Mál nr. 60/2016

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 60/2016

Föstudaginn 20. janúar 2017

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eggert Óskarsson lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 1. febrúar 2016, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 10. nóvember 2015, um endurhæfingarlífeyri vegna búsetu hennar í B.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 5. október 2015, sótti kærandi um endurhæfingarlífeyri og tengdar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins. Með bréfi stofnunarinnar, dags. 10. nóvember 2015, var umsókn kæranda synjað á þeirri forsendu að kærandi uppfyllti ekki skilyrði 3. mgr. 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, sbr. 18. gr. laga um almannatryggingar nr. 100/2007, þar sem segir að þeir sem eigi rétt til lífeyris séu þeir sem hafi verið búsettir hér á landi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert þegar þeir tóku hér búsetu.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála þann 10. febrúar 2016. Með bréfi, dags. 15. febrúar 2016, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins barst með bréfi, dags. 22. mars 2016. Greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins var send kæranda til kynningar með bréfi, dags. 30. mars 2016. Með bréfum, dags. 22. apríl og 25. apríl 2016, bárust athugasemdir frá kæranda og Sigríði Hönnu Ingólfsdóttur félagsráðgjafa, umboðsmanni kæranda. Athugasemdirnar voru sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi, dags. 26. apríl 2016. Frekari athugasemdir bárust ekki.

Með bréfi, dags. 10. október 2016, óskaði úrskurðarnefnd velferðarmála eftir afstöðu Tryggingastofnunar ríkisins til beiðni kæranda um afrit af vinnureglum um undanþágur frá búsetuskilyrðum almannatrygginga. Svar barst með bréfi, dags. 28. október 2016, og var sent umboðsmanni kæranda til kynningar með tölvubréfi 1. nóvember 2016. Athugasemdir bárust með bréfi, dags. 14. nóvember 2016, og voru sendar Tryggingastofnun til kynningar með bréfi, dags. 15. nóvember 2016. Tryggingastofnun ítrekaði fyrra svar með bréfi, dags 16. desember 2016, og var það sent umboðsmanni kæranda til kynningar með bréfi, dags. 20. desember 2016. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi gerir kröfu um að ákvörðun Tryggingastofnunar verði endurskoðuð.

Kæranda hafi borist bréf frá Tryggingastofnun ríkisins þann 10. október 2015 þar sem henni hafi verið synjað um endurhæfingarlífeyri. Umsókninni hafi verið synjað á þeim forsendum að hún uppfylli ekki búsetuskilyrði til endurhæfingarlífeyris.

Kærandi kveðst hafa flutt til B þann X 2014 til þess að hefja nám að hausti sama ár. Hún hafi unnið að viðamikilli umsókn sinni þar sem hún hafi sóst eftir því að fá inngöngu í C og D, ásamt því að stunda B-nám og starfa á [...]. Allt hafi þetta verið mikilvægir þættir í undirbúningi hennar fyrir nám í B. Hún hafi verið ein þeirra sex prósenta umsækjenda sem fengið hafi inngöngu í nám í [...] í C haustið 2014.

Stuttu eftir að námið hafi byrjað kveðst kærandi hafa farið að finna fyrir mikilli aukningu á ákveðnum líkamlegum einkennum sem hafi verið viðloðandi síðastliðin tvö ár auk þess sem það hafi farið að bera á fleiri einkennum. Heilsu hennar hafi hrakað mjög hratt X 2014 og hafi hún fengið samþykkta undanþágu um námsframvindu frá C frá og með X 2015 til þess að minnka námið úr 100% niður í 50%. Í X 2015 kveðst kærandi hafa farið í viðamikla og ítarlega sjúkdómsgreiningu hjá E þar sem hún hafi verið greind með illvíga vefjagigt. F gigtarlæknir ásamt öðrum sérfræðingum hjá E hafi ráðlagt henni frá því að halda aftur út til B og halda áfram námi X 2015. Sömu sérfræðingar hafi boðið henni að hefja átta vikna endurhæfingu strax í kjölfar greiningarinnar. Á tímabilinu frá Xtil X 2015 hafi hún verið í endurhæfingunni í E. Á meðan á endurhæfingunni hafi staðið hafi kærandi gert tilraun til að stunda áfram 50% nám í fjarnámi en hún hafi ekki ráðið við það samhliða endurhæfingunni sökum alvarlegs heilsubrests. Kærandi kveðst því hafa verið skráð í fullt veikindaleyfi frá námi frá X og fram í miðjan X.

Að lokinni endurhæfingu í E kveðst kærandi hafa haldið aftur út til B og gert tilraun til þess að stunda 50% nám við C síðari hluta X 2015. Þrátt fyrir einbeittan vilja hafi fyrirætlanir hennar ekki tekist og niðurstaðan orðið sú að hún hafi verið skráð í fullt veikindaleyfi frá námi frá miðjum X og út vorönnina sem hafi endað í lok júní. Á þessu tímabili hafi hún stundað sjálfstæða endurhæfingu í samráði við F gigtarlækni sem hafi ráðlagt henni að stunda enga vinnu sumarið 2015. X 2015 kveðst hún hafa gert enn og aftur tilraun til að halda áfram námi eftir sjö mánaða veikindaleyfi. Aftur hafi heilsubresturinn orðið of mikill og veikindin of alvarleg til að það hafi verið henni mögulegt.

Þann X2015 kveðst kærandi hafa flutt aftur til Íslands. Sú ákvörðun hafi verið tekin að vel ígrunduðu máli og í ljósi þess að á Íslandi bjóðist töluvert betri endurhæfingarúrræði en í B. Auk þess hafi kæranda þótt mikilvægt að geta notið aðstoðar og stuðnings fjölskyldu sinnar á Íslandi í veikindunum. Þann X 2015 hafi hún skráð sig formlega úr náminu.

Í febrúar 2015 kveðst kærandi hafa fengið útborgað 75% hámarksnámslán LÍN, um 644.000 kr., fyrir námsframvindu haustsins 2014 en þar sem hún hafi verið í fullu veikindaleyfi frá námi 2015 hafi hún misst réttindi til námsláns fyrir það tímabil. Á meðan á veikindaleyfinu hafi staðið hafi hún enga sjúkradagpeninga fengið vegna þess að samkvæmt B lögum eigi námsmenn ekki rétt á slíku. Einnig hafi umsókn hennar um lágmarksfjárframfærslu frá bæjarfélaginu verið hafnað þar sem hún hafi ekki mátt eiga sparifé yfir ákveðinni fjárhæð sem miðast hafi við 100.000 kr. Á sama tíma hafi hún þurft að halda sér uppi í borg þar sem leiguhúsnæði og samgöngur séu jafnan mjög dýrar. Því hafi verið auðséð að viðmiðunarfjárhæð bæjarins um bankainnistæður umsækjenda sé hlægilega lág og hvergi nærri í samræmi við venjuleg framfærsluútgjöld þar í landi. Kærandi nefni einnig að sparifé sem hún hafi átt á þeim tíma sé löngu uppurið.

Frá því að kærandi var greind með vefjagigt í X 2015 hafi hún hvorki hlotið neina fjárhagsaðstoð frá almanna- eða sjúkratryggingakerfi á Íslandi né í B. Á þessu tímabili hafi hún verið metin óvinnufær af sérfræðingum og jafnframt ófær um að stunda nám. Það sé því augljóst að hún hafi ekki haft nokkra möguleika á að afla sér tekna né þiggja námslán og af þeim sökum verið framfærslulaus frá því í X 2015 til X 2015 þegar hún hafi þegið tæplega 70.000 kr. mánaðarleg framfærslulán frá G.

Líkt og fram komi á vef Tryggingastofnunar sé þess krafist að íslenskir námsmenn, sem stundi nám á öðrum Norðurlöndum, hafi lögheimili sitt í viðkomandi landi samhliða námi. Auk þess sé ekki mögulegt að leigja húsnæði í B án B kennitölu og lögheimilis í B. Það sé því ljóst að við tímabundinn flutning kæranda til B hafi verið ómögulegt að halda lögheimili hennar áfram á Íslandi. Auðséð sé að kærandi myndi vera í einfaldari stöðu hefði hún stundað nám í landi utan Norðurlandanna þar sem ekki sé krafist flutnings á lögheimili til viðkomandi lands. Telji hún að hér sé um að ræða mikla mismunun sem komi fram við flutning námsmanns aftur til heimalandsins. Á þeim tíma sem kærandi var með lögheimili í B hafi hún skilað íslenskri skattskýrslu og hún hafi verið með skattalega heimilisfesti á Íslandi, enda enn íslenskur ríkisborgari líkt og hún hafi verið alla tíð. Ætlun kæranda hafi aldrei verið að setjast að í B, heldur hafi hún ætlað að dvelja þar tímabundið við nám og koma heim til Íslands að því loknu.

Þann 1. október 2015 kveðst kærandi hafa byrjað í endurhæfingu hjá H í samráði við VIRK og hafi hún haldið henni áfram sleitulaust til dagsins í dag. Kærandi kveðst vera óvinnufær og hafi líkt og áður hvorki möguleika á að afla tekna né þiggja námslán. Hún þurfi að reiða sig á endurhæfingarlífeyri til þess að framfleyta sér fjárhagslega þar sem hún sé í endurhæfingu. Niðurstaða Tryggingastofnunar að synja henni um endurhæfingarlífeyri hafi verið henni þungbær í veikindunum og ekki orðið til þess að bæta líðan hennar þegar andlegar áhyggjur eins og peningaáhyggjur bætist ofan á líkamleg og andleg veikindi. Kærandi kveðst vera mjög orkulítil og með síþreytu á háu stigi sem hamli henni í flestum daglegum störfum. Það taki mikið á hana að berjast fyrir rétti sínum meðfram þeim erfiðleikum sem af veikindunum stafi.

Líkt og fram komi í upphafi kærunnar hafi umsókn hennar verið synjað á þeim forsendum að hún uppfylli ekki búsetuskilyrði til endurhæfingarlífeyris. Kærandi hafi búið á Íslandi alla tíð að frátöldu umræddu einu og hálfu ári og hún hafi borgað skatta hér.

Kærandi telji að með synjun á umsókn hennar um endurhæfingarlífeyri sé brotið á almannatryggingaréttindum hennar samkvæmt 12. gr. í 5. kafla laga um lögfestingu Norðurlandasamnings um almannatryggingar nr. 119/2013. Í 5. kafla samningsins sé fjallað um endurhæfingu og samstarf norrænna ríkja í þeim málum. Í 9., 10. og 12. gr. Framkvæmdasamnings við Norðurlandasamninginn sé að finna nánari útskýringar á því hvað felist í slíku samstarfi. Samkvæmt upplýsingum á vef Tryggingastofnunar segi að markmið Norðurlandasamningsins sé að auðvelda einstaklingum flutning á milli Norðurlanda og tryggja þeim sem það geri áframhaldandi áunnin almannatryggingaréttindi.

Kærandi tekur fram að í 1. mgr. 12. gr. laga um lögfestingu Norðurlandasamningsins um almannatryggingar komi fram að einstaklingur, sem flutt hafi lögheimili sitt á milli tveggja norrænna ríkja, skuli eiga rétt á starfstengdri endurhæfingu í búseturíki sínu að frumkvæði stofnunar í lögbæra ríkinu og að höfðu samráði á milli almannatrygginga skuli stofnanirnar í sameiningu sjá til þess að málið verði leyst til hagsbóta fyrir hann og standa vörð um almannatryggingaréttindi hans. Það geti ekki talist svo að þetta mál hafi með öllu verið leyst til hagsbóta fyrir kæranda þar sem hún neyðist nú til að stunda endurhæfingu án þess að henni hafi verið tryggð réttindi til endurhæfingarlífeyris til framfærslu á meðan á endurhæfingunni standi. Í þessu samhengi vilji hún benda á að 2. mgr. 10. gr. framkvæmdasamningsins sem segi til um möguleikann til undanþágu í málum sem þessum. Þar komi fram að ef niðurstaðan sé ósanngjörn gagnvart einstaklingi sé unnt að nýta þá möguleika til undanþágu sem leiði af reglugerðinni.

Kærandi vilji fyrir alla muni reyna að ná heilsu að nýju og komast annað hvort aftur í nám eða út á vinnumarkaðinn. Til þess þurfi hún á aðstoð að halda og sé starfsendurhæfingin hennar hér á landi stærsti hlutinn í því. Til þess að geta stundað endurhæfinguna og náð þannig markmiðum þurfi hún á tímabundinni fjárhagslegri aðstoð að halda. Þessa aðstoð telji hún vera grundvallarmannréttindi hennar sem íbúa og ríkisborgara á Íslandi. Þessi grundvallarréttindi til almannatrygginga eigi allir ríkisborgarar Norðurlandanna að eiga. Það geti ekki talist eðlilegt í okkar samfélagi að einstaklingur þurfi hreinlega að vera upp á aðra kominn, líkt og hún sé nú, vegna aðstæðna sem hún fái engu ráðið um.

Kærandi spyr hvar réttindi hennar séu ef almannatryggingaréttindi hennar séu ekki á Íslandi og heldur ekki í B þar sem hún hafi verið skráð með lögheimili tímabundið vegna náms. Þá spyr hún hvort niðurstaða Tryggingastofnunar sé virkilega sú að hún sé réttlaus að þessu leyti og þurfi að bíða í þrjú ár eftir rétti til endurhæfingarlífeyris. Kærandi telji að það hljóti að stangast á við öll réttlætisrök og sjónarmið um jafnræði. Kærandi glími við veikindi núna og þurfi endurhæfingu strax sem geti ekki beðið ef reyna eigi að ná að koma í veg fyrir frekari skerðingu á vinnugetu og framförum.

Í athugasemdum kæranda kemur fram að hún telji sig hafa verið orðna veika áður en hún hafi flutt til B þann X 2014 þótt endanleg greining hafi ekki komið fram fyrr en í X 2015. Kærandi kveðst hafa verið á Íslandi stóran hluta þess tíma sem lögheimili hennar var skráð í B. Ástæður þess séu veikindi hennar og læknisheimsóknir og endurhæfing í tengslum við veikindin. Kærandi kveðst hafa verið á Íslandi samfleytt frá X 2015 til X 2015, þegar hún hafi verið í endurhæfingu hjá E. Tvö önnur tímabil, bæði fyrir og eftir, hafi hún einnig verið á landinu vegna læknisheimsókna. Á öllum þessum tíma kveðst kærandi hafa verið skráð í tryggingaskrá hér á landi og þar með verið sjúkratryggð. Nefnd innan Þjóðskrár Ísland fari nú yfir það hvort þau geti breytt lögheimilisskráningu kæranda yfir þessi tímabil og fært það yfir til Íslands. Við það styttist búsetutími kæranda í B úr einu og hálfu ári niður í rúmlega eitt ár.

Í athugasemdum umboðsmanns kæranda kemur fram að kæranda hafi verið skylt að skrá lögheimili sitt í B. Námsmenn sem fari til náms í löndum utan Norðurlanda sé hins vegar heimilt að halda lögheimilisskráningu hér á landi. Áhrif þessara reglna séu þau að einstaklingar njóti misjafns aðgengis að almannatryggingakerfinu og einnig endurhæfingu eftir búsetulandi. Sú mismunun felist í því að jafnræðis sé ekki gætt á milli námsmanna sem stundi nám á hinum Norðurlöndunum annars vegar og námsmanna sem stundi nám erlendis í öðrum löndum hins vegar. Í þessu tilviki sé réttur kæranda lakari vegna þess að hún hafi valið að dvelja á Norðurlöndunum. Með öðrum orðum þá sé grundvöllur bóta samkvæmt 7. gr. laga um almannatryggingar nr. 100/2007 lakari en ella. Þar sem þetta varði slíkan grundvöll bóta verði úrskurðarnefnd að taka efnislega afstöðu til þessarar málsástæðu kæranda. Færa megi rök fyrir því að stjórnvald geti ekki litið fram hjá þessari staðreynd og geti ekki beitt þeim rökum sem það beiti í málinu við ákvörðun um synjun um endurhæfingarlífeyrisgreiðslur.

Þriggja ára reglan vinni gegn meginmarkmiði endurhæfingar. Með 11. gr. laga nr. 120/2009 hafi skilyrðum fyrir endurhæfingarlífeyri verið breytt á þann veg að sömu reglur gildi um búsetutíma, fjárhæðir og tekjutengingar endurhæfingarlífeyris og gildi um örorkulífeyri samkvæmt 18. gr. laga um almannatryggingar. Í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 120/2009 segi: „mikilvægt er að allir sem einhverja starfsgetu hafa eigi kost á endurhæfingarúrræðum sem leiða til aukinna möguleika á atvinnuþátttöku. Efla þarf endurhæfingu þeirra sem búa við skerta starfshæfni og gera þeim þannig mögulegt að komast á ný út á vinnumarkað eða taka á annan hátt virkan þátt í samfélaginu. Það er ekki einvörðungu mikilvægt einstaklinganna sjálfra vegna heldur ekki síður samfélagsins alls að efla endurhæfingu eins og kostur er.“

Með hliðsjón af framangreindu virðist ljóst að vilji löggjafans um að allir sem einhverja starfsgetu hafi eigi kost á endurhæfingarúrræðum stangist á við skilyrði um þriggja ára búsetuskilyrði. Slík skilyrði skerði rétt einstaklinga sem þörf hafi fyrir endurhæfingu og gangi gegn meginmarkmiði endurhæfingar, þ.e. að gera umsækjendum sem vegna veikinda eða slysa þurfi að endurheimta eða byggja upp færni sína, kleift að taka virkan þátt í samfélaginu. Mikilvægt sé að grípa tímanlega inn í og tryggja að einstaklingar fái endurhæfingarúrræði fljótlega eftir slys eða veikindi og fyrirbyggja ótímabæra örorku. Í þessu sambandi sé bent á niðurstöðu úrskurðarnefndar almannatrygginga í máli nr. 178/2009 en þar segi: „Greiðslur örorkulífeyris og endurhæfingarlífeyris eru eðlisólíkar. Örorkulífeyrir er almennt hugsaður til langs tíma en endurhæfingarlífeyrir er á hinn bóginn ætlaður til skemmri tíma. Endurhæfingarlífeyrir er skammtímaúrræði, sem ætlað er að gera þeim, sem á þarf að halda, fjárhagslega kleift að stunda endurhæfingu og ná heilsu og jafnvel starfsorku á ný eftir sjúkdóma eða slys.“

Endurhæfingarlífeyrir sé framfærsla á meðan á endurhæfingu standi og ósjaldan eina framfærslan. Ef sú framfærsla sé skert verulega og þeim sem á endurhæfingu þurfi að halda sé gert að lifa á tekjum, sem séu undir framfærsluviðmiði almannatrygginga, geri það ákveðnum hópi umsækjenda ókleift að stunda endurhæfingu, þ.e. þeim sem ekki geti treyst á framfærslu maka eða aðra framfærslu. Vert sé að hafa í huga að einstaklingar í endurhæfingu fái ekki greiðslur erlendis frá, þ.e. frá fyrra búsetulandi, þar sem endurhæfingarlífeyrir sé ekki greiddur úr landi eins og aðrar greiðslur á grundvelli laga um félagslega aðstoð.

Meginmunur á örorku- og endurhæfingarlífeyri sé sá að örorkulífeyrir tilheyri lögum um almannatryggingar nr. 100/2007 og sé áunninn á grundvelli búsetutíma hér á landi. Greiðslur vegna áunninna réttinda, svo sem örorkulífeyris, séu greiddar í samræmi við lengd og hlutfall búsetu- eða tryggingatímabila í hverju ríki, hafi lífeyrisþegi verið búsettur í fleiri en einu ríki, enda ávinnist slík réttindi með búsetu og/eða með iðgjaldagreiðslum.

