Hinn 25. júní 2024 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1209/2024 í máli ÚNU 24020019.
 

Kæra og málsatvik

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál barst erindi frá […] 20. febrúar 2024. Í erindinu kveð­ur kær­andi að ríkislögmaður hafi ekki orðið við beiðni um aðgang að umsögnum Landspítala, dóms­mála­ráðu­neytis og heilbrigðisráðuneytis sem ríkislögmaður aflaði við meðferð bótakröfu kær­anda.
 
Þann 7. desember 2022 sendi kærandi þessa máls erindi til ríkislögmanns þar sem lögð var fram krafa um viðurkenningu á bótaskyldu vegna tilgreindra atvika. Ríkislögmaður aflaði af því tilefni um­sagna frá dómsmálaráðuneyti, heilbrigðisráðuneyti og Landspítala. Ríkislögmaður hafnaði í kjöl­farið viðurkenningu á bótaskyldu með bréfi til kæranda dags. 11. desember 2023. Með erindi til ríkislögmanns, dags. 18. desember 2023, óskaði kærandi eftir rökstuðningi fyrir þeirri ákvörð­un að hafna kröfu kæranda um bætur. Þá óskaði kærandi eftir aðgangi að framangreindum umsögnum. Í kjölfar samskipta ríkislögmanns og kæranda í desember 2023, janúar og febrúar 2024, áréttaði ríkis­lögmaður fyrri afstöðu til kröfu um viðurkenningu á bótaskyldu með bréfi þann 14. febrúar 2024. Í því bréfi var ekki tekin afstaða til beiðni kæranda um að­gang að gögnunum.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt ríkislögmanni með erindi, dags. 1. mars 2024. Umsögn ríkislögmanns barst úr­skurð­ar­nefndinni 6. mars 2024. Samhliða umsögninni sendi ríkislögmaður kæranda ákvörðun, dags. sama dag, um að hafna gagnabeiðni hans. Þá fylgdi umsögninni afrit af: 1) umsögn dóms­mála­ráðuneytis, dags. 1. mars 2023, 2) tölvupósti milli Landspítala og ríkislögmanns, dags. 17. apríl 2023, 3) umsögn Landspítala, dags. 24. apríl 2023, 4) tölvupóstum milli heilbrigðisráðu­neytis og ríkislögmanns, dags. 1. og 2. nóvember 2023, og 5) umsögn heilbrigðisráðuneytis, dags. 1. desember 2023.
 
Í umsögn ríkislögmanns er rakið að kærandi hafi sent embættinu erindi um viðurkenningu á bóta­skyldu vegna ólögmætra frelsissviptinga. Ríkislögmaður hafi aflað um­sagna Landspítala, dóms­mála­ráðuneytis og heilbrigðisráðuneytis vegna erindisins og átt í tölvupósts­sam­skiptum við Land­spít­ala og heilbrigðisráðuneyti. Afstaða stjórnvalda hafi verið að skilyrði bóta­skyldu væru ekki fyrir hendi. Í ákvörðun um að hafna beiðni kæranda um að­gang að framangreindum gögn­um er vísað til þess að þau séu undanþegin upplýsingarétti, sbr. 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, og 2. mgr. 14. gr. sömu laga. Þá sé ekki talið tilefni til að veita ríkari aðgang að gögn­un­um en skylt er, sbr. 2. mgr. 11. gr. sömu laga.
 
Umsögn ríkislögmanns var kynnt kæranda með erindi, dags. 12. mars 2024, og afstöðu kæranda óskað til þess hvort hann vildi að málinu yrði haldið áfram í ljósi þess að gagnabeiðni hans hefði nú verið af­greidd. Kærandi brást við erindi úrskurðarnefndarinnar 18. mars og 9. apríl 2024. Af erind­unum taldi nefnd­in ráðið að hann vildi að málinu yrði haldið áfram. Kærandi upplýsti nefnd­ina 20. mars 2024 um að Land­spítali hefði afhent kæranda umsögn sína í málinu. Eftir stæði því að skera úr um rétt kæranda til að­gangs að umsögnum dóms- og heilbrigðisráðuneyta.
 

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að umsögnum sem ríkislögmaður aflaði frá nánar til­greind­um stjórnvöldum vegna erindis kæranda til ríkislögmanns þar sem krafist var viður­kenn­ing­ar á bóta­skyldu.
 
Kærandi hefur upplýst úrskurðarnefndina um að hann hafi fengið umsögn Landspítala af­henta. Eftir stendur að skera úr um rétt kæranda til aðgangs að umsögnum dómsmálaráðuneytis, dags. 1. mars 2023, og heil­brigðisráðu­neytis, dags. 1. desember 2023. Vegna síðargreindu umsagnar­inn­ar liggja einnig fyrir þrír tölvupóstar, nánar tiltekið einn tölvupóstur frá starfsmanni heilbrigðis­ráðu­neytisins til ríkislögmanns dags. 1. nóvember 2023 og tveir tölvupóstar með svörum ríkis­lögmanns, dags. 1. og 2. nóvember 2023, þar sem fjallað er efnislega um kröfu kæranda um viður­kenningu bótaskyldu. Þar sem gögnin urðu til í til­efni af bótakröfu kæranda telur úrskurðarnefndin að þessi gögn falli undir kæruefni málsins og að um rétt kæranda til aðgangs að þeim fari sam­kvæmt 14. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, sem varðar að­gang að upplýsingum um aðila sjálfan. Með ákvörðun ríkislögmanns 6. mars 2024 var því hafnað að afhenda kæranda þessi gögn, bæði um­sagnirnar og nefnda tölvupósta.
 
Í umsögn dómsmálaráðuneytis til ríkislögmanns kemur fram að umsögninni fylgi gögn sem fyrir liggi í ráðuneytinu. Þessi gögn voru ekki á meðal þeirra sem ríkislögmaður afgreiddi með ákvörðun sinni til kæranda, dags. 6. mars 2024, og koma því ekki til umfjöllunar í þessum úrskurði. Vilji kærandi láta reyna á rétt sinn til aðgangs að þeim gögnum skal erindi um það beint til ríkislög­manns eða ráðuneytisins.
 

2.

Ákvörðun ríkislögmanns byggist á 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt því ákvæði nær réttur al­menn­ings til aðgangs að gögnum ekki til bréfaskipta við sérfróða aðila í tengslum við réttar­ágrein­ing eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Ákvæð­ið á einnig við þeg­ar réttur til aðgangs að gögnum er byggður á III. kafla upplýsingalaga um aðgang aðila að upplýs­ing­um um hann sjálfan, enda segir í 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. laganna að aðgangur aðila að upplýsingum sam­kvæmt 14. gr. nái ekki til gagna sem talin séu í 6. gr. laganna. Heimildir til beitingar 3. tölul. 6. gr. laganna eru því hinar sömu hvort sem réttur til aðgangs er byggður á 5. gr. eða 14. gr. upp­lýs­inga­laga, sbr. úr­skurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 870/2020.
 
Í athugasemdum við 3. tölul. 6. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir:
 

Hér að baki býr það sjónarmið að hið opinbera geti, á sama hátt og hver annar aðili að dóms­máli, leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar sem þannig er aflað kom­ist til vitundar gagnaðila. Ber að túlka ákvæðið þannig að það tryggi að hið opin­bera standi ekki vegna upplýsingalaga höllum fæti í dómsmálum. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álits­gerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslu­mála almennt. Hlið­stæð undanþága frá upplýsingarétti aðila máls er í stjórnsýslulögum.

 
Orðalag ákvæðisins og athugasemdir þar að lútandi í greinargerð benda ekki til þess að gerð sé krafa um að bréfaskipti eigi sér stað eftir að dómsmál er höfðað eða beinlínis í tilefni af ákvörðun um að höfða eða taka til varna í slíku máli. Samkvæmt sjónarmiðum sem fram koma í bréfi um­boðsmanns Al­þingis frá 13. desember 2002, í máli nr. 3643/2002, sem lýtur að skýringu sambæri­legs ákvæðis í stjórn­sýslulögum, nr. 37/1993, og þeim athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upp­lýsingalaga ber að skýra ákvæðið með það fyrir augum að tryggja jafnræði á milli aðila máls og viðkomandi stjórnvalds ef til dómsmáls kemur. Í fyrrgreindu bréfi umboðsmanns sagði enn frem­ur að nægilegt væri að beiðni stjórn­valds um álit sérfróðs aðila væri sett fram í tilefni af fram­kom­inni kröfu aðila máls um skaðabætur þar sem lagt er til grundvallar að leitað verði til dómstóla fall­ist stjórnvald ekki á kröfuna.
 
Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið að nauðsynlegt sé að bréfaskipti stjórnvalds við sér­fróð­an aðila standi í beinum tengslum við mál sem þegar hefur verið höfðað eða þegar hefur verið tekin ákvörðun um að höfða. Undir undanþáguna falla einnig bréfaskipti sem til koma vegna könn­unar stjórn­valds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri máls­höfð­un, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála. Þá tekur undanþágan sam­kvæmt framansögðu einn­ig til réttarágreinings sem lagður er í annan farveg, t.d. fyrir sjálfstæðri úr­skurð­arnefnd, eða þegar til greina kemur að leggja ágreining í slíkan farveg.
 

3.

Samkvæmt 1. og 2. mgr. 2. gr. laga um ríkislögmann, nr. 51/1985, fer ríkislögmaður með uppgjör bóta­krafna sem beint er að ríkissjóði og með vörn þeirra einkamála fyrir dómstólum og gerðar­dóm­um sem höfðuð eru á hendur ríkinu og sókn þeirra einkamála sem ríkið höfðar á hendur öðrum. Sam­kvæmt leið­bein­ing­um forsætisráðuneytisins fyrir ráðuneyti og stofnanir frá desember 2019, um verklag í sam­skipt­um við embætti ríkislögmanns, kemur fram að allar bótakröfur sem beinast að ríkinu fari annað­hvort beint til ríkislögmanns eða til viðkomandi ráðuneytis eða stofnunar sem fram­sendi kröfu til hans, sjá kafla 3.2 í leiðbeiningunum. Í sama kafla kemur fram að ríkislögmaður fái fram afstöðu hlutað­eig­andi ráðu­neyt­is eða stofnunar áður en hann ákveður að fallast á bóta­kröfu, eða annars konar kröfu, eða hafna henni í heild eða hluta nema framkvæmd sé skýr og ótví­ræð.
 
Ríkislögmaður er samkvæmt framansögðu sérfróður aðili sem fer með uppgjör bótakrafna sem beint er að ríkissjóði og sér um sókn eða vörn annarra ríkisaðila í dómsmálum. Af því leiðir að sam­skipti stjórn­valds við ríkislögmann vegna könnunar þess á réttarstöðu sinni eða vegna dóms­máls, falla undir undan­þáguákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Skiptir þar ekki máli hvort við­kom­andi stjórnvald eða ríkis­lögmaður eigi frumkvæði að samskiptunum, sbr. úrskurði nefnd­ar­inn­ar nr. 828/2019, 870/2020, 882/2020, 901/2020 og 958/2020.
 
Ríkislögmaður aflaði þeirra umsagna sem deilt er um aðgang að í málinu í tilefni af erindi kæranda til embættisins, dags. 7. desember 2022. Áðurnefndir tölvupóstar sem bárust milli ríkislögmanns og heilbrigðisráðuneytisins 1. og 2. nóvember 2023 urðu einnig til í tilefni af sama erindi kæranda. Með erindinu fór kærandi meðal annars fram á viðurkenningu á bótaskyldu vegna ólögmætra frelsis­sviptinga. Yfirskrift I. kafla erindisins er „krafa um viðurkenningu á bótaskyldu ríkisins gegn að­vörun um málshöfðun“. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni um­beðinna um­sagna en þar kemur fram afstaða dómsmálaráðuneytis og heilbrigðisráðuneytis til krafna og rök­semda kæranda. Þrátt fyrir að ekki liggi fyrir í málinu hvort kærandi hafi eða muni höfða dómsmál telur úrskurðarnefndin að leggja verði til grundvallar að umbeðnar um­sagn­ir og tölvupóstsamskipti hafi lotið að könnun á réttarstöðu hlutaðeigandi stjórnvalda vegna nærliggjandi möguleika á slíkri máls­höfð­un.
 
Úrskurðarnefndin telur samkvæmt framangreindu að ríkislögmanni hafi verið heimilt að hafna beiðni kær­anda um framangreindar umsagnir á grundvelli 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Verður ákvörð­un ríkis­lög­manns því staðfest, eins og grein­ir í úrskurðarorði. Sama á við um tölvupósta sem sendir voru milli ríkislögmanns og heilbrigðisráðuneytis, dags. 1. og 2. nóvember 2023.
 

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun ríkislögmanns, dags. 6. mars 2024, að synja […] um aðgang að um­sögn dómsmálaráðuneytis, dags. 1. mars 2023,  umsögn heilbrigðisráðuneytis, dags. 1. de­sem­ber 2023, og tölvupóstssamskiptum frá 1. og 2. nóvember 2023 milli ríkislögmanns og heil­brigðis­ráðu­neytis vegna umsagnar ráðuneytisins.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir