746/2018. Úrskurður frá 27. júní 2018
Úrskurður
Hinn 27. júní 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 746/2018 í máli ÚNU 18030010.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 15. mars 2018, kærði A, blaðamaður á B, ákvörðun kjararáðs um að synja beiðni hans um aðgang að fundargerðum ráðsins frá 1. janúar 2013.Í kæru kemur fram að kjararáð hafi hafnað beiðninni á þeim grundvelli að hún taki til gagna sem varði mál sem urðu til í tíð eldri laga um kjararáð nr. 47/2006 og samkvæmt þeim hafi kjararáð ekki heyrt undir framkvæmdavaldið. Þar með hafi stjórnsýslulög og upplýsingalög ekki gilt um störf ráðsins. Kærandi er ósammála þeirri niðurstöðu og vísar því til stuðnings til lokamálsliðar 1. gr. núgildandi laga um kjararáð nr. 130/2016. Þar segir að kjararáð skuli fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga eftir því sem við á og ákvæðum upplýsingalaga. Því hefði ráðinu að minnsta kosti borið að veita aðgang að fundargerðum funda sem áttu sér stað eftir það tímamark þegar lögin tóku gildi, þ.e. 1. júlí 2017. Í öðru lagi fellst kærandi ekki á að kjararáð sé ekki stjórnvald. Ágreiningslaust sé að kjararáð sé rekið fyrir opinbert fé og hafi haft fjárlagalið merktan sér á tímabilinu sem um ræðir. Þá hafi ráðinu verið komið á fót með lögum. Lög nr. 47/2006 beri það með sér að um stjórnvald sé að ræða og lögskýringargögn styðji þá niðurstöðu.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 16. mars 2018, var kjararáði kynnt kæran og óskað eftir því að ráðið sendi umsögn um hana. Veittur var frestur til 5. apríl 2018. Þá var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði innan sama frests afhent afrit af þeim gögnum sem hún lýtur að með vísan til 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga. Kjararáð óskaði margsinnis eftir framlengingu frestsins og barst umsögn ráðsins þann 11. júní 2018. Þar kemur fram að kjararáð krefjist þess að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál þar sem hún falli utan gildissviðs upplýsingalaga og valdsviðs nefndarinnar.Kjararáð segist ekki starfa sérstaklega á vegum framkvæmdavaldsins heldur allra þriggja þátta ríkisvaldsins. Ráðinu sé ætlað að vera sjálfstætt í störfum sínum, ekki síst gagnvart framkvæmdavaldinu. Þetta sjáist glöggt af ákvæðum laga um kjararáð um skipan þess og eðli verkefna. Meginverkefni ráðsins sé að ákveða laun og starfskjör fyrir tiltekin störf en ekki nafngreinda einstaklinga. Störfin njóti sérstöðu ýmist vegna eðlis þeirra eða samkvæmt stjórnarskránni, t.d. störf dómara, enda ekki talið æskilegt að handhafi framkvæmdavaldsins fjalli um launakjör þeirra. Kjararáð sé því ekki stjórnsýslunefnd á vegum framkvæmdavaldsins sem tekur ákvarðanir um rétt eða skyldu manna og ákvarðanir og úrskurðir ráðsins séu ekki stjórnvaldsákvarðanir. Jafnvel þótt litið væri svo á að starfsemi kjararáðs teldist í eðli sínu vera stjórnsýsla að einhverju leyti sé að minnsta kosti ljóst að hún sé ekki sérstaklega á vegum framkvæmdavaldsins. Af ákvæðum laga um kjararáð og lögskýringargögnum verði ekki dregin önnur ályktun en sú að ráðið teljist ekki til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga í þeirri merkingu sem byggt sé á í 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga. Gildissvið upplýsingalaga nái eingöngu til stjórnsýslu sem sé sérstaklega á vegum framkvæmdavaldsins en hvorki til stjórnsýslu löggjafar- né dómsvalds. Þessu til stuðnings vísar kjararáð til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-381/2011 og álits umboðsmanns Aþingis í máli nr. 7064/2012 um lands- og yfirkjörstjórnir.
Í umsögn kjararáðs er vikið að eldri lögum um ráðið nr. 47/2006 og núgildandi lögum nr. 130/2016. Ráðið kveðst ekki hafa tekið mál til meðferðar samkvæmt nýju lögunum en þau hafi ekki breytt stöðu og eðli þess. Lögin beri með sér að kjararáð skuli vera sjálfstætt, sbr. athugasemdir við 2. gr. frumvarps sem varð að lögum nr. 47/2006. Þá sé kveðið á um það í lögunum að kjararáð velji sér sjálft formann og varaformann auk þess sem ákvörðunum og úrskurðum þess verði ekki skotið annað en til dómstóla.
Kjararáð segir ákvarðanir sínar beinast að tilteknum störfum en ekki nafngreindum einstaklingum. Ákvörðunin byggi á ytri hlutlægum þáttum sem varði starfið sjálft en ekki einstaklingsbundnum atriðum er snerti þann einstakling sem gegnir því. Sérstakar málsmeðferðarreglur séu tilgreindar í lögum um ráðið og kveðið á um að ráðið skuli birta úrskurði sína og ástæður fyrir þeim opinberlega. Slík ákvæði hefðu verið með öllu óþörf ef stjórnsýslulög hefðu gilt um ráðið. Þá stæðist það ekki kröfur um sjálfstæði dómsvaldsins að fela framkvæmdavaldinu ákvörðunarvald um laun og starfskjör dómara, sbr. dóm Héraðsdóms Reykjavíkur frá 19. desember 2006 í máli nr. E-1939/2006. Þá er bent á ummæli í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 130/2016 um sérstöðu embættismannanna, ríkissáttasemjara, ríkissaksóknara, umboðsmanns Alþingis og saksóknara.
Í umsögninni kemur fram að breytingar sem gerðar voru á 1. gr. frumvarps sem varð að lögum nr. 130/2016 taki af allan vafa um stöðu og eðli kjararáðs. Í nefndaráliti meirihluta efnahags- og viðskiptanefndar með breytingatillögu á ákvæðinu við aðra umræðu segi að lagt sé til að tekið verði fram að kjararáð sé stjórnsýslunefnd sem ákveði laun og starfskjör þeirra sem taldir eru upp. Hins vegar hafi verið horfið frá þeirri ætlan að skilgreina ráðið sem stjórnsýslunefnd. Þá hefði ákvæði um að ráðið skuli fylgja stjórnsýslulögum eftir því sem við á og ákvæðum upplýsingalaga verið óþarft ef þessi lög hefðu frá upphafi gilt um störf þess. Hins vegar hafi ráðið leitast við í störfum sínum í tíð eldri laga að horfa til ákvæða stjórnsýslu- og upplýsingalaga eftir því sem við hafi átt. Því hafi kjararáð ekki gert athugasemdir við að umboðsmaður Alþingis hafi fjallað um störf þess, enda geti ábendingar hans verið til leiðsagnar.
Kjararáð ítrekar að það hafi enn ekki tekið mál til meðferðar á grundvelli nýrra laga um ráðið nr. 130/2016. Beiðni kæranda lúti því að starfi kjararáðs samkvæmt eldri lögum nr. 47/2006, en upplýsingalögin gildi ekki um störf ráðsins á því tímabili sem beiðnin nær til. Þá gildi upplýsingalög heldur ekki um mál sem kjararáð skal ljúka samkvæmt eldri lögum, sbr. bráðabirgðaákvæði með nýju lögunum. Í öllu falli sé ljóst að upplýsingalög gætu eingöngu gilt um málsmeðferð samkvæmt eldri lögum frá 1. júlí 2017 þegar lög nr. 130/2016 tóku gildi. Í því sambandi yrði að líta til 3. mgr. 35. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Kjararáð telur ekki tilefni til að verða við ósk úrskurðarnefndar um upplýsingamál um afrit af þeim gögnum sem kæra lýtur að. Synjun ráðsins hafi ekki byggst á efnislegu mati á gögnunum líkt og upplýsingalög geri ráð fyrir. Af því leiði að úrskurðarnefndin geti ekki endurskoðað mat kjararáðs á þeim.
Umsögn kjararáðs var kynnt kæranda með erindi, dags. 11. júní 2018, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Athugasemdir kæranda bárust þann 13. júní 2018 og þar færir kærandi rök fyrir því að kjararáð sé sjálfstæð stjórnsýslunefnd. Bent er á að kjararáð heyri stjórnskipulega undir fjármála- og efnahagsráðuneytið samkvæmt gildandi forsetaúrskurði um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Sjálfstæði kjararáðs birtist í því að það velji sér formann og að úrskurðum þess verði ekki skotið til annarra stjórnvalda. Þetta sé áréttað í greinargerð með frumvarpi til eldri laga um kjararáð nr. 47/2006, þar sem m.a. komi fram að ákvarðanir og úrskurðir ráðsins séu endanleg á stjórnsýslustigi. Þá segi í athugasemdum við 4. mgr. 10. gr. að ráðið fari með endanlegt úrskurðarvald á stjórnsýslustigi. Kærandi bendir einnig á ummæli í umsögn Dómarafélags Íslands um frumvarpið.
Í athugasemdum kæranda segir að þegar sjálfstæðum stjórnsýslunefndum sé komið á fót hafi tvær leiðir aðallega verið farnar. Annars vegar sú leið að tilgreina sérstaklega í lögum að hún sé sjálfstæð. Hin leiðin sé að kveða á um að úrskurðir hennar séu fullnaðarúrskurðir sem ekki verði bornir undir önnur stjórnvöld. Síðari hátturinn hafi verið hafður á í lögum nr. 47/2006. Yfirleitt þjóni sjálfstæðar stjórnsýslunefndir því hlutverki að vera úrskurðaraðili á æðra stjórnsýslustigi en það sé þó ekki algilt. Sem dæmi um nefndir sem hafa endanlegt úrskurðarvald á fyrsta stigi nefnir kærandi mannanafnanefnd og óbyggðanefnd. Þar sem ekki sé kveðið á um það með afgerandi hætti í lögunum eða greinargerð með þeim að kjararáð skuli vera einhvers konar lögbundinn gerðardómur hnígi rök í þá átt að ráðið sé sjálfstæð stjórnsýslunefnd.
Kærandi rekur ákvæði 1. mgr. 2. gr. og 3. gr. laga um umboðsmann Alþingis nr. 85/1997. Umboðsmaður hafi tekið mál sem varði ráðið til skoðunar og hefði svo ekki verið ef ráðið væri ekki stjórnvald. Ekki sé að finna heimild í lögum um umboðsmann fyrir aðra til að færa sig undir starfssvið umboðsmanns með samþykki sínu. Þá séu ákvarðanir kjararáðs stjórnvaldsákvarðanir sem séu teknar einhliða, með skriflegum hætti og kveði með endanlegum hætti á um laun þess sem við á í hverju tilviki fyrir sig. Að baki hverju embætti standi ávallt einhver einstaklingur eða aðili. Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-1939/2006 geti ekki haft fordæmisgildi þar sem þær ákvarðanir voru teknar undir lögum nr. 120/1992. Því fyrirkomulagi hafi verið breytt með lögum nr. 47/2006.
Kærandi telur ekki unnt að fallast á þá ályktun í umsögn kjararáðs að þarfleysa hefði verið að kveða á um að stjórnsýslu- og upplýsingalög giltu um ráðið í lögum nr. 130/2016 ef svo hefði verið í tíð fyrri laga. Í fyrsta lagi sé texta oft bætt við lög til að árétta gildandi réttarástand, til að mynda með lögfestingu nokkurra grundvallarreglna stjórnsýsluréttar með stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Í öðru lagi megi deila um það hvort staða kjararáðs hafi breyst við gildistöku nýju laganna. Tilvísun kjararáðs til nefndar um dómarastörf dugi ekki þar sem tekið sé af skarið um að sú nefnd skuli ekki teljast stjórnvald. Ef ætlun löggjafans hefði verið að skipa kjararáði utan framkvæmdarvaldsins hefði verið lítið mál að gera það með skýrum hætti í texta laga nr. 47/2006 eða greinargerð með frumvarpinu.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir óþarft að rekja frekar það sem fram kemur af hálfu málsaðila. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að fundargerðum kjararáðs á tímabilinu frá 1. janúar 2013 og þar til beiðni kæranda barst kjararáði. Af hálfu kjararáðs hefur komið fram að upplýsingalög nr. 140/2012 gildi ekki um störf ráðsins á tímabilinu sem beiðnin varðar þar sem um þau hafi farið eftir eldri lögum um kjararáð nr. 47/2006. Kjararáð sé ekki stjórnsýslunefnd á vegum framkvæmdavaldsins og því geti upplýsingalög ekki gilt um störf þess nema frá því að ný lög um kjararáð nr. 130/2016 tóku gildi. Af þessum sökum hafi ekki farið fram efnislegt mat á umbeðnum gögnum í samræmi við ákvæði upplýsingalaga.Í lokamálsl. 1. gr. laga um kjararáð nr. 130/2016 segir að í störfum sínum skuli kjararáð fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eftir því sem við á, sem og ákvæðum upplýsingalaga nr. 140/2012. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður að skilja ákvæðið sem svo að kjararáð sé einn þeirra aðila sem falla undir gildissvið upplýsingalaga, sbr. I. kafla laganna. Í þeim fyrirmælum laga að kjararáð skuli fylgja upplýsingalögum nr. 140/2012 felst ótvírætt að almenningur á rétt til aðgangs að gögnum í vörslum ráðsins í samræmi við ákvæði II. kafla laganna. Af 5. gr. leiðir að þegar þess er óskað er aðila, sem skylt er að veita upplýsingar samkvæmt lögunum, skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með tilteknum takmörkunum. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum.
