Svar við áliti mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna
The United Nations High Commissioner for Human Rights,
Palais des Nations,
CH-1211 GENEVE 10,
SWITZERLAND
Reykjavík, 6. júní 2008.
Efni: Álit mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna frá 24. október 2007 vegna erindis nr. 1306/2004.
Við höfum móttekið bréf yðar frá 2007 þar sem athygli ríkisstjórnar Íslands var vakin á ofangreindu áliti mannréttindanefndarinnar, en þar var komist að þeirri niðurstöðu að brotið hefði verið gegn 26. gr. samningsins um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Í bréfi yðar var farið fram á það við ríkisstjórn Ísland að hún upplýsti nefndina, innan 180 daga frá móttöku álitsins til hvaða ráðstafana hefði verið gripið til þess að bregðast við efni álitsins. Í bréfi þessu verður leitast við að verða við þessari beiðni nefndarinnar.
Til að varpa ljósi á svigrúm íslenskra stjórnvalda til þess að bregðast við áliti nefndarinnar telur ríkisstjórnin nauðsynlegt að lýsa nokkrum lykilatriðum varðandi þróun íslenska fiskveiðistjórnunarkerfisins og viðhorf íslenskra fræðimanna á sviði íslenskrar lögfræði til þess (kafli I). Nánar tiltekið verður ljósi brugðið á lagalegan grundvöll kerfisins og túlkun íslenskra dómstóla eftir því sem reynt hefur á álitaefni um það, breytingar sem gerðar hafa verið á fiskveiðastjórnunarkerfinu og sjónarmið fræðimanna og loks þýðingu ákvæða íslensku stjórnarskrárinnar og Mannréttindasáttmála Evrópu um vernd eignarréttarins. Er umfjöllunin í kafla I nauðsynlegur undanfari kafla II sem hefur að geyma greiningu á áliti mannréttindanefndarinnar og viðbrögð ríkisstjórnar Íslands við því. Loks er í kafla III að finna samantekt.
Tekið skal fram að íslensk stjórnvöld hafa ígrundað álit nefndarinnar af mikilli alvöru og fengið sérfræðinga sér til aðstoðar í þeim efnum. Álitið hefur verið þýtt yfir á íslensku og kynnt hér á landi. Til að mynda hefur það verið birt í tímariti sem er dreift til nær allra lögfræðinga í landinu. Þá hefur álitið verið rætt á vettvangi íslenska löggjafarþingsins og í fastanefnd þess sem fjallar um sjávarútvegsmál, auk mikillar almennrar umræðu sem það hefur hlotið á Íslandi.
I. Þróun veiðiréttinda í íslenskri fiskveiðilögsögu og viðhorf íslenskra fræðimanna á sviði lögfræði til þess
I.1. Lagalegur grundvöllur íslenska fiskveiðistjórnunarkerfisins
Í 2. kapítula Rekabálks Jónsbókar sem gilti sem lög á Íslandi frá árinu 1281, sagði: „Allir menn eigu at veið fyrir utan netlög at ósekju ... “. Íslendingar sóttu í hafalmenninginn, utan netlaga, eftir föngum og án takmarkana af hálfu stjórnvalda, uns sett voru lög á Íslandi á ofanverðri 19. öld, sem veittu heimildir til að takmarka og banna notkun einstakra veiðarfæra á tilteknum svæðum. Í kjölfarið komu heimildir til þess að friða einstök svæði fyrir veiðum. Síðar voru lögleidd ákvæði um að einstakar veiðar skyldu háðar leyfi sjávarútvegsráðherra, en með litlum takmörkunum þó. Jafnt og þétt jukust síðan þær takmarkanir og skerðingar sem komið var á í fiskveiðum við Íslands strendur. Með útfærslu landhelgi Íslands í 200 sjómílur árið 1975 sköpuðust síðan forsendur fyrir tiltölulega fullkominni stjórnun. Sama ár birti Hafrannsóknarstofnun Íslands skýrslu þar sem fram kom að þorskstofninn væri ofveiddur og takmarka þyrfti veiðar verulega. Með lögum nr. 81/1976, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, fékk ráðherra heimild til að ákveða hámark þess afla, sem veiða mátti af hverri fisktegund á tilteknu tímabili og á árinu 1977 voru í fyrsta sinn á grundvelli tillagna Hafrannsóknarstofnunarinnar innleiddar almennar takmarkanir á þorskveiðum, sbr. reglugerð nr. 271/1977. Þessi aðferð við fiskveiðistjórn, sem byggðist fyrst og fremst á sóknartakmörkunum og kölluð var skrapdagakerfi, var óbreytt við lýði fram til ársins 1983. Þá þótti sýnt að með kerfinu næðust engan veginn þau markmið sem að var stefnt og þá fyrst og fremst að afstýra ofveiði. Íslenski fiskiskipaflotinn hafði stækkað verulega með tilheyrandi ofveiði úr þeim stofnum sem sættu engum sóknartakmörkunum. Þá var ljóst að ástand þorskstofnsins var svo slæmt að draga þurfti enn frekar úr sókn. Eftir víðtækt samráð milli sjávarútvegsráðuneytisins og hagsmunaaðila í sjávarútvegi var ákveðið að taka upp gjörbreyttar aðferðir við stjórn botnfiskveiða. Tekið var upp fyrirkomulag við fiskveiðistjórn er byggði á úthlutun aflakvóta til einstakra skipa á grundvelli aflareynslu, aflamarkskerfi sem yfirleitt er nefnt kvótakerfi. Var það í upphafi lögleitt til eins árs, þ.e. fyrir árið 1984, með lögum nr. 82/1983. Síðan voru lögin um stjórn fiskveiða framlengd þrívegis með nokkrum breytingum, allt þar til núverandi lög um stjórn fiskveiða nr. 38/1990, síðar nr. 116/2006, tóku gildi. Rétt er að geta þess að kvótaúthlutun hafði allt frá því á áttunda áratugnum verið beitt að talsverðu marki, m.a. við veiðar á humri, rækju, skelfiski, loðnu og síld, þar sem kvótakerfi var komið á árið 1975. Staðreyndin er því sú að fyrir lögtöku laga nr. 82/1983 voru í raun langar og miklar hefðir fyrir því á Íslandi að takmarka aðgang að fiskimiðum og fiskistofnum, m.a. með svipuðum hætti og gert var síðan með lögleiðingu kvótakerfisins árið 1984.
Í grundvallaratriðum hefur stjórn fiskveiða í landhelgi Íslands síðan byggt á sömu meginreglum frá árinu 1984. Fram að gildistöku laga nr. 38/1990 var eigi að síður um að ræða val, mismunandi rúmt eftir tímabilum, milli aflakvóta og sóknarmarks, sem fól þá í sér heimild til að stunda veiðar ákveðinn dagafjölda jafnhliða nokkrum aflatakmörkunum. Var með því m.a. komið til móts við þá aðila sem höfðu slaka aflareynslu á viðmiðunarárunum.
Með 10. gr. tilvitnaðra laga nr. 82/1983 var ráðherra heimilað með reglugerð að ákvarða hámark þess afla sem veiða mætti úr einstökum fiskistofnum, svo og skiptingu þess afla milli skipa m.a. með hliðsjón af aflareynslu o.fl. Reglugerð nr. 44/1984, um stjórn botnfiskveiða 1984, var sett samkvæmt ákvæðum laga nr. 81/1976, sbr. lög nr. 82/1983. Í 3. gr. hennar var kveðið á um að við veitingu veiðileyfa kæmu til greina útgerðir þeirra skipa, sem stunduðu botnfiskveiðar á tímabilinu 1. nóvember 1982 til 31. október 1983 og ekki hefðu horfið varanlega úr rekstri. Auk þess kæmu til greina útgerðir nýrra eða nýkeyptra fiskiskipa, sem ekki hefðu verið að veiðum á framangreindu tímabili og búin væru til botnfiskveiða, enda hefðu samningar um kaupin verið gerðir milli hlutaðeigandi útgerðar og seljanda fyrir 31. desember 1983. Við úthlutun veiðiheimilda til skipa 10 brúttólestir og stærri var gert ráð fyrir að miðað yrði við aflareynslu á tímabilinu 1. nóvember 1980 til 31. október 1983 með ýmsum afbrigðum þó, sbr. einkum 6. gr. reglugerðarinnar. Enn var og gert ráð fyrir, svo sem fyrr segir, að menn ættu þess kost í ákveðnum tilvikum að veiða skv. sóknarmarki eða a.m.k. val þar að lútandi.
Lög nr. 118/1984 leystu svo lög nr. 82/1983 af hólmi og tóku til ársins 1985. Í frumvarpi að lögunum er fjallað um ábendingar ráðgjafanefndar sjávarútvegsráðherra og raktar í fjórum liðum röksemdir fyrir því að aflamarksfyrirkomulag væri valið fremur en sóknartakmarkanir. Í reglugerð nr. 1/1985 var síðan að finna fyrirmæli um skilyrði fyrir veitingu veiðileyfis og úthlutun veiðiheimilda, þar sem að meginreglu var miðað við þau skip sem slíkra réttinda höfðu notið á árinu 1984. Áfram var gert ráð fyrir möguleikanum á vali á sóknarmarki, skv. nánari skilyrðum, þ.m.t. að viðkomandi skip hefðu haft leyfi til veiða á árinu 1984.
Með lögum nr. 97/1985, um stjórn fiskveiða 1986-1987, voru meginreglur færðar úr reglugerðum og yfir í sett lög. Ráðgjafanefnd sjávarútvegsráðherra vann að frumvarpssmíðinni og til grundvallar lágu sérfræðilegar athuganir og fleira. Í 2. gr. laganna var kveðið á um að enginn mætti stunda eftirtaldar veiðar, nema að fengnum leyfum: Botnfiskveiðar, rækjuveiðar, humarveiðar, skelfiskveiðar, síldveiðar og loðnuveiðar. Að auki mætti ákveða í reglugerð, að aðrar veiðar skyldu leyfisbundnar. Sem fyrr voru skilyrði til úthlutunar veiðileyfis og veiðiheimilda að viðkomandi aðili hefði notið slíkra réttinda á síðasta veiðiári. Um veiði nefnd ár giltu síðan nánar ákvæði reglugerða nr. 465/1985 og 518/1986.
Með lögum nr. 3/1988, um stjórn fiskveiða 1988-1990, var í meginatriðum byggt áfram á sama kerfi og verið hafði í þróun á árunum á undan með aflamarkskerfið sem leiðandi þátt. Með hinum nýju lögum var jafnframt reynt að minnka hvatann til vals á sóknarmarkskerfinu. Var við undirbúning lagasetningarinnar leitað fjölþættra álita óháðra sérfræðinga á sviði fiskveiðistjórnunar, efnhagsmála o.fl. Um útgáfu veiðileyfa voru nánari fyrirmæli í 4. gr. laganna og svo í 10. gr. þeirra. Meginreglan skv. 4. gr. var þess efnis að miða bæri leyfisveitingar við þau skip sem leyfi höfðu fengið á árinu 1985. Við úthlutun veiðiheimilda var síðan miðað við forsendur úthlutunar á árinu 1987, sbr. 8. gr. laganna. Frá framangreindum reglum voru ýmis frávik sem nánar voru útlistuð í lögunum og reglugerðum nr. 16/1988, 551/1988 og 585/1989.
Með lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, var aflamarkskerfið fest í sessi með ótímabundnum hætti, en þó þannig að í lögunum var ákvæði þess efnis að þau skyldu endurskoðuð fyrir árslok 1992. Sóknarmarkskerfið var algjörlega afnumið og var reynslan af því samhliða aflamarkskerfinu talin slæm. Ný hugtök komu nú til sögunnar og merkingu eldri hugtaka var í sumum tilvikum breytt. Tilgangur laganna var skýrður svo í frumvarpi, að stefnt væri að því að marka meginreglur varðandi framtíðarskipan stjórnar fiskveiða og skapa grundvöll fyrir hagkvæmni og skynsamlegri nýtingu fiskstofnanna þannig að hámarksafrakstri af fiskveiðiauðlindinni yrði náð fyrir þjóðfélagið í heild. Varanleiki löggjafarinnar var m.a. rökstuddur með vísan til þess að þannig sköpuðust nauðsynlegar forsendur til þess að byggja á ákvarðanir um fjárfestingar og önnur þau atriði er langtímaáhrif hefðu. Væri hafið yfir allan vafa að langur gildistími væri forsenda þess að það hagræði næðist sem stefnt væri að. Samkvæmt 3. gr. laganna skyldi sjávarútvegsráðherra, að fengnum tillögum Hafrannsóknarstofnunar, ákveða með reglugerð þann heildarafla, sem veiða mætti á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstökum nytjastofnum við Ísland, sem nauðsynlegt var talið að takmarka veiðar á. Heimildir til veiða samkvæmt lögunum skyldu miðast við það magn. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. mátti enginn stunda veiðar í atvinnuskyni við Ísland, nema hafa fengið til þess almennt veiðileyfi. Skyldu leyfin gefin út til árs í senn. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. gat ráðherra ákveðið með reglugerð, að auk almenns veiðileyfis skyldu veiðar á ákveðnum tegundum nytjastofna, veiðar í tiltekin veiðarfæri, veiðar ákveðinna gerða skipa eða veiðar á ákveðnum svæðum vera háðar sérstöku veiðileyfi. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1990 komu þau skip ein til greina við veitingu leyfa til veiða í atvinnuskyni, sem fengu veiðileyfi skv. 4. og 10. gr. laga nr. 3/1988. Ennfremur bátar undir 6 brúttólestum að uppfylltum nokkrum skilyrðum. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. var almenn regla, að veiðar á þeim tegundum sjávardýra, sem sættu ekki takmörkun á leyfilegum heildarafla skv. 3. gr., væru frjálsar öllum þeim skipum, sem leyfi fengu til veiða í atvinnuskyni skv. 4. gr. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. skyldi veiðiheimildum á þeim tegundum, sem heildarafli var takmarkaður af, úthlutað til einstakra skipa. Hverju skipi skyldi úthlutað tiltekinni hlutdeild af leyfðum heildarafla tegundarinnar. Nefndist það aflahlutdeild skips og héldist hún óbreytt milli ára. Við ákvörðun aflahlutdeildar í þeim stofnum sem ekki höfðu áður verið bundnir ákveðnum heildarafla skyldi miðað við aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila, sbr. 1. mgr. 8. gr. laganna. Við ákvörðun aflahlutdeilda í þeim stofnum sem sætt höfðu veiðitakmörkunum skyldi hinsvegar að meginstefnu til miða við úthlutun á árinu 1990, sbr. bráðabirgðaákvæði I., í öðrum tilvikum við aflareynslu á árunum 1987-1989, sbr. bráðabirgðaákvæði II. Samkvæmt 4. mgr. 7. gr. var meginregla, að aflamark skips á hverju veiðitímabili eða vertíð réðist af leyfðum heildarafla viðkomandi tegundar og hlutdeild skipsins í þeim heildarafla skv. 2. mgr. 7. gr. Í 6. mgr. 11. gr. laga nr. 38/1990 var kveðið á um það, að heimilt væri að framselja aflahlutdeild skips að hluta eða öllu leyti og sameina hana aflahlutdeild annars skips, enda leiddi flutningur aflahlutdeildar ekki til þess, að veiðiheimildir þess skips, sem flutt væri til, yrðu bersýnilega umfram veiðigetu þess. Í 1. mgr. 12. gr. laganna var kveðið á um að heimilt væri að færa aflamark milli skipa sömu útgerðar eða skipa, sem gerð væru út frá sömu verstöð, eftir því sem hlutaðeigandi aðilar kæmu sér saman um, enda hefði það skip, sem fært væri til, aflahlutdeild af þeirri tegund, sem millifærð væri. Sama gilti um skipti á aflamarki milli skipa, sem ekki væru gerð út frá sömu verstöð, enda væri um jöfn skipti að ræða að mati ráðuneytis. Samhljóða ákvæði höfðu verið í lögum nr. 3/1988 og lögum nr. 97/1985.
Ýmsar breytingar hafa verið gerðar á lögum um stjórn fiskveiða frá árinu 1990. Í samræmi við fyrirmæli í bráðabirgðaákvæði VIII við lögin skipaði sjávarútvegsráðherra nefnd til að endurskoða lögin. Meginniðurstöður nefndarinnar, sbr. skýrslu hennar frá vorinu 1993, urðu þær að byggja bæri áfram á því aflmarkskerfi sem verið hefði í þróun frá árinu 1984, enda leiddi það kerfi til mestrar hagkvæmni í sjávarútvegi. Til grundvallar niðurstöðum nefndarinnar lá yfirgripsmikil úttekt á öllum þáttum málsins, m.a. líffræðilegum og hagfræðilegum; ástandi fiskistofna; viðskipta- og sjávarútvegssamningum við önnur ríki; fiskiskipastól landsmanna; fiskvinnslustarfsemi í landinu og afkomumálum sjávarútvegsins; auk samanburðar á hinum breytilegu fiskveiðistjórnarkerfum hinna ýmsu ríkja. Í samræmi við tillögur nefndarinnar voru síðan gerðar nokkrar breytingar á lögunum, með breytingarlögum nr. 87/1994. Meðal annars voru gerðar nokkrar minniháttar breytingar á 2. mgr. 5. gr. um rétt til endurnýjunar fiskiskipa og 2. mgr. 7. gr. um afla sem veiddur væri utan aflamarkskerfisins, auk minniháttar breytinga á reglum um tilfærslu aflamarks skv. 12. gr. laganna. Með lögum nr. 83/1995 var 2. mgr. 5. gr. enn breytt og settar nákvæmari reglur um heimildir til endurnýjunar fiskiskipa. Í athugasemdum við frumvarpið kemur m.a. fram að tilgangurinn með breytingu 2. mgr. 5. gr. sé að tryggja að afkastageta flotans aukist ekki. Enn var 5. gr. laganna breytt með lögum nr. 133/1997 og komu þá sex nýjar málsgreinar inn fyrir þágildandi 2. mgr. Þessum greinum var síðan breytt með lögum nr. 49/1998. Með lögum nr. 12/1998 var reglum 12. gr. um framsal aflamarks breytt, til samræmis við lög um Kvótaþing. Með lögum nr. 27/1998 var reglum 11. gr. breytt á þá leið að sett var hámark á mögulega aflahlutdeild einstakra aðila til þess m.a. að stuðla að dreifðari eignaraðild að útgerðum og fyrirtækjum í sjávarútvegi. Þá voru nokkrar breytingar gerðar á lögunum um stjórn fiskveiða með lögum nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Meðal þeirra var að 2. mgr. 4. gr. var felld niður, en ýmsar reglur um takmarkanir veiða teknar upp í hin nýrri lög.
Í kringum síðustu aldamót gengu síðan tveir dómar í Hæstarétti Íslands sem að landsrétti skipta grundvallarmáli um stjórnskipulega stöðu og gildi íslenska fiskveiðistjórnarkerfisins. Dómar þessir voru ítarlega reifaðir í greinargerðum íslenska ríkisins við meðferð kærumálsins hjá Mannréttindanefndinni en samhengisins vegna er mikilvægt að lýsa í megindráttum þeim sjónarmiðum sem þar koma fram.
I.2. Dómur Hæstaréttar Íslands frá 3. desember 1998 í máli nr. 145/1998 (Hrd. 1998, bls. 4076) - Valdimarsmál
Á árinu 1997 höfðaði Valdimar Jóhannesson mál á hendur íslenska ríkinu til ógildingar ákvörðunar sjávarútvegsráðuneytisins frá 10. desember 1996 þess efnis að synja honum um leyfi til veiða í atvinnuskyni og aflaheimilda í fiskveiðilandhelgi Íslands í þeim tegundum sjávarafla sem tilgreindar voru í umsókninni.
Hinn 3. desember 1998 kvað Hæstiréttur upp efnisdóm í málinu, sbr. dómasafn réttarins það ár, bls. 4076. Taldi Hæstiréttur að ekki hefði verið rétt af sjávarútvegsráðuneytinu að hafna umsókn Valdimars á þeim forsendum, sem lagðar voru til grundvallar í bréfi þess frá 10. desember 1996 og var því synjunin felld úr gildi. Kom fram í dóminum að skilyrði hins umdeilda ákvæðis 5. gr. laganna um stjórn fiskveiða væri í andstöðu við jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar og þau sjónarmið um jafnræði sem gæta þyrfti við takmörkun á atvinnufrelsi samkvæmt 1. mgr. 75. gr. hennar. Í forsendum dómsins sagði m.a. svo orðrétt:
„Löggjafanum er rétt að takmarka fiskveiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, ef uggvænt þykir, að fiskistofnar séu í hættu. Byggist það á almennum valdheimildum handhafa löggjafarvaldsins og fullveldisrétti ríkisins, sbr. 2.- 4. gr. laga nr. 41/1979, um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn. Ákvæði 75. gr. stjórnarskrárinnar standa því ekki í vegi, að í lögum sé mælt fyrir um slíkar takmarkanir, enda sé almannahagsmunum fyrir að fara. Af forsögu núgildandi fiskveiðistjórnunarlaga er ljóst, að löggjafinn hefur talið, að almannaheill ræki til takmörkunar veiðanna. Ekki eru efni til þess, að því mati verði haggað af dómstólum. Þær skorður, sem atvinnufrelsi á sviði fiskveiða við strendur Íslands eru þannig reistar með lögum, verða á hinn bóginn að samrýmast grundvallarreglum stjórnarskrárinnar. Dómstólar eiga úrskurðarvald um það, hvort löggjafinn hafi að því leyti gætt réttra sjónarmiða.
Eins og að framan greinir, hefur sú regla gilt frá setningu laga nr. 82/1983, að leyfi til veiða í fiskveiðilandhelgi Íslands væru bundin við skip, sem haldið hefði verið til veiða á ákveðnum tíma. Réttur þeirra sem slík skip hafa átt, hefur frá öndverðu verið annar en hinna, sem ekki hafa haft yfir skipum af þessu tagi að ráða. Fram að setningu laga nr. 38/1990 var tilhögun úthlutunar veiðiheimilda ákveðin til eins eða tveggja ára í senn, og hafði löggjafinn málefni þessi þannig til reglubundins endurmats um árabil. Í málflutningi áfrýjanda hefur verið fallist á, að ekki hafi verið óeðlilegt í upphafi að binda veiðar í fiskveiðilögsögunni við skip með tiltekna veiðireynslu, þegar nauðsyn þótti bera til að takmarka veiðarnar. Síkt bráðabirgðafyrirkomulag hafi þó ekki mátt festa í sessi, eins og nú hafi verið gert.
Svigrúm löggjafans til að takmarka fiskveiðar og ákvarða tilhögun úthlutunar veiðiheimilda verður að meta í ljósi hinnar almennu stefnumörkunar 1. gr. laga nr. 38/1990 og þeirra ákvæða stjórnarskrárinnar, sem nefnd hafa verið. Skipan 5. gr. fiskveiðistjórnunarlaga horfir þannig við með tilliti til jafnræðis og atvinnufrelsis, að réttur til veiða er bundinn við eignarhald á skipum, sem haldið var úti á öndverðum níunda áratugnum eða hafa komið í stað slíkra skipa. Af því leiðir, að aðrir eiga þess ekki kost að stunda veiðar í atvinnuskyni en þeir, sem fengið hafa heimildir til þess í skjóli einkaeignarréttar, ýmist sjálfir eða fyrir kaup, erfðir eða önnur aðilaskipti. Þá eru í lögum nr. 38/1990 takmarkaðar heimildir til að framselja aflahlutdeild og færa til aflamark, en þær eru bundnar við skip á sama hátt og úthlutun veiðiheimildanna, sbr. 11. gr. og 12. gr. laganna.
