Umhverfisráðherra leggur til breytingar á mannvirkja- og skipulagslögum
Umhverfisráðherra mælir fyrir þremur frumvörpum til laga á Alþingi í dag; frumvarpi til laga um mannvirki, frumvarpi til skipulagslaga og frumvarpi um breytingu á lögum um brunavarnir. Í frumvarpi til skipulagslaga er m.a. lögð áhersla á að auka þátttöku almennings við gerð skipulagsáætlana og að ríkisvaldið geti lagt fram heildstæða sýn í skipulagsmálum sem varða almannahagsmuni. Í frumvarpi til laga um mannvirki er lögð áhersla á að tryggja öryggi og heilnæmi mannvirkja með auknum kröfum um hæfni og öguð vinnubrögð við mannvirkjagerð og með markvissara byggingareftirliti.
Frumvörpin eru niðurstaða vinnu við endurskoðun skipulags- og byggingarlaga. Var ákveðið að ákvæði laganna um skipulagsmál yrðu í sérstökum lögum sem og ákvæði um byggingar. Byggist þetta fyrst og fremst á því að framkvæmd mannvirkjalaga er talin tæknilegs eðlis en skipulagslög eru í eðli sínu bundin mótun stefnu um landnotkun.
Víðtækt samráð
Nefndir sem sömdu drög að frumvörpunum sendu umhverfisráðherra tillögur sínar í mars 2006. Vegna þess hve frumvörpin varða hagsmuni margra þá ákvað umhverfisráðuneytið að senda þau til víðtækrar umsagnar. Voru frumvörpin send 159 aðilum, þar á meðal sveitarfélögum landsins, þar sem gefinn var kostur á að gera athugasemdir við frumvörpin. Jafnframt auglýsti ráðuneytið í fjölmiðlum og á heimasíðu sinni í byrjun júlí 2006 að öllum væri gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum við frumvörpin. Ráðuneytið fór vandlega yfir allar athugasemdir sem því bárust og voru gerðar breytingar á frumvörpunum í kjölfarið. Sumarið 2007 tók nýr umhverfisráðherra upp þráðinn og hafði náið samráð við stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga og fleiri aðila um frumvörpin sem mælt verður fyrir á Alþingi í dag.
Frumvarp til skipulagslaga
Í frumvarpi því sem lagt var fram á Alþingi í gær er að finna ýmis nýmæli og breytingar á gildandi skipulags- og byggingarlögum. Skýrari fyrirmæli eru lögð til um samráð og kynningu við gerð skipulagsáætlana, bæði gagnvart almenningi og opinberum aðilum. Þannig 
er lögð áhersla á að auka þátttöku almennings við gerð skipulags og að samráðsaðilar komi að skipulagsferlinu eins snemma og unnt er. Með því er ætlunin að vanda enn frekar gerð skipulags og tryggja betur að hagsmunaaðilar hafi tækifæri til að koma athugasemdum sínum á framfæri við sveitarfélögin þannig að þau geti tekið upplýsta ákvörðun við afgreiðslu skipulagsáætlunar.
Landsskipulagsáætlun
Í gildandi lögum er ekki fyrir hendi skýr farvegur fyrir ríkisvaldið til að setja fram almenna skipulagsstefnu sem markar stefnu um skipulagsákvarðanir sem varða almannahagsmuni. Eins og í gildandi skipulags- og byggingarlögum verður höfuðábyrgð á skipulagsgerð áfram hjá sveitarfélögum og lögð er áhersla á forræði sveitarfélaga á skipulagsmálum. En í frumvarpinu er jafnframt viðurkennd þörf á að ríkisvaldið vinni að heildstæðari sýn í skipulagsmálum í svokallaðri landsskipulagsáætlun sem lögð verði til grundvallar við skipulagsgerð sveitarfélaga. Með landsskipulagsáætlun fá stjórnvöld aukið tækifæri til að útfæra stefnu um sjálfbæra þróun.
Landsskipulagsáætlanir geta náð til landsins alls, einstakra landshluta og efnahagslögsögunnar. Slíkar áætlanir verða unnar í víðtæku samráði við sveitarfélög, hlutaðeigandi stofnanir og ráðuneyti. Gert er ráð fyrir að landsskipulagsáætlun verði lögð fram sem þingsályktunartillaga á Alþingi.
Skilvirkni og sveigjanleiki
Áhersla er lögð á að skipulagsgerð sé skilvirk og jafnframt sveigjanleg, svo sem varðandi breytingar á skipulagsáætlunum og afgreiðslu þeirra. Þannig er m.a. lagt til að Skipulagsstofnun sé falið það hlutverk að staðfesta svæðis- og aðalskipulagstillögur í stað umhverfisráðherra. Þó er gert ráð fyrir staðfestingu umhverfisráðherra í ákveðnum tilvikum. Með þessari breytingu er ætlunin að einfalda stjórnsýslu þessara mála þannig að eitt stjórnvald komi að staðfestingu skipulagsstillagna í stað tveggja áður og mun það auka skilvirkni við afgreiðslu mála. Skipulagsstofnun mun hafa sama hlutverk og ráðherra varðandi yfirferð skipulagstillagna og mun m.a. gæta þess að þær séu í samræmi við lög, svo sem samþykkta stefnu ríkisins varðandi landnotkun og byggðaþróun eins og kveðið verður á um í landsskipulagsáætlun.
Samvinnunefnd miðhálendis lögð niður
Þá er lagt til í frumvarpinu að samvinnunefnd miðhálendisins verði lögð niður. Við fyrirhugaða gildistöku frumvarpsins, 1. janúar 2009, eiga öll sveitarfélög í landinu að hafa lokið við gerð aðalskipulags í sínu sveitarfélagi. Þannig verður við gildistöku þessa frumvarps, verði það að lögum, lokið því mikilvæga hlutverki samvinnunefndar miðhálendis að samræma aðalskipulag sem liggur að hálendinu við svæðisskipulag miðhálendisins. Þá er lagt til að umhverfisráðherra leggi fram á Alþingi 2010 tillögu til þingsályktunar um landsskipulagsáætlun sem ætlað er að fjalla um stefnumörkun á miðhálendi Íslands. Landsskipulagsáætlun er þannig ætlað að taka yfir stefnumótandi þætti svæðisskipulags miðhálendisins. Rétt þykir að stefnumörkun um landnotkun á miðhálendi Íslands sé unnin á vegum stjórnvalda. Með vísan til framangreindra breytinga á skipan mála er ekki talin þörf á að samvinnunefnd miðhálendis haldi áfram störfum þar sem lagt er til að verkefni hennar verði færð til viðkomandi sveitarfélaga og ríkisvaldsins.
Lög um mannvirki
Framkvæmd skipulags- og byggingarlaga, hvað varðar byggingarþáttinn hefur gengið nokkuð vel en þó eru þar hnökrar sem m.a. byggjast á því að eftirlitið sem rekið er á vegum sveitarfélaganna í um 60 byggingareftirlitsumdæmum hefur ekki verið nægjanlega samræmt og oft með misjöfnum hætti. Helgast það m.a. af því að byggingareftirlitið hefur að takmörkuðu leyti getað sótt ráðgjöf eða leiðbeiningar til sérstakrar stofnunar. Mannvirkjagerð er stór atvinnugrein á Íslandi sem veltir milljörðum króna á ári hverju og þar ríkir mikil samkeppni. Því er afar mikilvægt að þar sitji allir við sama borð og eftirlitið sé samræmt og fyrirsjáanlegt.
Byggingarstofnun sett á fót
Í ljósi þessa er lagt til í frumvarpi til laga um mannvirki að sett verði á fót ný stofnun, Byggingarstofnun. Gert er ráð fyrir að Byggingarstofnun verði stjórnsýslustofnun sem hafi beint eftirlit með tiltekinni mannvirkjagerð, sinni markaðseftirliti með byggingarvörum og stuðli að samræmdu byggingareftirliti um allt land, m.a. með gerð leiðbeininga, skoðunarhandbóka og með beinum íhlutunarrétti ef byggingareftirlit sveitarfélaganna er ekki í samræmi við ákvæði laganna. Enn fremur er gert ráð fyrir að stofnunin annist löggildingar hönnuða og iðnmeistara í stað umhverfisráðherra og gefi út starfsleyfi fyrir byggingarstjóra og faggiltar skoðunarstofur á byggingarsviði. Stofnunin skal einnig taka þátt í gerð íslenskra og evrópskra staðla á sviði byggingarmála. Þá verður Brunamálastofnun lögð niður og verkefni hennar færð undir Byggingarstofnun og ábyrgð á framkvæmd byggingarmála færð frá Skipulagsstofnun til Byggingarstofnunar. Í frumvarpinu er lagt til að eftirlit með lögum um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga í mannvirkjum, færist frá Neytendastofu til Byggingarstofnunar og eftirlit með lyftum, færist frá Vinnueftirlitinu til Byggingarstofnunar. Enn fremur mun reglugerð um viðskipti með byggingarvörur færast frá viðskiptaráðuneyti til umhverfisráðuneytis og er gert ráð fyrir að framkvæmd þeirrar reglugerðar verði í höndum Byggingarstofnunar. Þá mun Byggingarstofnun annast aðgengismál.
Vægi byggingarfulltrúa aukið
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að meginþungi byggingareftirlits í landinu verði áfram í höndum sveitarfélaganna. Þó er gert ráð fyrir þeirri breytingu að byggingarnefndir verði lagðar niður og sveitarstjórnir komi ekki með beinum hætti að stjórnsýslu byggingarmála. Þeirra hlutverk verður að ráða byggingarfulltrúa sem síðan munu sinna útgáfu byggingarleyfa og framkvæmd byggingareftirlits. Í eðli sínu eru byggingarmál tæknileg mál og þess vegna er eðlilegt að framkvæmd þeirra sé í höndum aðila með sérfræðiþekkingu á því sviði. Í gildandi lögum hefur verið heimild fyrir sveitarfélög til að einfalda feril byggingarleyfisumsókna og fela byggingarfulltrúa afgreiðslu minni háttar mála. Hafa mörg af stærri sveitarfélögunum nýtt sér þessa heimild og fram hefur komið vilji af þeirra hálfu til að ganga jafnvel enn lengra og fela byggingarfulltrúunum endanlega afgreiðslu stærri mála. Í framkvæmd hefur öll fagleg framkvæmd málaflokksins verið í þeirra höndum.
Markvissara eftirlit með mannvirkjagerð
Undanfarin misseri hafa einkennst af spennu á byggingarmarkaði og sjaldan eða aldrei hefur eins mikið verið byggt á eins stuttum tíma. Heyrst hafa raddir um fleiri galla í mannvirkjum m.a. vegna aukins hraða við byggingarframkvæmdir þó að ekki liggi fyrir neinar rannsóknir sem staðfesta það. Allt þetta kallar á að settar séu skýrar reglur til að tryggja öryggi og heilnæmi mannvirkja, að gerðar séu kröfur um hæfni og öguð vinnubrögð þeirra sem að mannvirkjagerðinni koma og síðast en ekki síst að markvisst og faglegt byggingareftirlit fari fram. Á sama tíma þarf jafnframt að gæta þess að eftirlitið sé einfalt og ekki kostnaðarsamara eða flóknara en þörf krefur og að nýtt séu þau tæki sem tiltæk eru í nútímasamfélagi.
Þó að í gildandi lögum hafi verið leitast við að tryggja framangreint þá kalla breyttir tímar á ýmsar breytingar í lagaumhverfi mannvirkjagerðar. Við endurskoðun byggingarþáttar skipulags- og byggingarlaga hefur verið leitast við að mæta framangreindum þörfum m.a. með því að færa stjórnsýslu byggingarmála úr höndum kjörinna fulltrúa til byggingarfulltrúa og gera á sama tíma strangar kröfur til faglegrar hæfni þeirra. Annað sem lagt er til og nefnt er hér að framan er að allt eftirlit fari fram í samræmi við ákvæði skoðunarhandbóka sem verða hluti af rafrænu gagnasafni Byggingarstofnunar. Það eitt og sér ætti að einfalda allt eftirlit, gera það samræmt, markvisst og fyrirsjáanlegt. Það ýtir einnig undir að byggingareftirlit verði í auknum mæli falið faggiltum skoðunarstofum. Að lokum er leitast við að tryggja öguð vinnubrögð þeirra sem að mannvirkjagerðinni koma með því að gera kröfu um að þeir hafi gæðastjórnunarkerfi varðandi þá þætti rekstrar þeirra sem snýr að lögum og reglum um mannvirkjagerð. Slíkt gæðastjórnunarkerfi ættu aðilar að geta nýtt sér sem hluta af því gæðastjórnunarkerfi sem framkvæmdaraðilar eru í auknum mæli farnir að hafa m.a. til að tryggja hagkvæmni og skilvirkni í rekstri.
Skilið á milli framkvæmdar og eftirlits
Gert er ráð fyrir því að byggingarstjóri gegni áfram mikilvægu hlutverki við byggingarframkvæmdir, sé faglegur fulltrúi eiganda og sjái um samskipti við yfirvöld, hönnuði, iðnmeistara og aðra sem að mannvirkjagerðinni koma. Leitast er við að skýra nákvæmlega hvert sé hans hlutverk en um það hafa verið nokkuð deildar meiningar hingað til. Í ljósi þess að byggingarstjóra ber að framkvæma innra eftirlit eiganda með því að þeir aðilar sem koma að byggingu mannvirkisins fari að settum reglum þá er lagt til að byggingarstjóri geti ekki samhliða verið hönnuður eða iðnmeistari verksins. Er þetta breyting frá því sem nú er og er hún talin nauðsynleg til að koma í veg fyrir að mönnum sé ætlað að hafa eftirlit með sjálfum sér. Eina undantekningin frá þessu er ef um er að ræða minni háttar mannvirkjagerð til eigin nota eiganda. Þá getur eigandi óskað eftir að einn af iðnmeisturum eða hönnuðum verksins taki að sér byggingarstjórn þess. Er þessi undanþága heimiluð þar sem ella væri hætta á að byggingarkostnaður smáframkvæmda mundi aukast og umfang slíkra verka er ekki þess eðlis að nauðsynlegt sé að sérstakur aðili annist innra eftirlit. Er það þá undir viðkomandi eiganda komið hvort hann vill leggja í þann kostnað að láta sérstakan aðila annast byggingarstjórn.
Fleiri mannvirki byggingarleyfisskyld
Skv. 36. gr. núgildandi skipulags- og byggingarlaga taka ákvæði mannvirkjakafla laganna til hvers konar byggingar ofan jarðar og neðan. Síðan eru taldar upp framkvæmdir sem undanþegnar eru byggingarleyfi og þar með afskiptum byggingarnefnda og byggingarfulltrúa en þar er um að ræða götur, holræsi, vegi og brýr, aðrar en göngubrýr í þéttbýli, jarðgöng, flugbrautir, dreifi- og flutningskerfi rafveitna, hitaveitna, vatnsveitna og fjarskipta, svo og hafnir og virkjanir enda séu þær framkvæmdir á vegum opinberra aðila eða unnar samkvæmt sérlögum.
Talin er full þörf á að framangreind mannvirki sem nú eru undanþegin byggingarleyfi verði látin sæta byggingareftirliti eins og önnur mannvirkjagerð. Engin ástæða er til að láta stórframkvæmdir vera undanþegnar slíku eftirliti á meðan allar minni háttar framkvæmdir þurfa að lúta því. Sömu öryggissjónarmið og jafnvel meiri hljóta að gilda um þá mannvirkjagerð. Rökin fyrir undanþágunni á sínum tíma fólust í því að um framkvæmdir af hálfu opinberra aðila væri að ræða en í mörgum tilvikum er það ekki reyndin lengur, t.d. eftir nýlega breytingu á raforkulögum þar sem rekstrarumhverfi orkumannvirkja var breytt. Í frumvarpinu er því lagt til að umrædd mannvirki verði háð byggingarleyfi og byggingareftirliti Byggingarstofnunar. Hins vegar er áfram gert ráð fyrir að tiltekin mannvirki falli utan gildissviðs laganna, svo sem hafnir, varnargarðar og samgöngumannvirki. Þessi mannvirki og eftirlit með þeim falla undir aðra löggjöf, svo sem vegalög og siglingalög, og því eru þau undanþegin ákvæðum þessara laga. Jafnframt er gert ráð fyrir að dreifi- og flutningskerfi rafveitna verði áfram undanþegin byggingarleyfi.
Brunavarnir
Tillögur um breytingar á lögum um brunavarnir eru í fyrsta lagi tilkomnar vegna þeirra breytinga sem lagðar eru til í frumvarpi til laga um mannvirki. Í öðru lagi eru lagðar til nokkrar breytingar til viðbótar sem æskilegt er talið að gerðar verði á lögum um brunavarnir í ljósi reynslunnar þau sjö ár sem lögin hafa verið í gildi.
Gert er ráð fyrir að undir Byggingarstofnun heyri öll mál er varða öryggi bygginga, þ.m.t. brunavarnir, rafmagnsöryggi og eftirlit með lyftum, en þessir þættir hafa hingað til heyrt undir hinar ýmsu stofnanir og ráðuneyti. Með slíkri sameiningu málaflokksins er ætlunin að ná fram aukinni skilvirkni stjórnsýslu og gera unnt að einfalda allt eftirlit með öryggi mannvirkja með það að markmiði að auka gæði þeirra, endingu og öryggi. Í frumvarpi þessu er gert ráð fyrir að öll ákvæði sem verið hafa í lögum um brunavarnir varðandi hlutverk Brunamálastofnunar færist undir lög um mannvirki og undir Byggingarstofnun. Hins vegar er lagt til að lög um brunavarnir haldi gildi sínu sem sjálfstæð lög og að mestu óbreytt, fyrir utan þær breytingar á yfirstjórn málaflokksins sem hér eru raktar, enda hafa þau í aðalatriðum reynst vel frá því að þau voru sett árið 2000.
Í frumvarpinu er þessu til viðbótar lagt til að björgun á fastklemmdu fólki úr mannvirkjum og farartækjum verði eitt af lögbundnum verkefnum slökkviliða. Í meira en áratug hafa langflest slökkvilið landsins sinnt þessu verkefni án lagaskyldu. Björgun fólks úr farartækjum, t.d. eftir umferðarslys, krefst sérhæfðs búnaðar og þjálfunar þeirra sem búnaðinn nota. Þegar beita þarf slíkum tækjum er nauðsynlegt að slökkvilið sé á staðnum vegna eldhættu við farartækið. Hefur því skapast sú hefð að slökkvilið sinni þessu verkefni og er kennsla í meðferð búnaðarins hluti af námsefni Brunamálaskólans. Búnaðurinn nýtist einnig við björgun fólks úr mannvirkjum. Með því að gera verkefnið lögbundið er tryggt að þessi þjónusta sé fyrir hendi á öllu landinu og hún uppfylli tilteknar lágmarkskröfur. Þannig verður unnt að setja reglur um lágmarksbúnað, þjálfun starfsmanna, forvarnir og viðbragðsáætlanir.
Hægt er að lesa frumvarp til skipulagslaga, frumvarp til laga um mannvirki og frumvarp til laga um breytingar á lögum um brunavarnir á heimasíðu Alþingis.