Ákvörðun Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu um að leggja 350.000 kr. sekt á hvorn aðila, samanlagt 700.000 kr., vegna óskráðrar gististarfsemi, kærð

Stjórnsýslukæra

Með erindi dags. 14. desember 2018 bar [X, lögmaður], fram kæru fyrir hönd [Z og [Y] (hér eftir kærendur), vegna ákvörðunar Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu (hér eftir sýslumaður) frá 16. nóvember 2018 um að leggja stjórnvaldssekt á kærendur samtals að fjárhæð 700.000 kr. vegna óskráðrar gististarfsemi að [A]. Sektarheimildina er að finna í 22. gr. a. laga um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald nr. 85/2007.

Stjórnsýslukæran er byggð á 6. mgr. 22. gr. a. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, sbr. 1. mgr. 26. gr. laga nr. 37/1993. Kæran barst innan kærufrests.

Kröfur

Þess er aðallega krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi en til vara að fjárhæð sektanna verði lækkuð.

Málsatvik

Við eftirlit sýslumanns komu fram upplýsingar sem bentu til þess að óskráð heimagisting færi fram í fasteign kærenda. Frekari rannsókn leiddi í ljós að herbergi í fasteign kærenda hafði verið auglýst á bókunarsíðu til útleigu frá júní 2015. Einnig komu fram 173 umsagnir ferðamanna vegna seldrar gistiþjónustu.

Þann 18. október 2018 fór sýslumaður í vettvangsrannsókn vegna gruns um óskráða heimagistingu í fasteign kærenda. Á meðan rannsókn stóð játaði annar kærenda að fasteignin hafi verið nýtt í skammtímaleigu. Kærendur sögðust jafnframt telja að eignin væri skráð hjá sýslumanni vegna skammtímaleigu og að fulltrúar heilbrigðis- og brunaeftirlits hefðu veitt samþykki fyrir útleigunni. Þá undirrituðu kærendur upplýsingaskýrslu þessu til staðfestingar.

Í kjölfar vettvangsrannsóknarinnar barst sýslumanni beiðni kærenda um skráningu heimagistingar í umræddri fasteign kærenda. Umsókninni var synjað 7. nóvember 2018 með vísan til þess að nauðsynlegum gögnum hafi ekki verið skilað innan tímafrests.

Þann 24. október 2018 tilkynnti sýslumaður kærendum bréfleiðis að fyrirhugað væri að leggja á kærendur stjórnvaldssekt að upphæð 350.000 kr á hvorn einstakling, vegna óskráðrar gististarfsemi í sameiginlegri eign kærenda.

Sýslumaður veitti kærendum andmælarétt í kjölfar tilkynningarinnar í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í andmælum kærenda er hvorki mótmælt að umrædd heimagisting hafi verið óskráð, né að gistingin hafi farið yfir þá 90 útleigudaga sem heimilir eru hvert almanaksár samkvæmt lögum nr. 85/2007. Hins vegar telja kærendur að ákvæði 22. gr. a. laga nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, sem sýslumaður lagði til grundvallar við ákvörðun um stjórnvaldssekt hafi ekki uppfyllt skilyrði um skýrleika refsiheimilda. Þá telja kærendur óljóst af ákvörðun sýslumanns fyrir hvaða brot sektin er lögð á, sem og að meðferð málsins hjá sýslumanni hafi verið ábótavant.

Með ákvörðun sýslumanns, dags. 16. nóvember 2018, var stjórnvaldssekt lögð á kærendur samtals að fjárhæð 700.000 kr. vegna óskráðrar heimagistingar í fasteign kærenda á grundvelli heimildar í 22. gr. a. laga nr. 85/2007. Sýslumaður byggir meðal annars á að umrædd fasteign hafi verið leigð út í skammtímaleigu í að minnsta kosti 120 skipti frá 1. janúar 2017 og að uppgefið verð gistingar á umræddri bókunarsíðu hafi verið 38 GBP (u.þ.b. 5900 kr.) fyrir hverja nótt meðan á rannsókn málsins stóð. Með vísan til málsgagna telur sýslumaður að heimagistingin hafi ekki verið skráð eftir fyrirmælum laga nr. 85/2007 á umræddu tímabili. Í því fælist brot gegn 13. gr. laga nr. 85/2007 og við ákvörðun sektar hafi verið litið til umfangs brots til að ákvarða alvarleika þess.

