Blaðamannafundur um skýrslu samráðsvettvangs um nýtingu helstu nytjastofna
Nr. 23/2011
Jón Bjarnason sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra skipaði á síðastliðnu hausti starfshóp til að fara yfir aflareglu og nýtingastefnu þorsks. Niðurstaða hópsins er að aflaregla fyrir þorsk standist í öllum aðal atriðum fræðilega skoðun og endurspegli vilja um ábyrga stjórn þorskveiða. Hópurinn leggur áherslu á frekari þekkingaröflun um vistkerfi hafsins og að í því sambandi verði svokölluð “fiskifræði sjómannsins” skilgreind og rannsökuð. Einnig er lögð áhersla á að skortur á þekkingu á vistfræði sjávar ýtir undir kröfu um að varúðarsjónarmiða sé gætt. Bent er á að kynning á aflareglu hafi verið ábótavant. Enn fremur leggur samráðs-vettvangurinn til að breytt verði fyrirkomulagi við mótun og endurskoðun nýtingarstefnu og aflareglna í framtíðinni með mun nánari samvinnu hagsmunaaðila, sérfræðinga og stjórnvalda.
Mikilvægt er að missa aldrei sjónar á því að fiskveiðar eru ein af mikilvægustu undirstöðum hagsældar á Íslandi. Því ber að vanda stjórn nýtingar og alla umgengni við auðlindir sjávar sem best við getum með langtímamarkmið að leiðarljósi. Mikið er í húfi.
I
Haustið 2010 setti sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra á fót samráðsvettvang sérfræðinga og fulltrúa hagsmunaaðila í sjávarútvegi um nýtingu helstu nytjafiska. Verkefni hópsins var að meta núverandi nýtingarstefnu og aflareglu fyrir þorsk og kanna hvort rétt væri að leggja til breytingar þar á eða bæta enn frekar fræðilegan grunn þeirra.
Nýtingarstefna í þorski á sér langa forsögu. Árin 1992-1995 starfaði sérstakur vinnuhópur sjávarútvegsráðherra við að móta nýtingarstefnu með það að markmiði að stuðla að hagkvæmri og sjálfbærri langtímanýtingu stofnsins. Tillaga vinnuhópsins að langtímanýtingarstefnu, á grundvelli rannsókna og líkindafræðilegra hermireikninga, var aflaregla í formi reiknireglu sem byggði á stofnstærðarmælingum Hafrannsóknastofnunarinnar. Tillagan gekk út á að ákvarða aflamark með það að markmiði að takmarka fiskveiðidánartíðni við ákveðið hlutfall af stærð viðmiðunarstofns þorsks, 4 ára og eldri fisks. Í kjölfarið var tekin upp slík aflaregla, sem þó var nokkuð frábrugðin tillögum nefndarinnar og leyfði m.a. meiri veiði en tillögurnar gerðu ráð fyrir. Ný nefnd fjallaði um nýtingarstefnuna á árunum 2001-2004. Niðurstaða hennar staðfesti niðurstöður fyrri starfshópsins að heppilegast væri að beita fyrrnefndri aflareglu við ákvörðun aflamarks í þorski. Í kjölfarið voru gerðar breytingar á aflareglunni sem að lokum leiddu til þess að tillögu nefndarinnar var að fullu fylgt frá árinu 2008. Alþjóðahafrannsóknaráðið hefur staðfest að núverandi aflaregla uppfylli skilyrði um varúðarsjónarmið og hámarksafrakstur til lengri tíma litið.
Mótun nýtingarstefnu og aflareglu var nýlunda hérlendis en var í samræmi við nútíma, alþjóðleg sjónarmið um nýtingu sjávarauðlinda sem Íslendingar áttu þátt í að móta. Þannig kveða siðareglur Matvæla- og landbúnaðarstofnunar Sameinuðu þjóðanna (FAO) frá 1995 skýrt á um að móta skuli nýtingarstefnu, sem feli í sér töluleg markmið og varúðarmörk við nýtingu nytjafiska og aðgerðaáðætlun ef farið er fram úr þessum mörkum. Þar er kveðið á um að setja beri reglur um nýtingu fiskistofna sem byggi á varúðarnálgun. Núgildandi aflaregla fyrir þorsk er skýrt dæmi um slíka nálgun.
