Greinargerð IFS Greiningar um framkvæmd Vaðlaheiðargangna

Þann 17. nóvember sl. óskaði fjármálaráðuneytið eftir því við IFS Greiningu að unninn yrði greinargerð í tengslum við fyrirhugaða framkvæmd Vaðlaheiðargangna.

Þetta var gert í framhaldi af umræðum á Alþingi um fjárhagslegar forsendur og áhættu ríkissjóðs vegna lánveitingar til verkefnisins. Þeir þættir í forsendum verkefnisins sem ráðuneytið bað um að skoða eru; stofnkostnaður, rekstrarkostnaður, mat á greiðsluvilja, umferðarþróun, þjóðhagsleg atriði, önnur atriði sem geta haft áhrif á forsendur verkefnisins og mat á fjármögnunarskilmálum. Skýrsla IFS Greiningar inniheldur ítarlega greiningu á helstu forsendum jarðganga í Vaðlaheiði. Meginniðurstöður skýrslunnar eru þær að helstu forsendur varðandi stofnkostnað og rekstur séu innan raunhæfra marka og ekki er ágreiningur um þjóðhagslega arðsemi verkefnisins. Bent er þó á að óvissa ríkir um endurfjármögnunarkjör að loknum 3 ára rekstrartíma ganganna. Fjármálaráðherra kynnti greinargerðina á ríkisstjórnarfundi í morgun og hefur hún verið kynnt nefndarmönnum fjárlaganefndar.

Fjármálaráðherra hefur kynnt ríkisstjórn niðurstöður greinargerðar IFS Greiningar um framkvæmd Vaðlaheiðargangna sem ráðuneytið óskaði eftir þann 17.nóvember sl. Tilgangur skýrslunnar var einkum að kanna endurgreiðslugetu verkefnisins á lanum sem aflað verður til verkefnisins.

• Meginniðurstöður skýrslunnar eru þær að helstu forsendur varðandi stofnkostnað og rekstur séu innan raunhæfra marka. Ekki er ágreiningur um þjóðhagslega arðsemi verkefnisins þar sem um er að ræða umtalsverða samgöngubót á svæðinu og mikilvæga tengingu milli þjónustu- og atvinnusvæða á Norð-Austurlandi.

• Á móti er bent á að óvissa ríkir um endurfjármögnunarkjör að loknum 3 ára rekstrartíma ganganna og að líkur séu á því að styrkja þurfi fjármagnsskipan Vaðlaheiðarganga ehf., fari svo að forsendur fjármögnunar þróist með neikvæðum hætti.
  

Vaðlaheiðargöng og aðkoma stjórnvalda

Í desember 2010 ákváðu stjórnvöld að halda áfram undirbúningi við gerð Vaðlaheiðarganga sem tengja munu Eyjafjörð og Fnjóskadal með 7,4 km löngum göngum og stytta þjóðveg nr. 1 um 15,7 km.  Jafnframt var ákveðið að framhald verkefnisins yrði á þeim forsendum að ríkissjóður myndi fjármagna verkefnið til skamms tíma með lánum til félags sem stofnað yrði með það að markmiði að standa undir gerð jarðganga undir Vaðlaheiði. Stofnfundur Vaðlaheiðaganga ehf. var haldinn á Akureyri 9. mars 2011 og tók félagið yfir framkvæmd verkefnisins í umboði hluthafa sem eru Vegagerðin (51%) og Greið leið ehf. (49%).  Fjármálaráðuneytið hefur unnið að undirbúningi og áhættugreiningu á verkefninu m.t.t. til fyrirhugaðrar lánveitingar og leitað liðsinnis óháðra aðila til að vinna skýrslu um helstu forsendur og áhættuþætti. Vaðlaheiðargöng ehf. stóðu seinni hluta síðasta árs fyrir útboði á stærstum hluta verklegra framkvæmda og liggur fyrir tilboð frá IAV/Marti í þá verkþætti sem er 5% undir kostnaðaráætlun.

Beiðni um greinargerð

Þann 17. nóvember sl. óskaði fjármálaráðuneytið eftir því við IFS Greiningu að unninn yrði greinargerð í tengslum við fyrirhugaða framkvæmd Vaðlaheiðargangna. Rétt er að taka það fram ekki er um að ræða sérstakt arðsemismat á verkefninu.

Í skilgreiningu á verkefninu voru  markmið ráðuneytisins tilgreind. Þau voru að fara yfir helstu áhættuþætti og gefa álit á því hvort lánveitingin sé innan ásættanlegra marka sem og að meta getu verkefnisins til að greiða til baka lán sem tekin verða í tengslum við framkvæmdina út frá þeim forsendum sem kynntar hafa verið, auk þess sem lagt verði mat á það hvort þær forsendur séu raunhæfar.

Þeir þættir í forsendum verkefnisins sem fjármálaráðuneytið taldi að bæri að skoða sérstaklega voru eftirfarandi: 

A.        Stofnkostnaður

Vegagerðin hefur fyrir hönd félagsins, unnið að greiningu á kostnaðarþáttum og kynnt kostnaðaráætlanir. Nú liggur fyrir tilboð í stærstan hluta verklegra framkvæmda frá IAV/Marti. Hluta kostnaðar á eftir að bjóða út og hefur Vegagerðin kynnt áætlun um þann hluta.

 B.        Rekstrarkostnaður

Kynnt hefur verið áætlun um rekstrarkostnað sem byggir á rekstri sambærilegra vegganga sem eru í rekstri. Þá liggja fyrir forsendur varðandi kostnað við innheimtu veggjalda sem byggja á sambærulegum verkefnum m.a. á hinum Norðurlöndunum.

 C.        Mat á greiðsluvilja

Greiðsluvilji byggir á hversu stór hluti umferðar er líklegur til að nýta sér göngin gegn greiðslu notendagjalds. Til samanburðar hefur m.a. verið litið til reynslu úr Hvalfjarðargöngum en einnig hefur verið litið til samanburðar á beinum kostnaði við að fara um Víkurskarð. Gerður hefur verið greinarmunur á greiðsluvilja yfir sumar- og vetrartíma.

Upphæð notendagjalda hefur áhrif á greiðsluvilja. Mat á áhrifum fjárhæðum notendagjalds byggir á viðhorfskönnunum og viðbrögðum einkum heimamanna.

Forsendur um greiðsluvilja segja til um það hlutfall umferðar sem gert er ráð fyrir að fari um göngin.

 D.        Umferðarþróun

Umferðarþróun er grunnur að tekjumódeli ásamt forsendum um greiðsluvilja. Spá um þróun umferðar byggir á umferðarspá Vegagerðarinnar fyrir landið í heild og sérstakri spá um umferð á Norð-Austurlandi. Sögulega er sterk fylgni milli hagvaxtar og umferðar, sér í lagi stærri bíla s.s. vöruflutningabíla. Í kjölfar samdráttarskeiðs undanfarin ár, en sú umferð er upphafspunktur spárinnar.

 E.        Þjóðhagsleg atriði

Helstu forsendur varðandi þjóðhagslega þætti í verkefninu byggja á spám Seðlabanka Íslands.

 F.        Önnur atriði

Önnur atriði sem geta haft áhrif á forsendur verkefnisins svo sem skipulagsmál og breytt umferðarmynstur yfir það tímabil sem áætlaður endurgreiðslutími nær yfir.

 G.        Mat á fjármögnunarskilmálum

Áætlanir hafa gengið út frá því að fjármögnun verkefnisins í heild verði tvískipt. Annars vegar er um að ræða framkvæmdalán fram til 2017 og hins vegar útgáfu skuldabréfa til loka fjármögnunartímans. Helstu áhættuþættir varðandi þennan þátt eru eftirfarandi:

 1.   Endurfjármögnunaráhætta

Við lok lánstíma framkvæmdaláns mun félagið leita fjármögnunar á almennum markaði.

 2.   Lánskjör

Við mat á áætluðum fjármögnunarkostnaði verkefnisins er gefnar ákveðnar forsendur um lánskjör í kjölfar endurfjármögnunar. Miðað er við áætlaða kröfu á ríkisskuldabréfum að viðbættu áhættuálagi.

 3.   Lánaskilmálar

Í drögum að lánasamningi vegna framkvæmdaláns eru tilgreind ýmis skilyrði og kvaðir lántakenda og ferli við upplýsingagjöf.

Vinna við greinargerðina

Í vinnu við greinargerðina yfirfór IFS Greining gögn, spár og áætlanir sem liggja til grundvallar forsendunum. Ítarlega var farið yfir fjárhagslíkan sem unnið var fyrir Vaðlaheiðargöng hf. og ráðgjafar þeirra útskýrðu nánar virkni líkansins. Lagt var mat á þær áhættur og óvissuþætti sem tengjast verkefninu og tekið tillit til þeirra í útreikningum IFS. Fjárhagslíkanið var uppfært af IFS og næmnigreining gerð á tilteknum þáttum. Að lokum var hermun framkvæmd miðað við forsendur sem tíundaðar eru nánar í skýrslunni. Sú aðferðafræði gefur niðurstöður í formi líkindadreifingar margra mismunandi sviðsmynda. IFS Greining hélt fundi og safnaði gögnum frá helstu sérfræðingum sem unnið hafa að undirbúningi verkefnisins, s.s. Vegagerðinni, Vaðlaheiðargöngum ehf., fjármögnunarráðgjöfum, verkfræðistofum og öðrum utanaðkomandi aðilum. Þá byggja helstu forsendur varðandi stofnkostnað og aðra verkfræðilega þætti á gögnum frá Vegagerðinni sem hefur unnið að gerð allra jarðgangaframkvæmda hér á landi.

Helstu forsendur varðandi stofnkostnað og aðra verkfræðilega þætti byggja á gögnum frá Vegagerðinni sem hefur unnið að gerð allra jarðgangaframkvæmda hér á landi.

Helstu niðurstöður

IFS Greining fór yfir forsendur um áætlaðan stofnkostnað og rekstur og bar saman við rannsóknir, útreikninga og álit sérfræðinga á sviði jarðgangagerðar. Við mat á gæðum kostnaðaáætlana er horft til reynslu af áætlunum vegna byggingu síðustu ganga og litið til upplýsinga frá Vegagerðinni um það hvernig áætlanir þeirra hafa verið uppfærðar í ljósi reynslunnar af byggingu fyrri ganga.

Að mati IFS eru forsendur varðandi þessa þætti í áætlunum verkefnisins innan raunhæfra marka, þar sem þær byggja á áætluðum kostnaði Vegagerðarinnar, að teknu tilliti til niðurstöðu útboðs og 7% óvissuálags. Rökstuðning fyrir þessari niðurstöðu er að finna í skýrslunni og farið yfir samanburð við fyrri verkefni sem unnin hafa verið af Vegagerðinni.

Niðurstöður IFS varðandi fjármögnunarhlið verkefnisins eru þær að fjármagnsskipan og vaxtakjör sem viðskiptaáætlanir byggja á innifeli ákveðna óvissu og áhættu.  Gert er ráð fyrir að verkefnið verði endurfjármagnað að loknum 3 ára rekstrartíma. Í viðskiptaáætlun er gert ráð fyrir að vaxtakjör við endurfjármögnun verði 3,7% fastir verðtryggðir vextir. Í skýrslu IFS kemur fram að ekki sé hægt að fullyrða um fjármögnunarkjör á þeim tíma en líta verði til þess að miðað við þau kjör sem bjóðast á markaði í dag þyki þessi kjör full lág nema að til komi auknar tryggingar eða ávinningshlutdeild. Þrátt fyrir að í þessu felist áhætta fyrir lánveitandann um endurfjármögnun verkefnisins vegur það á móti að á þeim tíma hefur mikilli óvissu um framtíðarhorfur verkefnisins verið eytt.

Í niðurstöðu IFS um fjármagnskipan félagsins kemur fram að miðað við viðskiptaáætlun félagsins og helstu forsendur gangi verkefnið upp. Hins vegar séu fjölmargir þættir sem geta horft til verri eða betri vegar.

Það er niðurstaða IFS að líkur séu á því Vaðlaheiðargöng ehf. þurfi að styrkja fjármagnsskipan með auknu eigin fé til að mæta betur verri sviðsmyndum sem geta raungerst og gera fjármögnun félagsins þannig álitlegri kost fyrir fjármögnunaraðila.

Meginniðurstöður

Meginniðurstöður skýrslunnar eru þær að helstu forsendur varðandi stofnkostnað og rekstur séu innan raunhæfra marka, en á móti er bent á að óvissa ríkir um endurfjármögnunarkjör að loknum 3 ára rekstrartíma ganganna og að líkur séu á því að styrkja þurfi fjármagnsskipan Vaðlaheiðarganga ehf. fari svo að forsendur fjármögnunar þróist með neikvæðum hætti. Ekki er ágreiningur um þjóðhagslega arðsemi verkefnisins þar sem um er að ræða umtalsverða samgöngubót á svæðinu og mikilvæga tengingu milli þjónustu- og atvinnusvæða á Norð-Austurlandi.

• Vaðlaheiðargöng, mat á greiðslugetu og forsendum (PDF 350 KB)