Álit, að því er tekur til viðbragða við brotum á skólareglum í tengslum við skráningarkerfi grunnskóla

Vísað er í bréf yðar, dags. 16. nóvember 2011 þar sem þér spyrjist fyrir um túlkun 10. gr. reglugerðar um ábyrgð og skyldur aðila skólasamfélagsins í grunnskólum, nr. 1040/2011, en greinin fjallar um viðbrögð við brotum á skólareglum.  Fyrirspurn yðar varðar síðasta málslið 3. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar, en hann er svohljóðandi:  „Óheimilt er að nota skráningarkerfi á þann hátt að uppsafnaðir refsipunktar leiði sjálfvirkt til agaviðbragða.“

Í 10. gr. reglugerðarinnar, sem hefur yfirskriftina „Viðbrögð við brotum á skólareglum“ kemur fram í 3. mgr. að viðbrögð við brotum á skólareglum skuli vera í samræmi við brotið og ávallt skuli velja vægasta úrræðið sem er til þess fallið að ná fram settu markmiði. Gæta skuli jafnræðis og samræmis í viðbrögðum og taka tillit til aðstæðna hvers og eins. Óheimilt sé að nota skráningarkerfi á þann hátt að uppsafnaðir refsipunktar leiði sjálfvirkt til agaviðbragða.

Að mati mennta- og menningarmálaráðuneytis eru þau sjónarmið sem koma fram í 3. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993 og góða stjórnarhætti skóla. Í fyrsta málsliðnum er áréttað að virða skuli svonefnda meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, þ.e. stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Í öðrum málslið 3. mgr. er áréttuð jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga um að gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn mála. Í lokamálsliðnum felst árétting á bæði rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og fyrrnefndri meðalhófsreglu 12. gr. sömu laga, þ.e. að fram fari mat með tilliti til þess markmiðs sem reglum er ætlað að tryggja og þeirrar hegðunar sem er tilefni viðbragða. Þá ber einnig að gæta svonefnds andmælaréttar skv. 13. gr. stjórnsýslulaga en í honum felst réttur nemanda til að tala máli sínu áður en tekin er ákvörðun um agaviðurlög sem varðar lögbundin réttindi hans skv. lögum um grunnskóla, nr. 91/2008 og reglum settum skv. þeim lögum.

Í erindi yðar er spurt um samþýðanleika eins tiltekins agastjórnunarkerfis við lokamálsliðinn í 3. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 1040/2011. Ráðuneytið hefur ekki gert slíka úttekt á agastjórnunarkerfum og innleiðingu þeirra og framkvæmd  í einstökum grunnskólum þannig að hægt sé að veita umsögn um einstök kerfi. Af lauslegri athugun ráðuneytisins á agastjórnunarkerfum má flokka agastjórnunarkerfi í tvo flokka: a) kerfi þar sem skilgreind eru viðbrögð við svonefndri frávikshegðun og b) kerfi þar sem jákvæðri hegðun er veitt athygli og hún umbunuð með uppsöfnun réttinda til úttekar á fríðindum, jafnframt því sem skilgreind eru viðbrögð við frávikshegðun. Viðurlög við frávikshegðun virðast almennt geta verið með fernum hætti: a) að nemanda sé gert að vinna tiltekið uppbótarverkefni og þannig gefinn kostur á að bæta fyrir hegðun sína, b) að nemandi missi umbunarstig sem hann hlaut fyrir jákvæða hegðun eða missi tiltekin uppsöfnuð fríðindi sem hann naut eða átti í vændum, c) að nemandi taki út „refsingu“ strax í kjölfar frávikshegðunar eða d) að refsingu fyrir frávikshegðun sé frestað með því að skráð er refsistig sem kann að leiða til agaviðbragða síðar, verði um frekari frávikshegðun að ræða.  

Af þeim upplýsingum sem aðgengilegar eru um helstu agastjórnunarkerfin verður ekki séð að þau mæli sjálf fyrir um að uppsöfnun refsipunkta leiði sjálfkrafa til agaviðbragða. Hér virðist því fremur þurfa að kanna hvernig agastjórnunarkerfum er beitt í einstökum tilvikum. Greinarmun virðist þurfa að gera á því sem nefna mætti viðurkennda hegðun skv. skólareglum annars vegar og æskilega hegðun sem skilgreind kann að hafa verið fyrir tiltekinn nemanda sérstaklega. Ætla má að síðarnefnda hegðunarforskriftin sé nákvæmari að því er varðar æskilega hegðun nemandans og feli í sér aðgerðir sem ætlað er að sporna við skilgreindum hegðunarvanda hans. Þá virðist einnig þurfa að skilgreina betur hugtakið „agaviðbrögð“ í lokamálslið 3. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar. Þannig þarf að gera greinarmun á „agaviðbrögðum“ sem felast í því að nemandi missir uppsöfnuð stig til umbununar annars vegar og „agaviðbrögðum“ sem felast í því að nemandinn missir einhver af þeim lágmarksréttindum sem nemanda eiga að vera tryggð í lögum, reglugerðum og aðalnámskrá. Þess verður vart krafist að fylgt sé framangreindum málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga þegar „agaviðbrögð“ felast í vinnslu svonefnds uppbótarverkefnis eða missi stiga til umbunar. Samkvæmt því ætti söfnun refsistiga vegna frávikshegðunar frá einstaklingsmiðaðri forskrift sem leiðir til missis umbunar ekki að teljast andstæð 3. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar. Öðru máli gegnir hins vegar um „agaviðbrögð“ sem felast í missi einhverra lögákveðinna réttinda. Þannig má telja að uppsöfnun refsistiga fyrir frávikshegðun frá skólareglum sem leiðir sjálfkrafa til félagslegrar útilokunar á borð við að bann við þátttöku í skólaferðalagi eða skólaskemmtun sé ólögmæt útfærsla á agastjórnunarkerfi skv. 3. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar. Ljóst er að slíkum „agaviðbrögðum“ verður ekki beitt nema að gættum meginreglum stjórnsýslulaga. Hafa verður að leiðarljósi að ákveðnum tegundum „agaviðbragða“ verði aðeins beitt þegar nauðsynlegt er í þágu öryggis og velferðar annarra nemenda.

Ráðuneytið áréttar að ef agastjórnunarkerfum er beitt á þann hátt að uppsöfnun refsipunkta fyrir frávikshegðun leiði sjálfvirkt til agaviðbragða, sem hafa áhrif á lögbundin réttindi nemanda, án þess að gætt hafi verið málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaga, þá telst sú málsmeðferð andstæð 3. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar.  Meginstefna laga um grunnskóla, nr. 91/2008, og reglugerðar nr. 1040/2011 er að leitað skuli orsaka hegðunarvanda hjá nemanda og ráða bót á þeim með samvinnu skólayfirvalda, nemandans sjálfs, forráðamanna hans og sérfróðra ráðgjafa.

Ráðuneytið telur æskilegt að fram fari sérstök athugun á  beitingu agastjórnunarkerfa til að halda uppi aga í grunnskólum, skilgreiningu frávikshegðunar samkvæmt skólareglum og agaviðurlögum sem þar kann að vera mælt fyrir um. Ráðuneytið hyggst undirbúa slíka athugun og ráðast í hana þegar komin er meiri reynsla af innleiðingu reglugerðar nr. 1040/2011 um ábyrgð og skyldur aðila skólasamfélagsins í grunnskólum.