Tillögur nefndar um úrbætur í málefnum hælisleitenda
Nefnd sem Ragna Árnadóttir dómsmálaráðherra skipaði 21. apríl 2009 um meðferð hælisumsókna hefur lokið störfum og skilað ráðherra niðurstöðum sínum og tillögum til úrbóta. Skýrsla nefndarinnar verður birt í heild á vef ráðuneytisins í næstu viku og gefst þá almenningi kostur á að kynna sér efni hennar til hlítar. Hér fyrir neðan má finna athugasemdir og tillögur nefndarinnar.
Nefndinni var falið að fara yfir lög og reglur um meðferð hælisumsókna í ljósi réttarframkvæmdar hér á landi, dóms Hæstaréttar frá 12. mars sl. og alþjóðlegra skuldbindinga. Skyldi nefndin taka til skoðunar lög og reglur sem gilda um málsmeðferð hælisumsókna og m.a. skoða hvort þær séu í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar. Jafnframt var nefndinni falið að skoða framkvæmd laga og reglna og hvort þörf sé á breytingum þar á í samræmi við dóma og alþjóðlegar skuldbindingar. Skyldi nefndin koma með tillögur um úrbætur teldi hún þess þörf.
Í nefndina voru skipuð Björg Thorarensen prófessor við lagadeild Háskóla Íslands, sem jafnframt var formaður hennar, Atli Viðar Thorstensen, verkefnisstjóri hjá Rauða Krossi Íslands, Kristín Benediktsdóttir, lögmaður og stundakennari við lagadeild Háskóla Íslands, Rósa Dögg Flosadóttir lögfræðingur í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, nú settur forstjóri Útlendingastofnunar og Trausti Fannar Valsson, lektor við lagadeild Háskóla Íslands. Starfsmaður nefndarinnar var Gunnar Narfi Gunnarsson, lögfræðingur í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu.
Í skýrslu nefndarinnar koma fram niðurstöður hennar eftir ítarlega skoðun á lögum og reglum, alþjóðlegum skuldbindingum um málefni flóttamanna og mannréttindi og dómaframkvæmd innlendra og erlendra dómstóla.
Athugasemdir nefndarinnar og tillögur til úrbóta sem fram koma í skýrslunni.
1) Nefndin telur að almennt séu ákvæði útlendingalaga og reglur settar samkvæmt þeim í samræmi við ákvæði stjórnarskrár og alþjóðlega mannréttindasamninga. Hins vegar tekur nefndin fram að í ýmsum atriðum væri æskilegt að tryggja vernd þessara réttinda með skýrari hætti í lögum.
2) Nefndin leggur til að við mótun íslenskrar löggjafar vegna stöðu flóttamanna og skyldna íslenska ríkisins í því sambandi verði tekið mið af þeirri þróun sem orðið hefur í öðrum Evrópuríkjum, einkum vegna helstu tilskipana á vettvangi Evrópuréttar um efnið, sem bæta réttarvernd hælisleitenda.
3) Nefndin leggur til að útlendingum sem eru í hættu að verða fyrir alvarlegum skaða við endursendingu til heimalands síns en þó af ástæðum sem falla utan við hina hefðbundnu skilgreiningu á hugtakinu flóttamaður samkvæmt íslenskum lögum og ákvæðum Flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna verði veitt sama vernd og flóttamenn njóta, eða svokölluð viðbótarvernd (e. subsidiary protection).
4) Nefndin leggur til að þrátt fyrir að fleiri myndu þá fá samskonar vernd og flóttamenn njóta nú að íslenskum lögum og alþjóðasáttmálum verði eftir sem áður í lögum kveðið á um heimildir stjórnvalda til að veita útlendingum dvalarleyfi af mannúðarástæðum, en jafnframt að í lögum verði þá skilgreind helstu viðmið sem lögð verði til grundvallar við veitingu slíkra leyfa.
5) Nefndin telur að þær almennu reglur sem gilda um meðferð hælisumsókna hér á landi, og leiða fyrst og fremst af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og tilteknum sérreglum sem fram koma í útlendingalögum, myndi að mestu leyti skýran ramma um meðferð þessara mála.
6) Þrátt fyrir þá afstöðu sem lýst er í lið 5) telur nefndin ljóst að meðferð hælismála hafi nokkra sérstöðu í stjórnsýslunni, svo sem varðandi þörf hælisleitenda á túlkaþjónustu o.fl. þáttum. Nefndin leggur því til að hugað verði að því að setja sérstakan kafla í útlendingalög um meðferð hælismála eða að slíkum ákvæðum verði bætt við V. kafla gildandi laga, þar sem fjallað er um málsmeðferð. Telur nefndin að í því sambandi væri rétt að líta til ákvæða tilskipunar nr. 2005/85/EB frá 1. desember 2005 um lágmarkskröfur til málsmeðferðar í aðildarríkjum sambandsins við veitingu og afturköllun á stöðu flóttamanns.
7) Nefndin leggur til að skýrari ákvæði verði sett í útlendingalög um hlutverk lögreglu á fyrstu stigum máls, eftir að umsókn um hæli hefur verið lögð fram.
8) Nefndin leggur til að hlutverk Útlendingastofnunar, strax í upphafi á meðferð hælisumsóknar verði aukið. Að þessu ber að stefna bæði með lagabreytingum, sem þá tengist þeim breytingum sem lagðar voru til undir lið 7) sem og með breyttri áherslu í framkvæmd.
9) Nefndin leggur til að ákvæði útlendingalaga sem lúta að rétti til túlkaþjónustu og leiðbeiningum verði endurskoðað, með það að markmiði að skýra réttindi hælisleitanda til aðstoðar túlks á öllum stigum máls, heimildir útlendings til að kalla til lögmann á eigin kostnað og um rétt til talsmanns við meðferð máls á kærustigi.
10) Nefndin telur að það væri mjög til þess fallið að bæta réttarstöðu hælisumsækjenda og auðvelda samskipti stjórnvalda við þá ef til væri viðeigandi fræðsluefni þar sem fram kæmu helstu upplýsingar um réttarstöðu þeirra og meðferð málsins.
11) Nefndin telur að upplýsingar sem hún hefur aflað um þann tíma sem mál hælisleitenda hafa tekið í meðförum stjórnvalda, bæði Útlendingastofnunar og dómsmálaráðuneytisins, bendi til þess að afgreiðsla mála hafi í ákveðnum tilvikum dregist óhóflega. Mikilvægt er að úr þessu sé bætt og málshraði aukinn, og má reyndar sjá verulegar úrbætur í þessum efnum í stjórnsýslu Útlendingastofnunar undanfarna mánuði.
12) Nefndin leggur til að ákvæði verði bætt í útlendingalög þar sem mælt er fyrir um að leitast skuli við að hraða meðferð máls eftir föngum og jafnframt um skyldu stjórnvalda til að halda hælisleitanda upplýstum um stöðu á máli hans. Nefndin telur það mikilvægt, ekki síst m.t.t. þess að meðferð máls gangi greitt fyrir sig og sé í sem bestri samvinnu við hælisleitanda, að hann sé reglulega upplýstur um þann farveg sem mál hans er í, hversu langt það er komið o.s.frv.
13) Meirihluti nefndarinnar leggur ekki til breytingar á fyrirkomulagi hvað varðar rétt hælisleitenda hér á landi til að fá skipaðan talsmann til aðstoðar við meðferð á máli fyrir stjórnvöldum. Að gildandi lögum á hælisleitandi almennt rétt til slíkrar aðstoðar við meðferð á kærumáli fyrir dómsmálaráðuneytinu, að því undanskildu að slíkur réttur er ekki fyrir hendi þegar um ákvörðun vegna endursendingar á grundvelli Dyflinnarreglugerðar er að ræða. Hins vegar eiga hælisleitendur ekki rétt á talsmanni á fyrsta stjórnsýslustigi.
14) Nefndin leggur til að ákvæði verði bætt í útlendingalög þar sem vikið sé að nokkrum grunnatriðum varðandi réttarstöðu hælisleitenda á meðan hann bíður niðurstöðu í máli sínu, s.s. varðandi húsnæði, félags- og heilbrigðisþjónustu, rétt til að stunda nám eða atvinnu o.fl.
15) Nefndin telur ekki tilefni til lagabreytinga, eða sérstakra tillagna að öðru leyti, vegna þeirra úrræða sem stjórnvöld hafa til vistunar hælisleitenda.
16) Nefndin leggur til að í útlendingalögum verði mælt fyrir um skyldu stjórnvalda til að eiga samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og leita upplýsinga hjá henni þegar við á.
17) Nefndin leggur til að í útlendingalögum verði mælt sérstaklega fyrir um meðferð máls þegar fylgdarlausir einstaklingar undir 18 ára aldri sækja um hæli hér á landi.
18) Nefndin leggur til að í útlendingalögum verði mælt nánar fyrir um heimildir stjórnvalda til að ljúka málum með skjótvirkum hætti, þó að teknu tilliti til grundvallarréttinda þeirra einstaklinga sem um ræðir, þegar fyrir liggur að umsókn er með þeim hætti að viðkomandi telst bersýnilega ekki eiga rétt á hæli hér á landi.
19) Nefndin leggur áherslu á að þrátt fyrir ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar um endursendingar hælisleitenda til aðildarríkis sem ber ábyrgð á hælisumsókn sé nauðsynlegt að skoða hvert tilvik fyrir sig. Verði talið varhugavert að endursenda hælisleitanda til annarra aðildarríkja skuli beita ákvæði 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar og taka hælisumsókn til efnislegrar meðferðar. Þetta á sérstaklega við þegar í hlut eiga einstaklingar sem eru í viðkvæmri stöðu, t.d. börn án fylgdar eða fjölskyldur með börn undir 18 ára aldri eða heilsufarsástæður hælisleitanda mæla gegn endursendingu
20) Nefndin leggur til að lögum verði breytt í því markmiði að tryggja að hælisleitanda verði ekki vísað úr landi fyrr en að liðnum 15 daga kærufresti, nema mjög ríkar ástæður réttlæti undantekningu frá þeirri meginreglu.
21) Nefndin leggur til að stjórnvöld tryggi að birting ákvarðana um frávísun eða brottvísun fari ávallt fram að viðstöddum starfsmönnum stjórnvalds sem tekur ákvörðun eða annarra sem hafi þekkingu til upplýsa um efni og þýðingu ákvörðunar.
22) Nefndin leggur til að ákvæði útlendingalaga um heimildir dómsmálaráðherra til að fresta framkvæmd ákvörðunar um brottvísun verði rýmkaðar. Þá væri einnig rétt að setja heimildir í útlendingalögin til að krefjast flýtimeðferðar málsins fyrir dómstólum og lögfesta nánari skilyrði þess að mál fái slíka meðferð.