Endurhæfingarlífeyrir falli undir lög nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Réttur til félagslegrar aðstoðar samkvæmt lögum um félagslega aðstoð sé ekki áunninn með búsetu líkt og lífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar. Samræmingarreglur EES- samningsins eigi ekki við um greiðslur á grundvelli félagslegrar aðstoðar. Af því leiði meðal annars að greiðslur félagslegrar aðstoðar falli niður flytjist viðkomandi úr landi. Ef endurhæfingarlífeyrir og aðrar greiðslur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð væru áunninn réttur væru þær greiddar úr landi á sama hátt og greiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar (útflutningsreglan). Forsenda þess að ákvæði 3. mgr. 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð sé beitt sé að um áunnin réttindi sé að ræða.

Ákvörðun löggjafans um meðhöndlun endurhæfingarlífeyris á sama hátt og almannatryggingar eigi þar með að hafa þau áhrif að ekki sé hægt að skerða rétt einstaklingsins til lífeyrisins með þeim hætti sem gert sé í máli þessu.

Ef ofangreind rök eigi ekki við í málinu sé ekki hægt að horfa á málið með öðrum hætti en þeim að fyrri búseta í öðru aðildarríki EES samningsins eigi ekki að verða til þess að takmarka og skerða rétt fólks með lögheimili á Íslandi til félagslegrar aðstoðar. Jafnræðisreglan gildi ávallt þegar EES ríkisborgari dvelji löglega á yfirráðasvæði annars aðildarríkis. Eftir að hafa öðlast rétt til ótímabundinnar dvalar öðlist borgarar EES ríkjanna ótakmarkað jafnræði á við innlenda borgara varðandi aðgang að félagslegum réttindum. Sama gildi að sjálfsögðu um þá ríkisborgara sem snúi aftur til heimalands síns eftir dvöl í öðru aðildarríki. Ákvæði 3. mgr. 7. gr. laga nr. 99/2000 brjóti því gegn jafnræðisreglu EES samningsins.

Löggjafinn geti, að mati umboðsmanns kæranda, ekki neitað umsækjendum um að samlagningarreglan sé nýtt og einnig girt fyrir réttindi til greiðslna, sem auk þess séu ekki áunnar, við þriggja ára búsetu hér á landi fyrir umsókn.

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins sé vísað til úrskurðar nr. 282/2014. Sá úrskurður sé ekki í samræmi við það sem fram komi í greinargerð umboðsmanns kæranda og því telji umboðsmaður kæranda fordæmisgildi hans takmarkað. Þó beri að geta þess að í úrskurðinum sé vísað til vinnureglna Tryggingastofnunar um undanþágur frá búsetuskilyrðum almannatrygginga. Þessar reglur virðist ekki vera fáanlegar á vef stofnunarinnar, en reglurnar virðast hafa þann tilgang að taka á málum þar sem búsetuskilyrði og ströng túlkun þeirra leiði til ósanngjarnrar niðurstöðu. Reglurnar virðast með öðrum orðum hafa verið settar einstaklingnum í hag. Í ljósi þess að slíkar reglur geti verið einstaklingum mikilvægar í málum sem þessum sé hér með farið fram á afrit af vinnureglunum með vísan til leiðbeiningar- og upplýsingaskyldu stjórnvaldsins og jafnræðis málsaðila. Jafnræði málsaðila sé ekkert í málum þegar kærandi geti ekki nýtt sér ívilnandi reglur sem hafi verið nýttar öðrum einstaklingum í hag.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að kæranda hafi verið synjað um endurhæfingarlífeyri. Um endurhæfingarlífeyri sé fjallað í eftirfarandi 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, sbr. 11. gr. laga nr. 120/2009 um breytingu á þeim lögum:

„Heimilt er að greiða endurhæfingarlífeyri í allt að 18 mánuði þegar ekki verður séð hver starfshæfni einstaklings sem er á aldrinum 18-67 ára verður til frambúðar eftir sjúkdóma eða slys. Greiðslur skulu inntar af hendi á grundvelli endurhæfingaráætlunar. Skilyrði fyrir greiðslum er að umsækjandi taki þátt í endurhæfingu með starfshæfni að markmiði sem telst fullnægjandi að mati framkvæmdaraðila og eigi hvorki rétt til launa í veikindaleyfi né greiðslna frá sjúkrasjóðum eða teljist tryggður samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar.

Heimilt er að framlengja greiðslutímabil skv. 1. mgr. um allt að 18 mánuði ef sérstakar ástæður eru fyrir hendi.

Um endurhæfingarlífeyri gilda ákvæði a-liðar 1. mgr., 4. mgr. og 5. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007. Um aðrar tengdar bætur fer eftir sömu reglum og gilda um örorkulífeyri, sbr. þó 1. mgr. 10. gr. þessara laga. Sjúkrahúsvist í endurhæfingarskyni skemur en eitt ár samfellt hefur ekki áhrif á bótagreiðslur.

Tryggingastofnun hefur eftirlit með því að endurhæfingaráætlun sé framfylgt og að skilyrði fyrir greiðslum séu að öðru leyti uppfyllt.

Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd ákvæðis þessa, m.a. um hvaða aðila skuli falið að annast gerð endurhæfingaráætlunar.“

Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð gildi ákvæði a-liðar 1. mgr., 4. mgr. og 5. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar um endurhæfingarlífeyri. Í 4. og 5. mgr. sé fjallað um upphæð og skerðingu lífeyris en í a-lið 1. mgr. sé tekið sérstaklega fram að rétt til lífeyris eigi þeir sem hafi verið búsettir á Íslandi í að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert þegar þeir tóku búsetu hér á landi.

Kærandi hafi búið erlendis frá 1. febrúar 2014 til 21. september 2015. Hún hafi nú tekið búsetu hér á landi. Skráningardagur flutningsins sé 25. september 2015.

Tryggingastofnun hafi borist umsókn kæranda um endurhæfingarlífeyri þann 22. október 2015, umsóknin sé dagsett þann 5. október 2015. Umsókninni hafi verið synjað þar sem kærandi hafi ekki verið talin uppfylla skilyrði laga um að hafa verið búsett á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn var lögð fram.

Við mat á umsókn kæranda hafi legið fyrir umsókn kæranda um endurhæfingarlífeyri, læknisvottorð og endurhæfingaráætlun. Í læknisvottorði og endurhæfingaráætlun komi fram að umsækjandi hafi verið óvinnufær og starfshæfni skert við flutning til landsins. Vegna þessa eigi umsækjandi ekki rétt á greiðslum endurhæfingarlífeyris fyrr en þremur árum eftir að búseta hafi hafist að nýju á Íslandi, að öðrum skilyrðum uppfylltum.

Ákvæði 12. gr. Norðurlandasamnings um almannatryggingar eigi ekki við í tilfelli kæranda. Ákvæðið sé nýmæli um samstarf um endurhæfingu sem ekki hafi verið að finna í eldri samningi frá árinu 2003. Í athugasemdum frumvarps laganna sem lögfest hafi samninginn komi fram aukið samstarf á sviði endurhæfingar í þeim tilvikum sem einstaklingar hafi starfað í öðru landi en búsetulandi og þurfi á endurhæfingu að halda. Meginreglan sé sú að einstaklingur falli undir löggjöf starfslands og eigi því ekki rétt til endurhæfingar í búsetulandi. Í 12. gr. samningsins sé kveðið á um samstarf þegar einstaklingur sé tryggður samkvæmt löggjöf eins norræns ríkis en sé búsettur í öðru norrænu ríki.

Kærandi sé búsett hér á landi og sæki um endurhæfingarlífeyri hér en hún sé ekki að fara á milli landa. Einstaklingar geti ekki átt rétt á endurhæfingarlífeyri á grundvelli Norðurlandasamnings heldur byggist rétturinn á landslögum. Samningnum sé hins vegar ætlað að auðvelda einstaklingum sem séu í endurhæfingu að fara á milli landanna og stunda endurhæfingu. Réttur til lífeyris vegna endurhæfingar sé mjög mismunandi eftir löndum og breytist reglulega. Kærandi sé tryggð hér á landi að undanskildum þeim takmörkunum sem fram komi í lögunum, til að mynda varðandi rétt til endurhæfingarlífeyris.

Áður hafi reynt á túlkun þessa ákvæðis í máli nr. 282/2014 en það hafi verið að öllum aðalatriðum sambærilegt og það mál sem hér um ræðir.

„Kærandi er búsettur á Íslandi og hefur sótt um bætur á grundvelli laga um félagslega aðstoð nr. 99/2007. Eins og að framan greinir uppfyllir kærandi ekki búsetuskilyrði laga um almannatryggingar til að geta öðlast rétt til endurhæfingarlífeyris vegna búsetu hans í Danmörku. Úrskurðarnefnd fær ekki ráðið að framangreint ákvæði Norðurlandasamnings um almannatryggingar víki til hliðar búsetuskilyrði laga um almannatryggingar eða eigi við í tilviki kæranda. Um er að ræða opið og matskennt ákvæði og einnig er í því sett fram skilyrði um að aðgerð búsetulands verði að rúmast innan löggjafar landsins.“

Tryggingastofnun telji ljóst að synjun stofnunarinnar á endurhæfingarlífeyri til kæranda hafi að fullu og öllu verið í samræmi við lög um almannatryggingar, lög um félagslega aðstoð og úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga þar sem kærandi uppfylli ekki skilyrði um búsetu. Megi meðal annars benda á mál nr. 124/2010 og 407/2012. Vakin sé sérstök athygli á máli nr. 282/2014 en þar séu málavextir mjög líkir þeim sem hér um ræðir. Tryggingastofnun telji því ekki ástæðu til þess að breyta þeirri ákvörðun sinni.

IV.  Niðurstaða

Kærð er synjun Tryggingastofnunar ríkisins um endurhæfingarlífeyri, dags. 10. nóvember 2015.

Ágreiningur málsins snýst um hvort Tryggingastofnun hafi verið heimilt að synja kæranda um greiðslu endurhæfingarlífeyris vegna búsetu hennar í B.

Í 7. gr. laga um félagslega aðstoð nr. 99/2007 er kveðið á um endurhæfingarlífeyri en þar segir í 3. mgr. að um endurhæfingarlífeyri gildi ákvæði a-liðar 1. mgr., 4. mgr. og 5. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007. Í 1. mgr. nefndrar 18. gr. segir að rétt til örorkulífeyris hafi þeir sem hafi verið búsettir á Íslandi, sbr. II. kafla, séu á aldrinum 18 til 67 ára og hafi verið búsettir á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert þegar þeir tóku hér búsetu.

Kærandi sótti um endurhæfingarlífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn, dags. 5. október 2015. Umsókn kæranda var synjað á þeirri forsendu að ekki væru uppfyllt skilyrði 3. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð, sbr. a-lið 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar, um búsetu.

Ljóst er að framangreint búsetuskilyrði a-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar gildir einnig um endurhæfingarlífeyri þar sem vísað er beint til ákvæðisins í 7. gr. laga um félagslega aðstoð sem kveður á um endurhæfingarlífeyri.

Samkvæmt upplýsingum úr breytingaskrá Þjóðskrár Íslands var kærandi skráð með lögheimili í B á tímabilinu frá X 2014 til X 2015. Samkvæmt þeirri skráningu var skilyrði um þriggja ára búsetu hér á landi ekki uppfyllt þegar umsókn kæranda um endurhæfingarlífeyri barst Tryggingastofnun þann 22. október 2015. Þá er óumdeilt og viðurkennt af kæranda að veikindi hennar hófust þegar hún var búsett í B eða skömmu áður en hún flutti þangað. Því er ljóst að starfsorka kæranda var skert þegar hún tók búsetu hér á landi þann X 2015.

Kærandi hefur greint frá því að hún hafi í raun verið staðsett á Íslandi frá X til X 2015 þar sem hún hafi verið í endurhæfingu hjá E. Tvö önnur tímabil hafi hún einnig verið staðsett á landinu vegna læknisheimsókna. Þrátt fyrir að fallist yrði á að kærandi hafi í raun verið staðsett á Íslandi á fyrrgreindu tímabili hefur það ekki áhrif á niðurstöðuna í máli þessu, enda hefði hún samt sem áður ekki uppfyllt skilyrði um þriggja ára búsetu hér á landi þegar hin kærða ákvörðun var tekin. 

Í kæru vísar kærandi til Norðurlandasamnings um almannatryggingar sem lögfestur var hér á landi með lögum nr. 119/2013. Í 1. tölul. 12. gr. samningsins segir að þegar aðstæður nái yfir landamæri skuli hlutaðeigandi stofnanir í viðkomandi aðildarríki og í búseturíki vinna saman að því að veita einstaklingum aðstoð og gera virkar ráðstafanir til að auka möguleika þeirra á að komast inn á vinnumarkaðinn og snúa aftur til starfa. Einnig segir að stofnunin í búsetulandinu skuli, að höfðu samráði við stofnunina í hlutaðeigandi ríki, annast þær aðgerðir sem séu mögulegar og rúmist innan ramma löggjafar landsins. Þá segir í 2. tölul. að leiði slík afskipti til þess að breytingar verði á því hvar hlutaðeigandi einstaklingur nýtur almannatrygginga skuli stofnanirnar, eins og framast sé unnt, leysa málið til hagsbóta fyrir hann. Samkvæmt 1. mgr. 68. gr. laga um almannatryggingar er ríkisstjórninni heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögunum og ráðherra að semja við erlendar tryggingastofnanir í samningsríkjum um nánari framkvæmd slíkra samninga. Í þeim má meðal annars veita undanþágur frá ákvæðum laganna og heimila takmarkanir á beitingu þeirra. 

Með hliðsjón af 1. mgr. 68. gr. laga um almannatryggingar er heimilt að veita undanþágu frá búsetuskilyrði a-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar ef samið er um slíkt við erlend ríki. Úrskurðarnefnd velferðarmála fær hins vegar ekki ráðið að framangreint ákvæði Norðurlandasamnings um almannatryggingar víki til hliðar búsetuskilyrði laga um almannatryggingar eða eigi við í tilviki kæranda. Um er að ræða opið og matskennt ákvæði og einnig er í því sett fram skilyrði um að aðgerð búsetulands verði að rúmast innan löggjafar landsins.

Þá greinir kærandi frá því að henni hafi verið skylt að skrá lögheimili sitt í B. Námsmönnum sem fari til náms í löndum utan Norðurlanda sé hins vegar heimilt að halda lögheimilisskráningu hér á landi. Jafnræðis sé því ekki gætt á milli námsmanna sem stundi nám á hinum Norðurlöndunum annars vegar og námsmanna sem stundi nám erlendis í öðrum löndum hins vegar. Í tilviki kæranda sé réttur hennar lakari vegna þess að hún hafi valið að dvelja á Norðurlöndum. Einnig segir í kæru að fyrri búseta í öðru aðildarríki EES-samningsins eigi ekki að verða til þess að takmarka og skerða rétt fólks með lögheimili á Íslandi til félagslegrar aðstoðar. Jafnræðisreglan gildi ávallt þegar EES ríkisborgarar dvelji löglega á yfirráðasvæði annars aðildarríkis. Ákvæði 3. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð brjóti því gegn jafnræðisreglu EES-samningsins.

Við mat á framangreindum málsástæðum kæranda lítur úrskurðarnefnd velferðarmála meðal annars til fyrrgreindrar 1. mgr. 68. gr. laga um almannatryggingar. Þá segir í 1. málsl. 2. mgr. 68. gr. laganna að í samningum samkvæmt 1. mgr. megi meðal annars kveða á um að búsetu-, atvinnu- eða tryggingatímabil í öðru samningsríki skuli talin jafngilda búsetutíma á Íslandi. Með vísan til framangreinds ákvæðis ber Tryggingastofnun, þegar umsókn um örorkulífeyri berst stofnuninni, við mat á því hvort skilyrði a-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar séu uppfyllt að láta búsetu í öðru EES-ríki jafngilda búsetutíma á Íslandi, enda hefur verið samið um slíkt, sbr. reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 883/2014 um samræmingu almannatryggingakerfa sem var innleidd í íslenskan rétt með 1. gr. reglugerðar nr. 442/2012 um gildistöku reglugerðar Evrópusambandsins um almannatryggingar. Að mati úrskurðarnefndar er hins vegar ekki heimilt að veita undanþágu frá skilyrði a-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar þegar um umsókn um endurhæfingarlífeyri er að ræða á grundvelli framangreinds, enda er endurhæfingarlífeyrir félagsleg aðstoð, ólíkt örorkulífeyri sem er almannatryggingabætur. Ekki hefur verið samið um sambærilega undanþágu innan EES þegar um bætur félagslegrar aðstoðar er að ræða. Þá telur úrskurðarnefndin heldur ekki heimilt að beita reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 883/2014 um samræmingu almannatryggingakerfa í tilviki kæranda með vísan til jafnræðisreglna. Að mati úrskurðarnefndar verður ekki veitt undanþágu frá búsetuskilyrði a-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar með vísan til 68. gr. almannatryggingalaga nema skýrlega hafi verið samið um slíkt.

Að því er varðar þá málsástæðu að jafnræðis sé ekki gætt hjá námsmönnum þá telur úrskurðarnefndin að engin heimild sé til þess að gera undanþágu frá fyrrgreindu búsetuskilyrði með vísan til þess að kæranda hafi verið gert að skrá lögheimili sitt í B. Það eru hlutaðeigandi skráningaryfirvöld í innflutningsríki sem ákveða hvort einstaklingur skuli skráður sem búsettur í því ríki, sbr. 2. mgr. 2. gr. samnings milli Danmerkur, Finnlands, Íslands, Noregs og Svíþjóðar um almannaskráningu. 

Að lokum vísar kærandi til og óskar eftir afriti af vinnureglum Tryggingastofnunar ríkisins sem gerð er grein fyrir í úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga nr. 282/2014. Tryggingastofnun telur ekki ástæðu til að afhenda vinnureglurnar en gerir grein fyrir þeim í bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 16. desember 2016. Þar kemur fram að Tryggingastofnun geri undanþágu frá búsetuskilyrðum í málum þar sem búseta erlendis hafi varað í mjög skamman tíma og þá sé almennt horft til nokkurra vikna tímabils og aldrei lengri tíma en til eins árs. Engin lagaheimild er fyrir framangreindri undanþágu frá skilyrði a-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar, en úrskurðarnefnd velferðarmála telur nauðsynlegt með tilliti til jafnræðissjónarmiða að taka afstöðu til þess hvort undanþágan geti náð yfir tilvik kæranda. Úrskurðarnefndin telur að þar sem kærandi var með skráð lögheimili í B í rúmlega 18 mánuði séu aðstæður hennar ekki sambærilegar við þau tilvik sem Tryggingastofnun hefur veitt undanþágu frá búsetuskilyrðum vegna, sbr. samkvæmt fyrrgreindra vinnureglu. Þar sem kærandi virðist ósátt við að Tryggingastofnun hafi ekki afhent vinnureglurnar telur úrskurðarnefndin rétt að benda henni á að hún geti óskað formlega eftir gögnunum með beiðni til Tryggingastofnunar ríkisins og ef stofnunin synjar þá getur hún kært ákvörðunina til úrskurðarnefndar velferðarmála, sbr. 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. 

Að öllu framangreindu virtu telur úrskurðarnefnd að skilyrði a-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar, sbr. 3. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð, um búsetutíma á Íslandi séu ekki uppfyllt í máli þessu og verður því ekki hjá því komist að staðfesta ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn kæranda um endurhæfingarlífeyri.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn A, um endurhæfingarlífeyri er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir