins. Hagkvæm aflaregla er hins vegar frábrugðin þeim aflareglum sem stuðst hefur verið við hér á landi á ýmsan hátt. Í fyrsta lagi er ekki hagkvæmt að veiða fast hlutfall af viðmiðunarstofni. Það hlutfall sem veiða á, sé fyllstu hagkvæmni gætt, er breytilegt eftir ástandi stofnsins. Í öðru lagi felur hagkvæm aflaregla í sér miklu minni veiðar og þar með meiri varfærni þegar þorskstofninn er tiltölulega lítill eins og nú er.

Ítarlegir útreikningar leiða jafnframt í ljós að eins og staða þorskstofnsins virðist vera nú er hagkvæmt að draga sem mest úr þorskafla. Þessi niðurstaða er afar afdráttarlaus. Hún breytist ekki jafnvel þótt gert sé ráð fyrir talvert stærri þorskstofni og meiri væntanlegri viðkomu hans á næstu árum en mælingar gefa til kynna. Enn síður myndi hún breytast ef þorskstofninn væri í reynd minni og viðkoma hans slakari. Hún breytist ekki heldur þótt olíuverð og annar útgerðarkostnaður myndi lækka verulega eða afurðaverð á mörkuðum hækka. Frá efnahagslegu sjónarmiði er þorskstofninn um þessar mundir einfaldlega alltof lítill og skynsamlegt að leitast við að stækka hann sem hraðast.

Þá er athugað sérstaklega hvaða áhrif það hefur að víkja frá hagkvæmustu aflareglu. Helsta niðurstaða útreikninganna er að varasamt er að víkja frá hagkvæmustu reglu. Slík frávik skila sér ekki endilega í svo mjög miklum mun á áætluðum peningalegum afrakstri veiðanna en áhættan sem fylgir í kjölfarið er mun meiri en ef farið er eftir hagkvæmustu aflareglu.

Þegar litið er til þeirra þjóðhagslegu áhrifa sem breytingar á aflareglu gætu haft er að mörgu að hyggja. Í fyrsta lagi þarf að hafa í huga að umsköpun hefur átt sér stað í íslenskum sjávarútvegi á síðustu árum. Tækniframfarir hafa verið örar og skipulagsumbætur í veiðum og vinnslu verið miklar. Nýting fjármuna og vinnuafls hefur batnað stórlega. Sömu sögu má segja um samhæfing veiða, vinnslu og markaðssetningar. Allt þýðir þetta að framleiðni hefur aukist verulega með þeim afleiðingum m.a.að störfum í sjávarútvegi hefur fækkað. Samþjöppun í veiðum og vinnslu er þáttur í þessari þróun til aukinnar hagkvæmni. Hér er á margan hátt um eðlilega, jafnvel nauðsynlega, langtímaþróun að ræða sem staðið hefur yfir áratugum saman.

Ítarleg umfjöllun um dreifingu aflamarks á byggðir og byggðalög og hugsanlegar afleiðingar samdráttar í þorskafla leiðir ýmislegt áhugavert í ljós. Að sjálfsögðu þarf að slá ýmsa varnagla við þeirri greiningu sem sett er fram. Engu að síður blasir við að samdráttur í þorskafla kemur ekki jafnt niður á svæðum og byggðarlögum. Þrátt fyrir að innan hvers svæðið sér talsverður munur á vægi þorskveiða og vinnslu er engu að síður ljóst að sum byggðarlög færu mun verr út úr aflasamdrætti á þorski en önnur. Einnig ber að líta til þess að sjávarútvegur er mikilvægari í efnahagsstarfsemi sumra svæða en annarra. Það þýðir að sé verulega dregið úr aflaheimildum í þorski getur það haft mjög neikvæð áhrif á þeim svæðum þar sem lítið er um tækifæri á þeim sviðum atvinnulífsins sem tengjast ekki þorskveiðum og vinnslu. Má í þessu samhengi sérstaklega nefna Vestfirði, en þar eru þorskveiðar mikilvægar og stór hluti atvinnustarfseminnar og atvinnutækifæri utan sjávarútvegs ekki auðfundin.

Komi til niðurskurðar í þorskveiðum kann að vera skynsamlegt að grípa til einhverra aðgerða til að auðvelda fólki og fyrirtækjum tímabundinn samdrátt. Í því samhengi skipir þó höfuðmáli að varðveita og efla þann ávinning sem þegar hefur náðst í íslenskum sjávarútvegi. Þá er það einnig höfuðatriði að almenn efnahagstjórn miði að því að skapa stöðugleika og möguleika til langtíma vaxtar og velmegunar í landinu.

Skýrlan í heild sinni (1088 KB) 

Sjávarútvegsráðuneytinu, 27. júní 2007.