Lögfræðiálit um stjórnskipulegar heimildir til upptöku í EES-samninginn vegna viðskipta með losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda (ETS)

Hinn 22. maí 2012 fóru forsætisráðuneyti, umhverfisráðuneyti og utanríkisráðuneyti þess á leit við Björgu Thorarensen og Stefán Má Stefánsson, prófessora í lögfræði við Háskóla Íslands, að þau veittu lögfræðiálit hvort upptaka í EES-samninginn á reglugerð (ESB) nr. 1193/2011, sem setur á fót sambandsskrá (Union Registry) vegna viðskipta með losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda (ETS), væri annmörkum háð með tilliti til ákvæða stjórnarskrárinnar.  Lögfræðiálitið barst ráðuneytunum hinn 12. júní 2012.

 
Með reglugerðinni er stefnt að því að tryggja öryggi skráningarkerfis ESB vegna viðskipta með losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda (ETS) og koma í veg fyrir hvers kyns misferli, þ.m.t. peningaþvætti. Í reglugerðinni er m.a. fjallað um miðlægan stjórnanda skráningarkerfisins (Central Administrator) og heimildir hans til þess að stöðva færslur og jafnvel loka skráningarkerfinu gagnvart einstökum eigendum losunarheimilda, óski framkvæmdastjórn ESB þess. Við upptöku gerðarinnar í EES-samninginn hefðu EFTA-ríkin að óbreyttu enga aðkomu að ákvarðanatöku hins miðlæga stjórnanda sem beindust gegn eigendum losunarheimilda í EFTA-ríkjunum.
 
Í lögfræðiáliti Stefáns Más og Bjargar er komist að þeirri niðurstöðu að innleiðing reglugerðarinnar væri að óbreyttu háð annmörkum með tilliti til stjórnarskrárinnar að því er varðar framsal framkvæmdarvalds og dómsvalds til stofnana ESB. Innleiðing reglugerðarinnar í óbreyttri mynd myndi fela í sér framsal sem rúmist ekki innan venjuhelgaðrar reglu um að almenna löggjafanum sé heimilt að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli og á tilteknum forsendum til alþjóðastofnana.
 
Í álitinu er jafnframt lýst hugsanlegri lausn á hvernig megi taka umrædda gerð upp í EES-samninginn og innleiða í íslenskan landsrétt þannig að ákvæða stjórnarskrárinnar sé gætt. Það yrði gert með því að aðlaga texta hennar með þeim hætti að það samrýmdist tveggja stoða kerfi EES-samningsins. Í því myndi m.a. felast að þær valdheimildir sem framkvæmdastjórn ESB hefur samkvæmt reglugerðinni yrðu fengnar Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) gagnvart EFTA-ríkjunum. Ef slík aðlögun yrði gerð stæðist það gagnvart ákvæðum stjórnarskrárinnar. Fram kemur í álitinu að aðlögunartexti af þessum toga hafi komið til umræðu á vettvangi EES og telja Björg og Stefán Már rétt með tilliti til stjórnarskrárinnar að áfram verði unnið á grundvelli hans og fyrrgreindra sjónarmiða.
 
Í álitinu er jafnframt tekið fram að enda þótt mögulegt sé að bregðast við stjórnskipulegum annmörkum á innleiðingu reglugerðarinnar með að veita ESA þær valdheimildir sem framkvæmdastjórn ESB hefur samkvæmt reglugerðinni, sé hér um að ræða framsal framkvæmdarvalds til alþjóðlegrar stofnunar gagnvart íslenskum aðilum, bæði stjórnvöldum og fyrirtækjum. Þá yrðu ákvarðanir einungis bornar undir erlenda úrskurðaraðila, þ.e. EFTA-dómstólinn, verði reglugerðin aðlöguð að tveggja stoða kerfi EES-samningsins. Mikilvægt sé að horfa á EES-samninginn í heild sinni og slíkt fullveldisframsal vegna einstakra ESB-gerða kunni á endanum að leiða til þess að mun meira vald verði framselt til erlendra stofnana heldur en heimilt hefði verið ef allar breytingar hefðu legið fyrir ljósar í upphafi.

Alþingi var í kjölfarið upplýst um lögfræðiálitið og efni þess, og sendi utanríkisráðherra hinn 27. júní 2012 minnisblað til utanríkismálanefndar og stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis.  Var þar einnig greint frá því að utanríkisráðuneyti og umhverfisráðuneyti hygðust áfram beita sér á vettvangi EFTA fyrir framangreindri aðlögun reglugerðarinnar að tveggja stoða kerfi EES-samningsins.
 
Í tilefni af fjölmiðlaumfjöllun um málið í dag er rétt að taka fram að lögum um loftslagsmál nr. 70/2012, sem samþykkt voru á Alþingi hinn 19. júní 2012, var ekki ætlað að innleiða  reglugerð (ESB) nr. 1193/2011 í íslenskan rétt.  

Lögfræðiálitið má finna hér