Þann 14. desember 2018 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra þar sem kærendur krefjast þess að ákvörðun sýslumanns frá 16. nóvember 2018 um að leggja á kærendur stjórnvaldssekt vegna óskráðrar gististarfsemi verði felld úr gildi. Til vara krefjast kærendur að fjárhæð sektar, samtals 700.000 kr., verði lækkuð.

Þann 4. janúar 2019 óskaði ráðuneytið eftir umsögn sýslumanns um kæruna ásamt öllum gögnum er málið varðar. Þann 28. janúar 2019 barst ráðuneytinu umsögn sýslumanns ásamt gögnum málsins. Andmæli kærenda vegna umsagnar sýslumanns bárust ráðuneytinu þann 22. febrúar 2019.

Um atvik máls vísast að öðru leyti til þess sem segir í hinum kærðu ákvörðunum.

Málið hefur hlotið umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og málið er tekið til úrskurðar.

Sjónarmið kærenda

Kærendur krefjast þess að ákvörðun sýslumanns frá 16. nóvember 2018 um að leggja á kærendur stjórnvaldssektir vegna óskráðrar gististarfsemi verði felld úr gildi. Til vara krefjast kærendur þess að fjárhæð sektar, samtals 700.000 kr., verði lækkuð.

Í fyrsta lagi byggja kærendur á því að óljóst sé fyrir hvaða brot er sektað. Kærendur benda á að í ákvæði 1. mgr. 22. gr. a. laga nr. 85/2007 séu nefndar þrjár ástæður til álagningar sektar en sýslumaður tilgreini hvergi í ákvörðun sinni á hvaða ástæðu sé byggt. Því uppfylli ákvarðanir sýslumanns ekki þær lágmarkskröfur sem gerðar eru til stjórnvaldsákvarðana.

Í öðru lagi byggja kærendur á því að heimild 22. gr. a. í lögum nr. 85/2007 til álagningar stjórnvaldssekta sé óskýr. Benda kærendur á að stjórnvaldssektir séu refsiheimildir og að meiri kröfur séu gerðar um skýrleika lagaákvæða sem fela í sér slíkar heimildir. Af lögmætisreglunni leiði að stjórnvöld verði að styðjast við skýra og ótvíræða lagaheimild þegar kemur að ákvörðunum um beitingu refsikenndra stjórnsýsluviðurlaga. Einnig verði að gæta að málsmeðferð við töku slíkra ákvarðana út frá kröfum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og eftir atvikum óskráðum reglum stjórnsýsluréttar.

Kærendur telja óljóst hvað átt sé við með orðalagi 3. mgr. 22. gr. a. um að stjórnvaldssekt geti numið frá 10.000 kr. til 1.000.000 kr. fyrir hvert brot.Benda kærendur á að hvorki sé skýrt í þágildandi lögum nr. 85/2007 né lögskýringargögnum hvað átt sé við með því orðalagi. Kærendur telja erfitt að skilja hvað felist í broti á umræddu ákvæði og hver möguleg refsing við því verði. Þessi skortur á skýrleika sé í ósamræmi við regluna um skýrleika refsiheimilda. Telja kærendur mikinn vafa leika á því hvað felist í sektarheimildinni og það sé í samræmi við dómaframkvæmd og skrif fræðimanna að slíkur vafi sé túlkaður kærendum í hag.

Þá telja kærendur túlkun sýslumanns um að hver seld gistinótt án skráningar sé sjálfstætt brot í skilningi ákvæðisins vera ranga og í ósamræmi við vilja löggjafans. Að sögn kærenda byggir sú túlkun á samræmisskýringu við önnur ákvæði laga nr. 85/2007 og lögskýringargögn. Telja kærendur 2. mgr. 22. gr. laga nr. 85/2007 vera sambærilegt ákvæði 1. mgr. 22. gr. laga nr. 85/2007, um viðurlög við brotum tengdri rekstrarleyfisskyldri starfsemi. Því megi líta til athugasemda við 1. mgr. 22. gr. frumvarps er varð að lögum nr. 85/2007 til skýringar á lagaákvæðum um heimagistingu. Í umræddum athugasemdum kemur fram að refsingar séu afmarkaðar við sektir enda jafnframt gert ráð fyrir að beita megi þvingunarúrræði 23. gr. laganna og loka starfsstöð þar sem brot fer fram. Kærendur telja að umræddar athugasemdir eigi einnig við um heimagistingu og fyrrgreint þvingunarúrræði heimilt þegar um slík mál er að ræða. Í því samhengi telja kærendur ótækt að áætla að sýslumanni sé heimilt að leggja allt að milljón króna sekt á fyrir hverja nótt.