Eins og áður getur, taldi löggjafinn brýnt að grípa til sérstakra úrræða árið 1983 vegna þverrandi fiskistofna við Ísland. Var skipting hámarksafla þá felld í þann farveg, sem hún hefur síðan verið í, að úthlutun veiðiheimilda yrði bundin við skip. Er óhjákvæmilegt að líta svo á, að þessi tilhögun feli í sér mismunun milli þeirra, sem leiða rétt sinn til veiðiheimilda til eignarhalds á skipum á tilteknum tíma, og hinna, sem hafa ekki átt og eiga þess ekki kost að komast í slíka aðstöðu. Þótt tímabundnar aðgerðir af þessu tagi til að verjast hruni fiskistofna kunni að hafa verið réttlætanlegar, en um það er ekki dæmt í málinu, verður ekki séð, að rökbundin nauðsyn hnígi til þess að lögbinda um ókomna tíð þá mismunun, sem leiðir af reglu 5. gr. laga nr. 38/1990 um úthlutun veiðiheimilda. Stefndi hefur ekki sýnt fram á, að aðrar leiðir séu ekki færar til að ná því lögmæta markmiði að vernda fiskistofna við Ísland. Með þessu lagaákvæði er lögð fyrirfarandi tálmun við því, að drjúgur hluti landsmanna geti, að öðrum skilyrðum uppfylltum, notið sama atvinnuréttar í sjávarútvegi eða sambærilegrar hlutdeildar í þeirri sameign, sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru, og eru þeir tiltölulega fáu einstaklingar eða lögaðilar, sem höfðu yfir að ráða skipum við veiðar í upphafi umræddra takmarkana á fiskiveiðum.
Þegar allt er virt, verður ekki fallist á, að til frambúðar sé heimilt að gera þann greinarmun á mönnum, sem hér hefur verið lýst. Hið umdeilda ákvæði 5. gr. laga nr. 38/1990 er því að þessu leyti í andstöðu við jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar og þau sjónarmið um jafnræði, sem gæta þarf við takmörkun á atvinnufrelsi samkvæmt 1. mgr. 75. gr. hennar.“
I.3. Undirbúningur og setning laga nr. 1/1999, sem tóku gildi 14. janúar 1999.
Að gengnum Hrd. 1998, bls. 4076 setti sjávarútvegsráðherra á fót nefnd sérfræðinga til að greina dóminn og koma með tillögur að viðbrögðum við honum. Nefnd þessa skipuðu þrír sérfróðir lögfræðingar á sviði eignarréttar og stjórnskipunarréttar Í framhaldi af vinnu nefndarinnar lagði sjávarútvegsráðherra fram frumvarp til breytinga á lögunum um stjórn fiskveiða, nr. 38/1990, sem gerði ráð fyrir breytingum m.a. á 5. gr. laganna í þá veru að hinum sérstöku takmörkunum skv. 5. gr. yrði aflétt og aðgangur yrði frjáls og leyfi mætti gefa út til allra skipa að fullnægðum almennum skilyrðum. Í athugasemdum við frumvarpið koma fram niðurstöður sérfræðinganna og rök þeirra fyrir breytingunum. Þar segir m.a.:
„Hliðstæð regla hefur verið í gildi frá þeim tíma og er nú í áðurnefndri 5. gr. laga nr. 38/1990. Með dómi Hæstaréttar er þessari reglu hnekkt og það talið andstætt fyrrgreindum stjórnarskrárákvæðum að veita ekki veiðileyfi öðrum en þeim er hafa forræði yfir skipum sem fyrir eru í fiskiskipaflotanum. Er óhjákvæmilegt að við þessu sé brugðist af hálfu löggjafans þannig að settar verði reglur um veitingu leyfa til veiða í atvinnuskyni í stað þeirrar sem Hæstiréttur hefur ógilt [...]
Í ljósi þessa og erfiðleika við að móta virkar reglur til að hafa stjórn á stærð flotans án þess að veita aðilum sem fyrir eru forgang umfram aðra er lagt til í frumvarpinu að hinum sérstöku takmörkunum skv. 5. gr. verði aflétt og aðgangur verði frjáls og leyfi megi gefa út til allra skipa að fullnægðum almennum skilyrðum. Þau skilyrði verði að skip hafi gilt haffærisskírteini og sé skrásett á skipaskrá enda fullnægi eigandi þess og útgerðarmaður skilyrðum laga um að mega stunda fiskveiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Með þessu er horfið frá því skilyrði að þeir komi einir til greina við útgáfu almenns leyfis til fiskveiða sem hafa yfir að ráða skipum sem haldið var til veiða á ákveðnum tíma og er þessi breyting til samræmis við fyrrnefndan dóm Hæstaréttar.
[...]
Verði frumvarp þetta óbreytt að lögum felur það í sér þá meginbreytingu að ekki eru lengur settar takmarkanir á stærð fiskiskipaflotans. Hins vegar eru ekki gerðar breytingar á aflahlutdeildarkerfinu að öðru leyti en því að það nær eftir breytinguna til alls fiskiskipaflotans. Gert er ráð fyrir að hver og einn sem fullnægir almennum skilyrðum laga geti fengið almennt veiðileyfi án tillits til þess hvort hann á fiskiskip sem haldið var til veiða á ákveðnum tíma eins og nú gildir. Í þessu felst annars vegar réttur til veiða á tegundum utan „kvóta“ og hins vegar möguleiki til að fá framseldar frá öðrum aflaheimildir af tegundum sem heildarafli er takmarkaður af.“
Segja má að ekki hafi verið umdeilt að gengnum dómi Hæstaréttar frá 3. desember 1998 að úthlutun leyfa til veiða í atvinnuskyni skv. þágildandi 5. gr. laga um stjórn fiskveiða fengi ekki staðist í óbreyttri mynd. Deilur risu hinsvegar um það hvort dómurinn tæki jafnframt skv. efni sínu til úthlutunar aflaheimilda í þeim tegundum sem heildarafli er takmarkaður af, skv. 7. gr. laganna, og ef svo væri ekki hvort sömu sjónarmið yrðu lögð til grundvallar við úrlausn á stjórnskipulegu gildi þess ákvæðis og beitt hafði verið um 5. gr. í tilvitnuðum dómi. Mátu stjórnvöld og löggjafinn það með þeim hætti að umræddur dómur útheimti eingöngu breytingar á fyrirkomulagi 5. gr. laganna, sbr. það sem sagt var hér að framan.
I.4. Dómur Hæstaréttar Íslands 6. apríl 2000 í máli nr. 12/2000 (Hrd. 2000, bls. 1534) – Vatneyrarmál.
Í dómi Hæstaréttar frá 6. apríl 2000, í dómsafni réttarins bls. 1534 það ár, var fjallað um hvort 7. laga um stjórn fiskveiða stæðist 1. mgr. 65. gr. og 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Hæstiréttur tók afdráttarlaust af skarið um að í fyrri dómi réttarins hefði ekki verið dæmt um stjórnskipulegt gildi 7. gr. fiskveiðistjórnarlaganna. Meginröksemdir meirihluta dómsins er síðan að finna í VI. kafla hans sem er svohljóðandi:
„Eins og að framan greinir hefur þeirri meginstefnu verið fylgt allt frá gildistöku reglugerðar nr. 44/1984 að láta veiðireynslu skipa ráða úthlutun heimilda til veiða þeirra botnfisktegunda, sem lúta heildaraflatakmörkunum, sbr. nú 8. gr. laga nr. 38/1990 og 5. gr. og 6. gr. laga nr. 151/1996 um fiskveiðar utan lögsögu Íslands. Ákvörðun aflahlutdeildar samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 38/1990 og þar með árleg úthlutun aflamarks samkvæmt 4. mgr. sömu greinar er þannig að stofni til reist á veiðireynslu skipa. Samkvæmt framangreindu hafa þeir, sem rétt eiga eftir lögunum til veiða úr þessum nytjastofnum, almennt öðlast þennan rétt sinn á grundvelli veiðireynslu skipa, sem voru í þeirra eigu á ákveðnu tímabili, eða leiða rétt sinn af veiðireynslu annarra, sem slík skip áttu.
Í 1. gr. laga nr. 38/1990 segir að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar. Sé það markmið laganna að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir þeim. Réttindi þau, sem felast í úthlutuninni, ráðast þannig af lögunum eins og þau eru á hverjum tíma. Megineinkenni þeirrar fiskveiðistjórnar, sem þar er kveðið á um og áður er lýst, er að einstökum mönnum eða félögum er ákveðin hlutdeild í leyfilegum árlegum heildarafla þeirra tegunda, sem sæta aflatakmörkunum. Sú hlutdeild helst óbreytt milli ára og er í meginatriðum framseljanleg. Samkvæmt 18. gr. laganna tekur íslenska ríkið takmarkað gjald vegna úthlutunar aflamarks miðað við áætlað verðmæti þess, sem úthlutað er.
Þegar lög nr. 38/1990 eru virt í heild verður að leggja til grundvallar að við setningu þeirra hafi löggjafinn metið það svo, að skipan fiskveiðistjórnar eftir þeim væri fallin til að þjóna áðurnefndum markmiðum 1. gr. þeirra. Þetta mat er á valdi löggjafans, þótt dómstólar leysi úr því hvort lögin, sem reist eru á því mati, samrýmist grundvallarreglum stjórnarskrárinnar. Þegar litið er til þeirra hagsmuna af atvinnu og fjárfestingum, sem bundnir hafa verið sjávarútvegi, og til reynslu og þekkingar því samfara, verður að telja að það hafi verið samrýmanlegt jafnræðisrökum að deila takmörkuðum heildarafla milli skipa, sem þá stunduðu viðkomandi veiðar, þótt löggjafinn hafi átt úr fleiri kostum að velja. Verður ekki fallist á að þau sjónarmið, sem réðu ákvörðun aflahlutdeildar við gildistöku laga nr. 38/1990, hafi verið ómálefnaleg og þannig leitt til mismununar í andstöðu við grunnreglu stjórnarskrárinnar um jafnræði, sbr. einnig dóm Hæstaréttar 15. janúar 1998, bls. 137 í dómasafni.
Lögum um stjórn fiskveiða nr. 38/1990 er ekki markaður tiltekinn gildistími, eins og fyrrnefndum eldri lögum nr. 118/1984, nr. 97/1985 og nr. 3/1988. Með þeirri skipan á fiskveiðistjórn, sem nú er við lýði, eiga þeir, sem hafa byrjað útgerð eftir fyrrgreind viðmiðunartímabil eða vilja auka aflaheimildir sínar, ekki kost á því að fá úthlutað nýjum heimildum í stofnum, sem bundnir eru heildaraflatakmörkunum. Samkvæmt 5. gr. laga nr. 38/1990, eins og henni var breytt með 1. gr. laga nr. 1/1999, getur hver sá íslenskur ríkisborgari, sem ræður yfir skrásettu fiskiskipi með haffærisskírteini, hins vegar sótt um almennt veiðileyfi og nýtt sér heimild 1. mgr. 7. gr. fyrrnefndu laganna til veiða á tegundum, sem ekki lúta heildaraflatakmörkunum. Hann getur að auki fengið aflaheimildir í þeim tegundum, sem sæta slíkum takmörkunum, með kaupum á varanlegri aflahlutdeild eða aflamarki til tiltekins tíma. Þessum skorðum á aðgangi manna að nytjastofnum verður ekki jafnað til þeirrar ómálefnalegu mismununar, sem hlaust af reglum 5. gr. laga nr. 38/1990, sem áskildu veiðileyfi með hliðsjón af eignarhaldi á skipum á tilteknum tíma án tillits til þess, hvort nauðsyn bar til aflatakmarkana, og lokuðu þannig í meginatriðum aðgangi manna að atvinnugreininni. Var sú mismunun talin andstæð 1. mgr. 65. gr. og 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar í áðurnefndum dómi Hæstaréttar 3. desember 1998.
Sú skipan, sem leiðir af ákvæðum laga nr. 38/1990, veitir enn í dag afmörkuðum fjölda manna og félaga ótímabundinn rétt til veiða úr stofnum, sem eru bundnir heildaraflatakmörkunum. Þennan rétt hafa þeir fengið með úthlutun aflaheimilda á grundvelli veiðireynslu eða fyrir framsal þeirra. Með því að aflaheimildirnar eru að meginstefnu framseljanlegar gefst handhöfum þeirra jafnframt kostur á því að ráðstafa þeim til annarra. Hefur sú orðið raunin í ríkum mæli. Þótt gerðar hafi verið ýmsar breytingar á lögunum, sem áhrif hafa haft á úthlutun aflaheimilda, er grunnur fiskveiðistjórnar enn sá sami og í öndverðu. Í því hlýtur að felast að löggjafinn meti þessa skipan svo, að upphaflegu rökin að baki henni eigi enn við. Sú tilhögun að aflaheimildir séu varanlegar og framseljanlegar styðst að auki við þau rök að með þessu sé mönnum gert kleift að gera áætlanir um starfsemi sína til lengri tíma og auka eða minnka aflaheimildir sínar í einstökum tegundum eftir því, sem hentar hverju sinni. Eru lögin að þessu leyti reist á því mati, að sú hagkvæmni, sem leiði af varanleika aflahlutdeildar og heimildum til framsals hennar og aflamarks, leiði til arðbærrar nýtingar fiskstofna fyrir þjóðarbúið í samræmi við markmið 1. gr. laganna. Til þess verður og að líta að samkvæmt 3. málslið 1. gr. laganna myndar úthlutun veiðiheimilda ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra manna yfir þeim, eins og áður segir. Aflaheimildir eru þannig aðeins varanlegar í þeim skilningi að þær verða hvorki felldar niður né þeim breytt nema með lögum. Í skjóli valdheimilda sinna getur Alþingi því kveðið nánar á um réttinn til fiskveiða, bundið hann skilyrðum eða innheimt fyrir hann frekara fégjald en nú er gert vegna breyttra sjónarmiða um ráðstöfun þeirrar sameignar íslensku þjóðarinnar, sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru.
Að öllu þessu virtu er mat löggjafans reist á málefnalegum forsendum. Eru ekki efni til þess, að því mati verði haggað af dómstólum. Verður þannig að leggja til grundvallar að úthlutun aflaheimilda eftir 7. gr. laga nr. 38/1990 fullnægi jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar og þeim sjónarmiðum um jafnræði, sem gæta þarf við takmörkun atvinnufrelsis samkvæmt 1. mgr. 75. gr. hennar. Ákvæðið er því stjórnskipulega gilt.“
Engar grundvallarbreytingar hafa orðið á lögum um stjórn fiskveiða frá því að framangreindur dómur féll árið 2000. Minniháttar breytingar hafa verið gerðar á einstökum ákvæðum laganna og þau voru á árinu 2006 endurútgefinn sem lög nr. 116/2006.
I.5. Viðhorf á sviði lögfræði til fiskveiðistjórnunarkerfisins.
Í íslenskum fræðiskrifum á vettvangi lögfræði hefur verið fjallað um íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið og stöðu þess andspænis reglum íslensku stjórnarskrárinnar um eignarrétt, sbr. 72. gr. hennar, og atvinnufrelsi, sbr. 75. gr. hennar. Ákvæðin hljóða svo:
- 72. gr.Eignarrétturinn er friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.
- 75. gr.Öllum er frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess.
Tilvitnuð stjórnarskrárákvæði hafa verið skýrð á þann hátt að unnt sé að takmarka eignarrétt og atvinnufrelsi með almennum hætti. Skilyrðið fyrir því að atvinnufrelsið verði skert umfram það eru hliðstæð því sem gildir um eignarnám, þ.e. að almenningsþörf krefji og lagafyrirmæli standi til þess, en þó ekki það skilyrði að fullar bætur komi fyrir. Skerðingu á atvinnufrelsi verða menn þar af leiðandi almennt að þola bótalaust. Hins vegar ber að hafa í huga að vernd atvinnufrelsis getur tengst vernd eignarréttarins samkvæmt 72. gr. stjórnarskrár vegna þess að með því að hagnýta sér atvinnufrelsið öðlast menn í sumum tilvikum atvinnuréttindi sem njóta verndar sem eignarréttindi í skilningi stjórnarskrárinnar að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Þannig hafa íslenskir fræðimenn hafnað því að í 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár felist að löggjafinn geti bótalaust svipt menn fyrirvaralaust þeirri atvinnu sem þeir eru farnir að stunda eða hafa fengið sérstakt leyfi fyrir og hafa byggt lögmætar væntingar á varðandi rekstur og afkomu sína.
Úrlausn þess hvar draga eigi mörkin milli sviptingar atvinnuréttinda, sem varðar bótaskyldu ríkisins, og þeirra takmarkana á atvinnuréttindum sem menn verða að þola bótalaust er eitt vandasamasta úrlausnarefni á vettvangi íslenskrar lögfræði. Skipta þar ýmis atriði máli sem ekki er ástæða til að telja upp hér. Eitt er þó ótvírætt, eins og áður sagði, að löggjafinn getur ekki skipað atvinnufrelsi og atvinnuréttindum manna að vild sinni. Á hinn bóginn verður einnig til þess að líta, eins og ráða má af dómum Hæstaréttar, Hrd. 1997, bls. 2563; Hrd. 1998, bls. 4076 og Hrd. 2000, bls. 1534, að handhafar atvinnuréttinda, sem fengið hafa slíkum réttindum úthlutað á grundvelli laga, geta jafnan búist við því að réttindin breytist að ákveðnu marki vegna ráðstafana ríkisvaldsins.
Aflamarkskerfið við fiskveiðistjórnun hefur verið vegið stjórnlagafræðilega á grundvelli tveggja spurninga:
1) Annars vegar hvort og hvernig eignarréttarvernd stjórnarskrárinnar nái til réttinda sem einstaklingar hafa myndað á grundvelli úthlutunar eða framsals aflaheimilda.
2) Hins vegar hvort efnisákvæði laga um stjórn fiskveiða og þar með ýmsir þættir aflamarkskerfisins sem slíks standist reglur stjórnarskrár, sérstaklega jafnræðisreglu og ákvæði um atvinnufrelsi. Hafa fyrrnefndir dómar Hæstaréttar, Hrd. 1998, bls. 4076 og Hrd. 2000, bls. 1534, lagt línur um þetta efni.
Um seinna atriðið var ítarlega fjallað í greinargerðum íslensku ríkisstjórnarinnar við meðferð kærunnar hjá Mannréttindanefndinni enda var það kjarni kæruefnisins. Ríkisstjórnin telur hins vegar nauðsynlegt að gera nánar grein fyrir fyrra atriðinu sem hefur úrslitaþýðingu þegar metið er hvernig brugðist verður við áliti Mannréttinanefndarinnar.
Það er viðtekin skoðun sem fram hefur komið í dómum Hæstaréttar Íslands að sameignarhugtakið í 1. gr. laga um stjórn fiskveiða hafi ekki einkaeignarréttarlegt inntak heldur sé eins konar stefnuyfirlýsing löggjafans. Af þeim ástæðum hefur sameignarhugtakið sem slíkt í 1. gr. laganna ekki reynst vera slíkur hemill sem að framan er lýst ólíkt fyrirvaranum svonefnda í 3. málsl. 1. gr. laganna um stjórn fiskveiða, nú laga nr. 116/2006.
Ákvæðið um að fiskistofnar við Ísland væru sameign íslensku þjóðarinnar kom fyrst inn í íslenska löggjöf með setningu laga nr. 3/1988 um stjórn fiskveiða. Í greinargerð með þeim lögum kom fram að ákvæðið væri almenn stefnuyfirlýsing um tilgang frumvarpsins og var vísað til þess að svipað ákvæði væri að finna í lögum nr. 81/1976 um fiskveiðilandhelgi Íslands, en þar sagði í 1. gr.:
„Tilgangur þessara laga er að stuðla að viðgangi og hagkvæmustu nýtingu fiskistofna innan íslenskrar fiskveiðilandhelgi.“
Í ákvæði laganna frá 1988 um stjórn fiskveiða sagði hins vegar:
„Fiskistofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslensku þjóðarinnar. Markmið laga þessara er að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu.“
Þegar aflamarkskerfi (kvótakerfi) við stjórn fiskveiða var fest í sessi með fyrstu ótímabundnu lögunum um stjórn fiskveiða nr. 38/1990 var ofangreint ákvæði áréttað auk þess sem í meðförum þingnefndar bættist við svonefndur fyrirvari sem hljóðar svo:
„Úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.“
Stendur 1. gr. efnislega svo óbreytt í gildandi lögum um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006. Þrátt fyrir að ætla megi að vilji Alþingis hafi þannig staðið til þess að tryggja með lögum einhvers konar eignarrétt eða svonefnda sameign þjóðarinnar á nytjastofnun fiskjar er það engu að síður viðtekin skoðun lögfræðinga að sameignarhugtakið hafi þarna ekki einkaeignarréttarlegt inntak. Hins vegar felst í því ákveðin markmiðslýsing af hálfu löggjafans um að nýta beri auðlindir landsins til hagsbóta fyrir þjóðarheildina. Voru þessi sjónarmið m.a. staðfest í fyrrgreindum Hrd. 2000, bls. 1534.
Fyrirvarinn svonefndi í 3. málsl. 1. gr. laga um stjórn fiskveiða, nú nr. 116/2006, sem að framan var rakinn hefur reynst þýðingarmeira ákvæði í eignarréttarlegum skilningi en sameignarákvæðið. Þegar við samþykkt laganna lá fyrir lögfræðiálit helstu sérfræðinga íslensks réttar á sviði eignarréttar þar sem þeir töldu fyrirvarann og frumvarpið í heild tryggja að ekki væri verið að mynda einstaklingsbundna og stjórnarskrárvarða eign á veiðiheimildum. Það er viðtekin skoðun að fyrirvarinn takmarki stjórnarskrárvernd aflaheimilda samkvæmt eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar, sbr. 72. gr. hennar, þótt umdeildara sé hversu rík sú takmörkun er og hvar mörk liggi. Þá skiptir fyrirvarinn og máli við mat á því hversu frjálsar hendur löggjafans eru til að breyta skipan mála við stjórn fiskveiða. Í niðurstöðu Hæstaréttar í Vatneyrarmálinu segir þannig m.a.:
„Til þess verður og að líta að samkvæmt 3. málslið 1. gr. laganna myndar úthlutun veiðiheimilda ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra manna yfir þeim, eins og áður segir. Aflaheimildirnar eru þannig aðeins varanlegar í þeim skilningi að þær verða hvorki felldar niður né þeim breytt nema með lögum. Í skjóli valdheimilda sinna getur Alþingi því kveðið nánar á um réttinn til fiskveiða, bundið hann skilyrðum eða innheimt fyrir hann frekara fégjald en nú er gert vegna breyttra sjónarmiða um ráðstöfun þeirrar sameignar íslensku þjóðarinnar, sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru.“
Ekki verður horft framhjá því að hin viðtekna skoðun og raunar réttarframkvæmd er sem fyrr segir sú að atvinnuréttindi njóti verndar samkvæmt 72. gr. stjórnarskrárinnar. Rök þar að baki eru að menn byggja fjárhagslega afkomu sína í margvíslegum atriðum á atvinnuréttindum sem hafa því verið talin falla undir hugtakið eign eins og önnur fjárhagsleg réttindi. Sá sem byggir t.d. afkomu sínu á atvinnustarfsemi samkvæmt opinberu leyfi, getur haft lögmætar væntingar til þess að hann haldi áfram leyfinu á meðan hann uppfyllir þau skilyrði sem því eru sett. Þannig hefur hann ástæðu til að ætla að hann muni áfram hafa fjárhaglega afkomu af leyfinu og hefur til að mynda komið sér upp sérhæfðu húsnæði, atvinnutækjum o.s.frv. og lagt efnahagslegt öryggi sitt undir. Hugtakið lögmæt (réttmæt) vænting (e. legitimate expectation) hefur mótast í meðförum Mannréttindadómstóls Evrópu við úrlausn þess hvort eignarréttur hefur stofnast sem fellur undir 1. gr. 1. viðauka við sáttmálann m.a. í tengslum við ýmsar leyfisveitingar stjórnvalda og skilyrði leyfa. Er þá litið til þess hvort atvik máls séu þess eðlis að þau hafi skapað lögmæta væntingu hjá manni um að tiltekin verðmæti eða hagsmunir séu eign hans, þótt hann þurfi að sæta almennum takmörkunum sem löggjafanum er heimilt er að setja slíkum réttindum innan ákveðinna marka.
Hafa löggjafinn, dómstólar og fræðimenn í íslenskum rétti afmarkað í mörgum atriðum nánara inntak þeirra atvinnuréttinda sem bundin eru við aflahlutdeild og aflamark samkvæmt ákvæðum laga um stjórn fiskveiða. Í því sambandi hefur þó verið litið svo á að ekki hafi verið stofnað til nýrra atvinnuréttinda við gildistöku kvótakerfisins, með lögum nr. 82/1983 eða reglusetningu frá síðari hluta 8. áratugarins. Úthlutun veiðileyfa í öndverðu var þannig í raun staðfesting á atvinnuréttindum sem þegar höfðu stofnast með því að menn höfðu um árabil haft atvinnu af útgerð með löglegri heimild, eins og lýst var að framan varðandi þróun fiskveiðistjórnarkerfisins. Þetta sjónarmið endurspeglast m.a. í Hrd. 2000, bls. 1534 (Vatneyrarmál). Í dóminum kemur fram að þegar litið væri til þeirra hagsmuna af atvinnu og fjárfestingum, sem bundnir hefðu verið sjávarútvegi, og til reynslu og þekkingar því samfara, yrði að telja það samrýmast jafnræðisrökum að deila takmörkuðum heildarafla milli skipa, sem þá stunduðu viðkomandi veiðar, þótt löggjafinn hafi átt úr fleiri kostum að velja.
Vernd eignarréttarákvæðis íslensku stjórnarskrárinnar tekur því samkvæmt efni sínu beinlínis til veiðiheimilda útgerðarmanna. Á sérstöðu þeirra réttinda er ítrekað bent, bæði af fræðimönnum og Hæstarétti Íslands. Til marks um þetta skal nefndur dómur Hæstaréttar frá árinu 1997, bls. 617, þar sem sagði að þrátt fyrir sameignarákvæði og fyrirvara 3. málsl. 1. gr. þágildandi laga um stjórn fiskveiða hafi:
„úthlutunin [...] engu að síður skapað verðmæti í hendi þess, sem hennar hefur notið. Réttindi til þeirra verðmæta eru hins vegar takmörkuð af ákvæðum þessara laga og aðgerðum stjórnvalda, sem teknar eru samkvæmt þeim. Af öðrum sviðum réttarins verða ekki beinar ályktanir dregnar um þessi réttindi, svo sérstök sem þau eru. “ [undirstrikun undirr.]
Vissulega er ekki einhugur um hversu víðtæk þessi vernd sé, en segja má að menn séu þó almennt, en ekki undantekningalaust, sammála um að vernd atvinnuréttinda sé þó ekki jafnvíðtæk og hefðbundin eignarréttarvernd.Við mat löggjafans á úthlutunarformi í öndverðu skipti það grundvallarmáli að löggjafanum bar skylda til að taka tillit til stjórnarskrárvarinna atvinnuréttinda þeirra aðila sem voru í greininni og höfðu fjárfest í henni, en þurftu síðan að sæta aflatakmörkunum. Það hvorki stóðst þá né stæðist nú áskilnað 72. gr. stjórnarskrár, að bylta eða breyta kerfinu án tillits til þessa og svipta þá aðila sem starfa í greininni þessum réttindum bótalaust. Þessi vernd var þannig fyrir hendi fyrir gildistöku kvótakerfisins, með lögum nr. 82/1983 sem áður segir og varð hvorki afnumin með þeim lögum, né öðrum almennum lögum. Það breytir því hins vegar ekki að vegna fyrirvara 1. gr. laganna um stjórn fiskveiða hefur almenni löggjafinn rýmra svigrúm en ella til breytinga á formi þeirrar úthlutunar.
Nýverið hafa verið færð að því rök í íslenskum fræðiskrifum á vettvangi eignarréttar og stjórnskipunarréttar að þýðing umrædds fyrirvara hafi breyst í tímans rás og sé nú veigaminni en við upphaflega gildistöku laganna.
Hér má einnig árétta að eignarrétturinn er verndaður af 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu. Myndu atvinnuréttindi af þessum toga vafalaust falla undir vernd ákvæðisins miðað við fyrirliggjandi dómaframkvæmd mannréttindadómstólsins um túlkun hugtaksins „eign“. Þess má geta að mannréttindadómstóll Evrópu hefur nú til efnislegrar skoðunar kæru um ætlað brot á eignarrétti manns sem telur að ríkið hafi svipt hann eignarrétti sínum með takmörkunum sem hann þarf að þola á veiðirétti í netlögum jarðar sinnar, sem einnig eru tilkomnar vegna laga um stjórn fiskveiða.
Með skírskotun til alls framangreinds verður að telja að vafi leiki ekki á því að unnt sé með lögum að breyta núgildandi fiskveiðistjórnunarkerfi. Því er hins vegar ósvarað hvort það fengi staðist í ljósi stjórnarskrárverndar atvinnuréttinda og mannréttindasáttmála Evrópu að svipta þá sem fengið hafa úthlutað veiðiheimildum að öllu leyti heimildum sínum fyrirvaralaust eða fyrirvaralítið og úthluta þeim til annarra. Verður að telja verulega vafasamt að slíkt yrði gert án þess að til bótaskyldu stofnaðist á grundvelli 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár vegna þeirrar röskunar sem slík breyting gæti haft í för með sér á atvinnuréttindum þeirra sem fyrir eru í greininni. Á hinn bóginn væri að öllum líkindum heimilt að gera ýmsar breytingar á kerfinu, t.d. með því að innkalla úthlutaðar veiðiheimildir í áföngum á lengra tímabili og endurúthluta þeim gegn gjaldi, tímabundið eftir atvikum, þar sem allir ættu jafnan rétt til að bjóða í þær. Erfitt er hins vegar að leggja nákvæmt mat á það hve mikið magn megi taka og á hve löngum tíma. Grundvallarsjónarmið hlýtur að vera það að þeir, sem hafa fengið úthlutað veiðiheimildum í núverandi kerfi og öðlast hafa á þeim grundvelli atvinnuréttindi, fái sanngjarnan og hæfilegan frest til að laga rekstur sinn að breyttu laga- og rekstrarumhverfi.
Síðast en ekki síst verður að hafa í huga að mjög stór hluti aflaheimilda sem úthlutað var í upphaflegri úthlutun árið 1984 hefur skipt um hendur, einkum við sölu á frjálsum markaði en einnig fyrir tilverknað stjórnvalda. Til ársins í ár, 2008, hafa um 85% upphaflegra aflaheimilda færst yfir til annarra aðila fyrir framsal á frjálsum markaði. Enn fremur hafa stjórnvöld fært umtalsverðar aflaheimildir til smábáta. Aflaheimildir hafa gengið kaupum og sölum og menn hafa fjárfest í aflaheimildum og haft til þess lögmætar væntingar að geta nýtt sér þau réttindi með þeim takmörkunum þó sem leiðir af ákvæðum laga um stjórn fiskveiða.
II. Álit mannréttindanefndar SÞ og viðbrögð ríkisstjórnar Íslands við því.
Fyrir liggur að í áliti mannréttindanefndar SÞ er komist að þeirri niðurstöðu að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu þeirri sem felst í 26. gr. í the Covenant on Civil and Political Rights. Ljóst er að sú niðurstaða gengur gegn niðurstöðum íslensks landsréttar, sbr. dóm Hæstaréttar Íslands í Hrd. 2000, bls. 1534 (Vatneyrarmál), þar sem meirihluti Hæstaréttar Íslands komst að þeirri niðurstöðu að 7. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða fullnægði jafnræðisreglu íslensku stjórnarskrárinnar, sbr. 65. gr. hennar, og þeim sjónarmiðum um jafnræði, sem gæta þyrfti við takmörkun atvinnufrelsis, sbr. 75. gr. hennar. Fullyrða má að jafnræðisregla 65. gr. stjórnarskrár Íslands og jafnræðisregla 26. gr. í the Covenant on Civil and Political Rights hafa sama efnislega inntak.
Ennfremur liggur fyrir að Ísland kaus að gerast aðili að valkvæða viðaukanum við the Covenant on Civil and Political Rights og viðurkenna þar með bærni mannréttindanefndarinnar til að komast að niðurstöðu um það hvort ákvæði samningsins hefðu verið brotin eða ekki. Íslenska ríkinu ber því að þjóðarétti að leita leiða til að koma til móts við niðurstöður nefndarinnar. Þær aðgerðir verða þó að vera innan þeirra marka sem ákvæði stjórnarskrár Íslands og Mannréttindasáttmála Evrópu um vernd atvinnuréttinda setja íslenskum stjórnvöldum.
Ákvæði 3. mgr. 2. gr. SBSR hljóðar svo:
„Sérhvert ríki sem aðili er að samningi þessum tekst á hendur:
(a) að ábyrgjast að sérhver maður sem hefur viðurkenndan rétt eða frelsi eins og hér er viðurkennt og brotið hefur verið á honum, skuli fá raunhæfar úrbætur, enda þótt skerðingin hafi verið framin af mönnum sem fara með stjórnvald“
Í áliti mannréttindanefndarinnar í þessu máli er þess getið að þessar raunhæfu úrbætur skuli vera m.a. skaðabætur og endurskoðun á fiskveiðistjórnunarkerfinu.
Sá vandi sem íslensk stjórnvöld standa m.a. frammi fyrir er að af áliti mannréttindanefndarinnar verður ekki ráðið hversu langt verði í raun að ganga til að um geti verið að ræða raunhæfar úrbætur. Nægja minniháttar tilfærslur og breytingar á íslenska fiskveiðistjórnunarkerfinu, eða verður að bregðast við með stórtækari breytingum.
Eftirfarandi sjónarmið hljóta, auk framangreinds, að orka í þá veru að varlega sé stigið til jarðar og skemmri skref en ella tekin í því að breyta gildandi fiskveiðistjórnarkerfi.
Viðteknar skoðanir standa til þess að fara varlega við rúma túlkun dóma og fordæmisgildi þeirra. Á slík varfærni ekki síður við þegar um álit er að ræða eins og í þessu tilfelli, þar sem er heldur ekki um að ræða samandregna niðurstöðu í formi dómsorðs heldur almenna umfjöllun þar sem auk þess skortir á nákvæma leiðbeiningu um hvað ætlast er til að gert verði.
Íslenska ríkið hefur skilning á niðurstöðu mannréttindanefndarinnar. Með upphaflegri úthlutun veiðiheimilda árið 1984, sem miðaði meðal annars við veiðar á tilteknu árabili, var af hálfu íslenska ríkisins verið að bregðast við þeirri staðreynd sem slegið hafði verið fastri af Hafrannsóknarstofnun Íslands að fiskistofnar væru ofveiddir og takmarka þyrfti veiðar verulega. Segja má að á þeim tímapunkti hafi ekki verið gerðar langtímaáætlanir og ekki séð fyrir hversu varanlegar þær veiðitakmarkanir yrðu né heldur var skipulagt til allrar framtíðar hvernig fiskiveiðstjórnun yrði háttað með úthlutun veiðiheimilda. Voru lögin frá 1984 endurskoðuð reglulega í stuttan tíma í senn fram til ársins 1990 án þess að enn væri ákveðið til frambúðar hvernig kerfinu yrði háttað. Á þeim tíma varð hins vegar umtalsverð fjölgun bæði skipa og smábáta vegna sveiganleika á því að fleiri kæmust inn í kerfið, þar sem ekki aðeins veiðireynsla réði úrslitum. Af þeirri ástæðu hélt ofveiðimynstrið áfram og hafði síður en svo skánað vorið 1990 þegar lög um stjórn fiskveiða nr. 38/1990 voru sett. Skipting veiðiheimilda þá byggðist á tímabilinu 1. nóvember 1980 til 31. desember 1989 en ekki aðeins frá 1. nóvember 1980 til 31. október 1983. Mun fleiri fengu veiðiheimildir árið 1990 en 1984. Þessir menn gátu keypt sér skip eða smábát og hafið umtalsverðar veiðar á tímabilinu 1. janúar 1984 til ársloka 1989 auk þeirra sem fyrir voru sem byggt höfðu á veiðireynslu áranna 1980-1983. Þetta þýddi að flotinn stækkaði um í kringum 1000 báta á þessu árabili með aðilum sem þannig komu nýir inn í kerfið. Árið 1990 var úthlutun veiðiheimilda fest í sessi með lögum nr. 38/1990. Nú 18 árum eftir setningu þeirra laga og 25 árum eftir upphaflega úthlutun veiðiheimilda til þess hóps útgerðarmanna sem kærendur hafa ávallt borið sig saman við hefur langstærsti hluti aflaheimilda skipt um hendur, eins og að framan greinir.
Ljóst er að umbylting íslenska fiskiveiðistjórnarkerfisins nú kynni að hafa gríðarleg áhrif á íslenskt efnahagslíf og að sumu leyti virðist vart vera hægt að vinda ofan af kerfinu, t.d. með innköllun kvótans til ríkisins, nema með því að ríkissjóður greiði öllum slíkum þolendum upptöku einhvers konar skaðabætur, sbr. kafla I.5 hér að ofan. Ekki er þó hægt að útiloka að íslenska ríkið gæti byggt aðgerðir sínar á 3. ml. 1.gr. laga um stjórn fiskveiða, en þar segir að úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.
Fyrir liggur ennfremur að eignarrétturinn eða atvinnuréttindi eru ekki vernduð sem sjálfstæð mannréttindi í the Covenant on Civil and Political Rights og því gætu þeir sem þola þyrftu framangreinda skerðingu ekki leitað til mannréttindanefndar SÞ með umkvörtunarefni sín vegna þeirrar skerðingar. Hins vegar gætu slíkir aðilar, sem áður segir, snúið sér til Mannréttindadómstóls Evrópu með slík kæruatriði, að því gefnu að þeir fengju ekki kröfur sínar teknar til greina fyrir dómstólum á Íslandi. Það er því að ýmsu að hyggja þegar teknar eru ákvarðanir um breytingar eða umbyltingar á íslenska fiskveiðistjórnunarkerfinu.
Í þessu sambandi skal athygli vakin á því að í stjórnarsáttmála núverandi ríkisstjórnar Íslands, sem í sitja stjórnmálaflokkarnir Sjálfstæðisflokkur og Samfylking, kemur fram að „gerð [verði] sérstök athugun á reynslunni af aflamarkskerfinu við stjórn fiskveiða og áhrifum þess á þróun byggða.“
Íslenska ríkið lýsir yfir vilja sínum til að huga að lengri tíma áætlun um endurskoðun á íslenska fiskveiðistjórnunarkerfinu eða aðlögun í átt að áliti mannréttindanefndarinnar. Ljóst er þó að slíkt gerist ekki í einu vetfangi, enda hlýtur nefndin að hafa á því skilning að kerfi sem mótast hefur á áratugum er ekki hægt að umbylta á sex mánuðum enda verður ekki séð að krafa nefndarinnar standi til þess. Þetta er langtímaverkefni og sérstökum vinnuhóp verður falið það.
Að mati íslenska ríkisins standa ekki forsendur til þess að greiddar verði skaðabætur til viðkomandi kærenda, enda gæti slíkt leitt til þess að fjöldi manns gerði skaðabótakröfur á hendur ríkinu, sem að gildandi landsrétti fá ekki staðist, sbr. dóm Hæstaréttar Íslands, Hrd. 2000, bls. 1534 (Vatneyrarmál). Í ljósi sjónarmiða um jafnræði borgaranna væri stjórnvöldum ekki stætt á öðru en að greiða öllum öðrum í sambærilegri stöðu og kærendur einnig skaðabætur. Auk þessi myndi í þessu felast viðurkenning í þá veru að allir sem eiga eða ákveða að kaupa skip með veiðileyfi ættu rétt til úthlutunar aflaheimilda. Þessi staða myndi í raun þýða að íslenska fiskveiðistjórnunarkerfinu væri kollvarpað með ófyrirsjáanlegum afleiðingum fyrir stjórn fiskveiðiauðlindanna, vernd fiskistofna á Íslandsmiðum og efnahagslegan stöðugleika á Íslandi.
III. Niðurstaða
Að framan eru rakin viðhorf og viðbrögð íslenska ríkisins við áliti mannréttindanefndarinnar 24. október 2007 vegna erindis nr. 1306/2004. Samkvæmt því verða kærendum ekki greiddar skaðabætur né fiskveiðistjórnarkerfinu íslenska umbylt í einu vetfangi. Hins vegar er boðað að efnt verði til allsherjarskoðunar á íslenska fiskveiðistjórnunarkerfinu í náinni framtíð með breytingar í huga þannig að komið verði til móts við kröfur mannréttindanefndar Sþ, eftir því sem unnt er. Þessi viðbrögð eru hér með kynnt mannréttindanefndinni og er vænst viðbragða frá henni við framangreindu og hvort nóg sé að gert.
Fyrir hönd ríkisstjórnar Íslands,
virðingarfyllst,
______________________________
Einar Kristinn Guðfinnsson,
sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra
Svar við áliti mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna á ensku.