II
Samráðsvettvangurinn hefur farið vandlega yfir forsendur aflareglu, aðferðafræði við stofnmat og aðrar leiðir til að setja fram nýtingarstefnu sem uppfyllir alþjóðlegar kröfur um framsetningu og mælanleika. Það er niðurstaða samráðsvettvangsins að aflaregla fyrir þorsk standist í öllum aðalatriðum fræðilega skoðun og endurspegli vilja um ábyrga stjórnun þorskveiða við Ísland. Reynslan af aflareglunni með tilliti til stofnstærðarþróunar þorsks virðist lofa góðu, samkvæmt mælingum á framvindu stofnstærðar á undanförnum árum.
Helstu kostir aflareglunnar eru eftirfarandi: Í fyrsta lagi endurspeglar hún vilja til að tryggja að langtímasjónarmið séu höfð að leiðarljósi við ákvörðun aflamarks í stað skammtímahagsmuna eingöngu. Í öðru lagi er hún einföld og gagnsæ. Í þriðja lagi virðist hún, samkvæmt niðurstöðum stofnmats, bera árangur hvað snertir uppbyggingu þorskstofnsins. Í fjórða lagi styður hún við markaðsstarf fiskútflytjenda á erlendri grund.
Samráðsvettvangurinn hefur sérstaklega skoðað forsendur fyrir því að hækka veiðihlutfall á grundvelli uppörvandi niðurstaðna úr stofnstærðarmælingum Hafrannsóknastofnunarinnar undanfarin ár og góðra aflabragða. Niðurstöður athugana sýna að þrátt fyrir jákvæðar vísbendingar eru líkurnar að mati Hafrannsóknastofnunarinnar á því að ná markmiði nýtingarstefnunnar m.t.t. stærðar hrygningarstofnsins árið 2015, 220 þúsund tonn, nær óbreyttar frá því núverandi aflaregla var sett. Ekki eru því forsendur til að auka veiðihlutfallið á grundvelli þessarar þróunar.
Strax í upphafi vinnu vettvangsins varð ljóst að aflaregla og forsendur hennar njóta takmarkaðs skilnings meðal hagsmunaaðila og almennings og oft heyrast gagnrýnisraddir í hennar garð. Sú gagnrýni stafar ekki síst af takmörkuðu samráði við mótun hennar og skorti á kynningu á henni. Mikilvægt er að bæta úr þessu. Lagt er því til að breytt verði fyrirkomulagi við mótun og endurskoðun nýtingarstefnu og aflareglna í framtíðinni með mun nánari samvinnu hagsmunaaðila, sérfræðinga og stjórnvalda. Slíkt er í raun forsenda þess að hægt sé að móta trúverðuga nýtingarstefnu sem sátt er um. Náið samráð styrkir á margvíslegan hátt gildi þeirra ákvarðana sem teknar eru, þ.m.t. að tryggt sé að byggt sé á víðtækum þekkingar- og reynslugrunni þeirra sem að málinu koma. Í skýrslunni eru settar fram formlegar tillögur að skipulögðu vinnuferli samráðsstjórnunar (co-management) sem beitt verði við setningu og endurskoðun nýtingarstefna og aflareglna í framtíðinni. Fyrsta verkefnið yrði að endurskoða núverandi nýtingarstefnu og aflareglu fyrir þorsk.
III
Ýmislegt má athuga við núverandi aflareglu. Aflareglan er fundin og metin á grundvelli líkans um langtímaþróun þorskstofnsins, sem byggir á mælingum Hafrannsóknastofnunarinnar, að teknu tilliti til ólíkra forsendna um nýliðun, vöxt, náttúruleg afföll og óvissu um þróun og stöðu. Mikilvægt er að stöðugt sé unnið að því að bæta faglegan grunn aflareglunnar enn frekar, og m.a. rannsaka betur og skilja óvissuþætti tengda náttúrulegum dauða og sambandi hrygningarstofns og nýliðunar, sem og umfangs gangna þorsksins milli Íslands- og Grænlandsmiða. Kanna þarf með hvaða hætti megi nýta aðrar upplýsingar en nú er stuðst við til að bæta enn frekar mat á stofnstærð og líklegri framvindu. Jafnframt þarf að kanna hvort og með hvaða hætti mætti nýta aðrar upplýsingar um ástand náttúrunnar til að tryggja betri nýtingu auðlinda sjávar til lengri tíma.
Ein af takmörkunum núverandi aflareglu er skortur á sveigjanleika. Hún tekur ekki að fullu mið af margvíslegum og breytilegum, vistfræði- og umhverfisþáttum sem móta lífsskilyrði þorsksins til framtíðar. Vistkerfi hafsins er flókið og margþætt þar sem saman spila aðstæður í umhverfinu, einstaklingar, stofnar og tegundir. Breytingar á aðstæðum hafa veruleg áhrif á vöxt og viðkomu fiskistofna. Á hinn bóginn skortir mjög á að þessi flóknu tengsl séu nægilega vel þekkt til þess að óhætt sé að treysta á óbreytilegt samhengi milli þátta og forspárgildi mælinga fyrir framvindu stofnstærðar. Ekki er vitað um hvaða áhrif það hefur er ákveðin skilyrði breytast og ekki eru alltaf fyrir hendi mælingar sem gefa skýra mynd af aðstæðunum. Ófullkomin þekking og óvissa styðja að valin sé einföld aflaregla sem byggir á fáum mælistærðum fremur en flókin aflaregla sem tekur tillit til fleiri þátta og byggir því á fleiri mælistærðum. Það fer því almennt eftir stöðu þekkingar hvort einföld eða flókin aflaregla sé sú heppilegasta. Sú almenna regla gildir að því meiri óvissa sem er um eiginleika og þróun stofna, því varlegar beri að fara. Ljóst er að ekki er hægt að rökstyðja aukinn afla á grundvelli þekkingarskorts. Skortur á þekkingu ýtir fremur undir kröfu til þess að varúðarsjónarmiðum sé beitt.
Hvað varðar þorsk á Íslandsmiðum er ljóst að mikð skortir á skilning okkar á þáttum eins og stofnsamsetningu, útbreiðslu- og göngumynstri, náttúrulegum dauða, sem og afleiðingum breytilegra fæðuskilyrða, afráns og annarra mikilvægra vistfræðilegra þátta. Í núverandi stofnstærðarlíkönum er skortur á þekkingu meðhöndlaður sem óvissa, sem jafnframt er ein uppspretta þeirrar gagnrýni sem fram hefur komið á aflareglu. Nauðsynlegt er að stefnt sé að átaki í rannsóknum á lífríki hafsins svo bæta megi úr þessu. Samráðsvettvangurinn leggur til að rannsóknir á vistfræði þorskins verði stórefldar svo að hægt sé að beita slíkri þekkingu meira og markvissar við mótun nýtingarstefnu í framtíðinni. Einnig að skipulega verði unnið að því að nýta þekkingu og reynslu sjómanna, m.a. við mótun nýtingarstefnu. Hafrannsóknastofnunin er að hefja vinnu við starfsáætlun fyrir næstu árin. Lagt er til að starfsáætlunin feli í sér áherslu á rannsóknir sem auka þekkingu á þorski. Lagt er til að hagsmunaaðilar komi að mótun starfsáætlunarinnar. Þá er lagt til að stjórnvöld skipuleggi sérstakt verkefni þar sem „fiskifræði sjómannsins“ sé formlega skilgreind og rannsökuð. Ofangreindum tillögum er ætlað að styrkja framtíðarvinnu við mótun nýtingarstefnu fyrir þorsk.
Samráðsvettvangur um nýtingu helstu nytjastofna skilar af sér, f.v. talið: Daði Már Kristófersson, Háskóla Íslands, Örn Pálsson, Landssambandi smábátaeigenda, Skúli Skúlason, Háskólanum á Hólum sem veitti hópnum forystu, Jóhann Sigurjónsson, Hafrannsóknastofnuninni, Árni Bjarnason, Farmanna– og fiskimannasambandi Íslands, Sveinn Kári Valdimarsson, Náttúrustofu Reykjaness, Sigurgeir Þorgeirsson ráðuneytisstjóri, Gunnfríður Elín Hreiðarsdóttir aðstoðarmaður ráðherra sem veitti skýrslunni viðtöku fyrir hönd ráðherra, Einar Hjörleifsson, Hafrannsóknastofnuninni og Kristján Þórarinsson, Landssambandi íslenskra útvegsmanna.