Að mati kærenda mælir ákvæði 13. gr. laga nr. 85/2007 fyrir um hina refsiverðu háttsemi en ákvæði 22. gr. a. eingöngu um viðurlög brots. Þar af leiðandi telja kærendur að ráðast verði af 13. gr. hvað teljist sjálfstætt brot á ákvæðinu. Kærendur byggja á því að framboð heimagistingar á einu ári, óháð fjölda gistinátta, sé eitt stakt brot gegn ákvæði 13. gr. Telja kærendur slíkt samræmast betur þeirri reglu sem kveðið er á um í 2. mgr. 13. gr. um að endurnýja þurfi skráningu árlega.

Kærendur benda á að sýslumaður sekti kærendur lægri fjárhæð (5.900 kr.) fyrir hvert brot en lægstu mörk 3. mgr. 22. gr. a. kveða á um (10.000 kr.). Kærendur telja þá nálgun sýslumanns á hverju sjálfstæðu broti ekki samræmast lögunum. Þá álíta kærendur einnig að við ákvörðun sektarfjárhæðar eigi að hafa hliðsjón af reglum refsiréttar um brotasamsteypu, verði fallist á túlkun sýslumanns um hvert brot.

Kærendur telja sýslumann hafa brotið gegn reglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat stjórnvalda. Telja kærendur að sýslumaður hafi við ákvörðun sektarfjárhæðarinnar hvorki litið til jafnræðisreglunnar, meðalhófsreglunnar né rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sýslumaður hafi auk þess ekki haft hliðsjón af sjónarmiði 3. mgr. 22. gr. a. um alvarleika brots. Sýslumaður hafi þess í stað notast við reikningsformúlu og eingöngu litið til fjölda umsagna um gistingu kærenda og verð hverrar nætur. Ekkert tillit hafi verið tekið til þess að um fyrsta brot aðila hafi verið að ræða né skýringa kærenda að um misskilning hafi verið að ræða. Ekki hafi verið litið til þess að kærendur hafi óskað eftir skráningu heimagistingar í kjölfar þess að málið kom upp. Þá hafi sýslumaður ekki tekið mið af þeim kostnaði sem fellur til við heimagistingu og því hafi sýslumaður sektað kærendur um hærri fjárhæð en nam hagnaði kærenda.

Þá gera kærendur athugasemdir við útreikning sýslumanns og telja sýslumanni skylt að taka tillit til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.

Sýslumaður hafi auk þess ekki skýrt á hvaða grundvelli ákvörðun um að skipta sektinni milli kærenda liggi. Ekki sé ljóst hver niðurstaðan hefði verið ef einungis einn þinglýstur eigandi hefði verið að eigninni. Það verði ekki séð af lögum eða lögskýringargögnum að vilji löggjafans hafi staðið til þess að stjórnvaldssektir yrðu lagðar á fleiri en einn aðila í fleiri en einu máli vegna sömu heimagistingar.

Þá gera kærendur jafnframt athugasemd við að upplýsingaskýrsla sýslumanns sem lögð var fyrir kærendur þann 18. október 2018 hafi verið á ensku. Í því samhengi vísa kærendur til laga nr. 61/2011, um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls.

Um málsmeðferð og sjónarmið aðila vísast að öðru leyti til þess sem segir í málsgögnum.

Sjónarmið sýslumanns

Í umsögn sýslumanns segir að álagðar sektir megi rekja til brota á skráningarskyldu. Skammtímaleiga einstaklinga sé skráningarskyld án tillits til fjölda seldra gistinátta sbr. 13. gr. laga nr. 85/2007.

Sýslumaður byggir á því að hver seld og óskráð gistinótt sé sjálfstætt brot í skilningi 3. mgr. 22. gr. a. laganna. Sýslumaður telur ákvæði 22. gr. a. nægilega skýrt og engan vafa á að háttsemi aðila falli undir ákvæðið.

Sýslumaður telur rannsókn málsins fullnægjandi og að mat hafi verið lagt á alvarleika brotanna með hliðsjón af umfangi starfseminnar. Sýslumaður hafi í því samhengi litið til fjölda seldra gistinátta án skráningar og áætlaðra tekna fyrir hvert brot. Sýslumaður hafi auk þess horft til þess hvort aðili hafi verið samstarfsfús við meðferð málsins, framvísað umbeðnum gögnum og hvort um hafi verið að ræða möguleg ítrekunaráhrif vegna fyrri sekta eða aðgerða. Telur sýslumaður að framangreind atriði endurspegli alvarleika brotanna og því hafi verið málefnalegt að líta til þess við ákvörðun sektarfjárhæðar.

Sýslumaður tekur fram að bókunarsíða kærenda hafi enn verið virk á tímanum þegar ákvarðanir voru teknar. Sýslumaður hafi stuðst við lægsta uppgefna verð sem fundist hefði á bókunarsíðu við rannsókn máls, nánar tiltekið verðið sem gefið var upp 16. október 2018, 38 GBP (u.þ.b. 5900 kr.), með tilliti til meðalhófs. Sýslumaður bendir á að með því að miða einungis við fjölda umsagna á bókunarsíðunni sé notast við lágmarksfjölda sýnilegra seldra gistinátta. Telur sýslumaður sektarfjárhæð hafa verið metna í samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Sýslumaður telur fyrsta brot ekki leiða sjálfkrafa til lægri sekta. Þá tekur sýslumaður fram að það dragi ekki úr alvarleika umræddra brota að benda á að alvarlegri brot hafi mögulega átt sér stað hjá öðrum en kærendum. Þá sé það ekki málefnalegt að mati sýslumanns að líta til rekstrarkostnaðar aðila vegna hinnar ólögmætu starfsemi. Bendir sýslumaður í því samhengi á að almennt sé litið til tekna aðila af hinni ólögmætu starfsemi en ekki hagnaðar.

Sýslumaður bendir á að kærendum hafi í tvígang verið veitt færi á að leggja fram frekari gögn til að sýna fram á umfang starfseminnar að því er varðaði fjölda seldra gistinátta og tekjur af starfseminni. Þá vekur sýslumaður athygli á því að hvorki heilbrigðiseftirlit Suðurnesja né slökkvilið Grindavíkur könnuðust við fullyrðingar aðila um að heilbrigðis- og brunaeftirlit hefði veitt samþykki sitt fyrir skammtímaleigunni.

Sýslumaður hafnar sjónarmiði kærenda um að orðalag sektarheimildarinnar í 22. gr. a. laganna komi í veg fyrir að mögulegt sé að leggja stjórnvaldssekt á fleiri en einn aðila. Þvert á móti er það mat sýslumanns að 22. gr. a útiloki einmitt ekki að sýslumaður leggi sekt á fleiri en einn aðila og vísar hann til orðalags ákvæðisins um „hvern þann sem rekur heimagistingu án skráningar“.

Að lokum tekur sýslumaður að hluta undir ábendingar kærenda um að skjal það sem annar kærenda undirritaði á vettvangi hafi verið á ensku. Skýrir sýslumaður frá því að um hafi verið að ræða eyðublað ætlað ferðamönnum sem hittast fyrir á vettvangi. Samskipti við kærendur hafi þó farið fram á íslensku og bókað hafi verið eftir kærendum á íslensku.

Um sjónarmið sýslumanns vísast að öðru leyti til þess sem segir í ákvörðunum sýslumanns og umsögn hans.

Forsendur og niðurstaða

Með lögum nr. 67/2016, um breytingu á lögum um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald nr. 85/2007 var tekin upp skráningarskylda í stað rekstrarleyfisskyldu vegna heimagistingar. Markmið lagabreytingarinnar var einföldun regluverks í því skyni að auðvelda einstaklingum að stunda skammtímaleigu. Breytingarnar fólu meðal annars í sér að einstaklingum varð heimilt að starfrækja heimagistingu án sérstaks rekstrarleyfis. Í kjölfarið varð starfsemin skráningarskyld á vefsvæði sýslumanns. Breytingunum var sömuleiðis ætlað að mæta nýjum áskorunum sem fylgdu aukinni fjölgun erlendra ferðamanna, en í aðdraganda lagasetningarinnar var fjöldi óskráðra og leyfislausra gististaða ein stærsta áskorun íslenskrar gistiþjónustu.

Í greinargerð með frumvarpi því er varð að gildandi lögum nr. 85/2007 kemur fram að þar sem fallið hafi verið frá kröfu um rekstrarleyfi muni aðilar ekki fara í sama umsagnarferli og umsækjendur í öðrum flokkum, sbr. 3. mgr. 3. gr. laganna. Hins vegar þurfa aðilar sem starfrækja skráningarskylda heimagistingu að uppfylla kröfur um brunavarnir sem fram koma í reglugerð, svo sem varðandi fjölda reykskynjara og annarra brunavarna.

Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 85/2007 segir:

„Hver sem hyggst bjóða upp á heimagistingu í samræmi við 1. mgr. 3. gr. skal tilkynna sýslumanni í viðkomandi umdæmi að hann hyggist leigja út lögheimili sitt eða eina aðra fasteign í sinni eigu. Aðila ber að staðfesta við skráningu að húsnæðið uppfylli kröfur í reglugerð um brunavarnir, það hafi hlotið samþykki sem íbúðarhúsnæði og að húsnæðið sé fullnægjandi með tilliti til hollustuhátta samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir.“

Samhliða einföldun regluverks sem fylgdi gildistöku breytingalaga nr. 67/2016 voru lögfestar stjórnvaldssektir vegna brota á lögunum. Var það meðal annars gert í því skyni að stemma stigu við miklum fjölda óskráðra og leyfislausra gististaða hér á landi, sem og að tryggja fylgni við ákvæði laganna. Í 1. mgr. 22. gr. a. laga nr. 85/2007 segir að sýslumaður geti lagt stjórnvaldssektir á hvern þann sem rekur heimagistingu án skráningar skv. 13. gr. laganna. Þá segir í 4. mgr. 13. gr. laganna að stjórnvaldssektir geti numið frá 10 þús. kr. til 1 millj. kr. fyrir hvert brot.

Óumdeilt er að kærendur ráku óskráða gististarfsemi í skilningi 1. mgr. 3. gr. laga nr. 85/2007 á tímabilinu 1. janúar 2017 til 16. nóvember 2018. Hins vegar verður að líta til þess að hin óskráða gististarfsemi kærenda var starfrækt fyrir 6. júlí 2019, það er áður en lög nr. 83/2019, um breytingu á lögum 85/2007, með síðari breytingum tóku gildi. Með breytingalögum nr. 83/2019 var tekinn af allur vafi um að hver seld gistinótt umfram það sem heimilt er samkvæmt lögunum teldist sjálfstætt brot. Í ljósi þess telur ráðuneytið að skýra verði þennan vafa kærendum í hag. Það er því mat ráðuneytisins að líta verði heildstætt á starfsemi kærenda sem stakt brot í skilningi 3. mgr. 22. gr. þágildandi laga nr. 85/2007. Telst það jafnframt sjálfstætt brot á 1. mgr. 22. gr. a. laganna.

Við ákvörðun sektarfjárhæðar sbr. 4. mgr. 22. gr. a. laganna verður að horfa til umfangs á starfsemi kærenda. Í málinu telst sannað að fasteign kærenda var auglýst á bókunarsíðu kærenda frá því breytingalög nr. 67/2016 tóku gildi þann 1. janúar 2017. Við vettvangsrannsókn sýslumanns þann 18. október 2018 var fasteign kærenda enn auglýst á bókunarsíðu ásamt 173 umsögnum ferðamanna. Á umræddu tímabili var fasteign kærenda aldrei skráð hjá sýslumanni og lá þar af leiðandi ekki fyrir staðfesting á að brunavörnum væri fullnægt sbr. 1. mgr. 13. gr. laganna. Brot kæranda verður því að teljast veruleg ógn við öryggi þess sem nýtir gistinguna.

Með vísan til ofangreinds, umfang brots kærenda og alvarleika, er hæfileg sekt metin 350.000 kr. á hvort aðila eða samanlagt 700.000 kr. vegna óskráðrar gististarfsemi að [A].

Hvað varðar heimild til að leggja sekt á hvorn aðila vísast til orðalags 1. mgr. 22. gr. a. um heimild til að leggja stjórnvaldssekt á hvern þannsem rekur heimagistingu án skráningar.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í máli þessu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu, dags. 16. nóvember 2018, um að leggja 350.000 kr. sekt á hvorn aðila, samanlagt 700.000 kr., vegna óskráðrar gististarfsemi að [A] er staðfest.