Eins og réttur almennings til aðgangs að gögnum er afmarkaður í upplýsingalögum er fyrst og fremst gerður áskilnaður um að þau séu fyrirliggjandi hjá aðila sem fellur undir gildissvið laganna, þ.e. að þau séu í vörslum hans. Að meginstefnu skiptir engu máli hvenær umbeðin gögn urðu til eða hvenær þau bárust viðkomandi aðila sem skylt er að veita upplýsingar samkvæmt lögunum, sbr. 2. mgr. 35. gr. upplýsingalaga. Af framangreindu leiðir að eftir gildistöku laga nr. 130/2016 leikur enginn vafi á því að öll gögn í vörslum kjararáðs eru undirorpin ákvæðum upplýsingalaga og geta röksemdir ráðsins um meinta stjórnskipulega stöðu þess, hvort sem er fyrir eða eftir gildistöku laga nr. 130/2016, engu breytt í því sambandi. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að ef ætlun löggjafans við setningu laga nr. 130/2016 hefði verið að upplýsingaréttur almennings næði eingöngu til þeirra gagna sem yrðu til eða kæmust í vörslur kjararáðs eftir gildistöku laganna hefði verið eðlilegt að taka það skýrt fram, enda hafði þá verið í gildi ákvæði sambærilegt 2. mgr. 35. gr. upplýsingalaga nr. 140/2016 allt frá gildistöku eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 þann 1. janúar 1997. Ekkert í lögskýringargögnum að baki lögum nr. 130/2016 færir stoð undir þá ályktun kjararáðs að upplýsingalögum hafi einungis verið ætlað að taka til gagna í málum sem tekin yrðu til meðferðar samkvæmt nýju lögunum.
Af framangreindum ákvæðum laga leiðir enn fremur að kjararáði bar að afmarka beiðni kæranda við gögn í vörslum sínum, sbr. 5. og 15. gr. upplýsingalaga, og taka afstöðu til réttar hans til aðgangs að þeim með rökstuddri ákvörðun. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt kæranda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna. Málsmeðferð kjararáðs við töku hinnar kærðu ákvörðunar samrýmdist því ekki ákvæðum upplýsingalaga, þ. á m. 1. mgr. 19. gr. laganna og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og hér stendur á verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir kjararáð að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar.
Það athugast að þann 11. júní 2018 samþykkti Alþingi lög um brottfall laga um kjararáð nr. 130/2016. Samkvæmt lögunum falla lög nr. 130/2016 úr gildi þann 1. júlí 2018. Þetta getur þó ekki hnikað framangreindri niðurstöðu nefndarinnar, enda umrædd lög enn í gildi og kjararáði mögulegt að fjalla um beiðni kæranda áður en störfum þess lýkur að fullu. Eftir það tímamark verður að ætla að um rétt kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum fari eftir lögum um opinber skjalasöfn nr. 77/2014, sbr. 1. mgr. 14. gr. og 5. mgr. 15. gr. laganna.
Úrskurðarorð:
Beiðni kæranda, A, um aðgang að fundargerðum kjararáðs frá 1. janúar 2013 er vísað til kjararáðs til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.
Hafsteinn Þór Hauksson formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson