774/2019. Úrskurður frá 31. janúar 2019
Úrskurður
Hinn 31. janúar 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 774/2019 í máli ÚNU 18100005.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 11. október 2018, kærði A, blaðamaður, ákvörðun Seðlabanka Íslands um að synja beiðni um aðgang að upplýsingum um svokallaða fjárfestingarleið Seðlabanka Íslands. Með beiðni, dags. 19. september 2018, óskaði kærandi annars vegar eftir upplýsingum um það hvaða einstaklingar og lögaðilar nýttu sér fjárfestingarleiðina og hins vegar um það hversu háar fjárhæðir hver og einn flutti til landsins í gegnum leiðina.Í hinni kærðu ákvörðun, dags. 11. október 2018, var beiðni kæranda synjað með vísan til þagnarskylduákvæðis 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001. Ótvírætt yrði að telja að umbeðnar upplýsingar vörðuðu hagi viðskiptamanna bankans í skilningi ákvæðisins. Í kæru kemur fram að alls hafi farið fram 21 útboð samkvæmt fjárfestingarleiðinni frá febrúar 2012 til febrúar 2015. Alls hafi um 1.100 milljónir evra komið til landsins á grundvelli útboðanna og 794 innlendir aðilar hafi tekið þátt í þeim. Peningar innlendra aðila hafi numið 35% heildarfjárhæðarinnar sem kom inn í landið með þessari leið, en hún hafi tryggt allt að 20% afslátt af eignum sem keyptar voru á Íslandi. Þessir aðilar hafi fengið 72 milljarða króna fyrir gjaldeyri sem þeir hafi skipt í íslenskar krónur og nemi afslátturinn um 17 milljörðum króna.
Kærandi vísar til þess að í skýrslu starfshóps um eignir Íslendinga á aflandssvæðum sé fjallað um fjárfestingarleiðina og því meðal annars velt upp hvort hún hafi leitt til þess að hluti af fjármagni frá aflandssvæðum, sem orðið hafi til með ólögmætum hætti, hafi skilað sér til Íslands með gengisafslætti. Þá beri að benda á þá alvarlegu staðreynd að ekki virðist hafa átt sér stað nein upprunavottun á því fé sem fært var til landsins. Rökstuddur grunur sé um að af hluta fjárins hafi ekki verið greiddir réttmætir skattar hérlendis. Sá grunur hafi leitt til þess að aðilar sem nýttu sér leiðina séu til rannsóknar vegna gruns um skattaundanskot.
Kærandi telur að færa megi rök fyrir því að fjárfestingarleiðin brjóti í bága við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar í ljósi þess að um hafi verið að ræða stjórnvaldsaðgerð sem hafi einungis staðið til boða fólki sem átti fyrst 50 þúsund evrur í lausu fé, og síðar 25 þúsund evrur, og einungis Íslendingum sem áttu fé erlendis. Þeim hafi staðið til boða að fá virðisaukningu á fé sitt í krafti þess að eiga fé erlendis. Þegar allt framangreint sé dregið saman liggi fyrir að almannahagsmunir leiði til þess að upplýst verði hverjum hafi staðið til boða að færa fé til landsins með þessum hætti. Upplýsingar sem fjölmiðlar hafi getað miðlað úr brotakenndri og takmarkaðri upplýsingagjöf Seðlabanka sýni að rökstuddur grunur sé á að fé sem ekki hafi verið greiddir réttmætir skattar af hafi verið færðir aftur inn í landið; fé sem mögulega ætti að vera eign kröfuhafa ákveðinna aðila hafi verið færðir inn í íslenskt efnahagslíf og að þröngum hópi landsmanna hafi verið fært tækifæri til að hagnast gríðarlega úr hendi stofnunar sem tilheyrir sannarlega stjórnsýslu Íslands.
Almannahagsmunirnir séu enn ríkari í ljósi þess að stjórnsýslan hafi ekki sýnt af sér mikinn vilja og nær enga getu til að sinna eftirliti sem hún ætti að sinna. Þess vegna sé afar mikilvægt að fjölmiðlar fái tækifæri til þess að vinna þá vinnu sem stjórnvöld hafa ekki unnið.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Seðlabanka Íslands með bréfi, dags. 12. október 2018, og honum veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af gögnum sem kæran lyti að.Í umsögn Seðlabanka Íslands, dags. 2. nóvember 2018, er forsaga málsins rakin. Kærandi hafi óskað eftir upplýsingum um fjölda þátttakenda í fjárfestingarleið bankans í apríl 2016 og veittar hafi verið upplýsingar um fjölda tilboða og þátttakenda, heildarfjárhæðir og uppskiptingu innlendra og erlendra þátttakenda en beiðninni hafi verið synjað að öðru leyti. Kærandi hafi óskað öðru sinni eftir umbeðnum gögnum og kært synjun bankans til úrskurðarnefndar um upplýsingamál eftir að lögboðinn kærufrestur hafði runnið út. Í ljósi þessarar sögu ítreki Seðlabankinn að umbeðnar upplýsingar séu háðar þagnarskyldu á grundvelli 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001.
Í umsögninni er ákvæðið rakið og fjallað um eðli sérstakra þagnarskyldureglna. Ákvæði 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands teljist til sérstaks þagnarskylduákvæðis annars vegar um hagi viðskiptamanna bankans og hins vegar málefni bankans sjálfs. Úrskurðarnefndin hafi byggt á því að í ákvæðinu felist regla um sérstaka þagnarskyldu en ekki almenna, sbr. úrskurði nr. A-324/2009, A-423/2012 og 582/2015. Þá hafi Hæstiréttur Íslands komist að sömu niðurstöðu í dómi Hæstaréttar nr. 329/2014. Þá bendir Seðlabankinn á að samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga sé óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari og sömu takmarkanir gildi um aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Óhugsandi sé að líta öðruvísi á en svo að umbeðnar upplýsingar varði meira eða minna fjárhagsmálefni bæði einstaklinga og lögaðila sem sanngjarnt sé og eðlilegt að trúnaður skuli ríkja um.
Seðlabankinn víkur sérstaklega að nokkrum atriðum sem kærandi tiltekur í kæru sinni. Bankinn hafnar þeirri fullyrðingu kæranda að ekki hafi átt sér stað upprunavottun á fé sem fært var til landsins í gegnum fjárfestingarleiðina, vísar því á bug að aðgerðir bankans hafi falið í sér brot á jafnræðisreglu og hafnar fullyrðingum kæranda þess efnis að upplýsingagjöf bankans hafi verið ábótavant. Bankinn hafi birt almennar upplýsingar um komandi gjaldeyrisútboð auk þess sem niðurstöður þeirra hafi verið kynntar sérstaklega á heimasíðu bankans. Þá hafi svar Seðlabankans til kæranda, dags. 13. janúar 2017, verið birt í heild sinni á heimasíðu bankans 16. janúar sama ár.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda, sem er starfsmaður fjölmiðils, til aðgangs að upplýsingum um aðila sem nýttu sér svonefnda fjárfestingarleið Seðlabanka Íslands. Ákvörðun bankans um synjun beiðni kæranda byggðist á því að umbeðnar upplýsingar væru undirorpnar sérstakri þagnarskyldu skv. 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001, sbr. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.Í ákvæðinu segir að bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, aðstoðarseðlabankastjóri, nefndarmenn í peningastefnunefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Íslands séu bundnir þagnarskyldu um allt það sem varði hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í fjölmörgum úrskurðum lagt til grundvallar að ákvæðið feli í sér ákvæði um sérstaka þagnarskyldu en ekki almenna, sbr. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga, að því er varðar upplýsingar um hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs. Að því er varðar síðarnefnda atriðið hefur úrskurðarnefndin miðað við að orðalagið „málefni bankans sjálfs“ verði ekki túlkað svo rúmt að hvers kyns upplýsingar um starfsemi Seðlabanka Íslands falli undir það lagaumhverfi eða reglur sem bankinn starfar eftir. Undir orðalagið geti hins vegar fallið upplýsingar um fjárhagsleg málefni eða fjárhagslegar ráðstafanir bankans, um beinar ákvarðanir sem varði starfsemi hans eða undirbúning þeirra og eftir atvikum aðrar upplýsingar sem af tilliti til hagsmuna bankans sjálfs megi telja eðlilegt að leynt fari.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að ekki komi heldur til greina að túlka orðalagið „allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans“ í 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands bókstaflega, enda kæmi það alfarið í veg fyrir að Seðlabanki Íslands gæti miðlað upplýsingum um málefni viðskiptamanna bankans, t.d. í skýrslum sínum og á vef bankans. Augljóst er að starfsemi Seðlabanka krefst þess að bankinn geti birt upplýsingar og veitt aðgang að gögnum sem varða hagi viðskiptamanna sinna í rúmum skilningi og fyrir liggur að bankinn birtir árlega ýmis gögn af því tagi. Hins vegar verður að telja eðlilegt að í báðum tilvikum, þ.e. bæði að því er varðar upplýsingar um sérstaka hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, sé litið svo á að upplýsingarnar skuli fari leynt samkvæmt lögum eða eðli máls og því eigi þagnarskylda ákvæðis 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands við um þær. Í ljósi þess hve fortakslaus hin sérstaka þagnarskylda er, kemur hún í veg fyrir að slíkar upplýsingar um viðskiptamenn bankans séu gerðar aðgengilegar samkvæmt upplýsingalögum, óháð hagsmunum almennings af því að fá að kynna sér þær.
2.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér umbeðnar upplýsingar sem eru í formi lista yfir nöfn einstaklinga og lögaðila ásamt fjárhæðum sem hver aðili flutti til landsins eftir fjárfestingarleið Seðlabanka Íslands. Að mati nefndarinnar leikur enginn vafi á því að upplýsingarnar varða hagi þeirra sem viðskiptamanna bankans í skilningi 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands.Úrskurðarnefndin telur því að umbeðnar upplýsingar í heild sinni falli undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands. Þar sem gögnin eru undirorpin sérstakri þagnarskyldu samkvæmt lögum nær réttur kæranda samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga ekki til þeirra samkvæmt gagnályktun frá 3. mgr. 4. gr. laganna. Verður því ekki hjá því komist að staðfesta hina kærðu ákvörðun.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun Seðlabanka Íslands, dags. 11. október 2018, að synja kæranda A um aðgang að upplýsingum um það hvaða einstaklingar og lögaðilar nýttu sér fjárfestingarleið bankans og hversu háar fjárhæðir hver og einn flutti til landsins eftir þeirri leið.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson