Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 317/2020

Fimmtudaginn 15. október 2020

A

gegn

Kópavogsbæ

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 22. júní 2020, kærði B, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Kópavogsbæjar, dags. 29. apríl 2020, á beiðni hennar um viðbótarframlag vegna samnings um notendastýrða persónulega aðstoð.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi hefur frá 1. júní 2019 verið með samning við Kópavogsbæ í formi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar (NPA) sem kveður á um 385 klukkustunda aðstoð í mánuði. Í byrjun árs 2020 var samningurinn endurnýjaður til þriggja mánaða. Með erindi, dags. 18. febrúar 2020, var meðal annars óskað eftir viðurkenningu á því að kæranda væri heimilt að ráða aðstoðarverkstjórnanda og launsetja það hlutverk þar sem hún væri ekki í aðstöðu til þess að annast verkstjórnarhlutverkið sjálf. Með ákvörðun þjónustu- og ráðgjafardeildar fatlaðra, dags. 17. mars 2020, var þeirri beiðni synjað á grundvelli 7. gr. reglna um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir fatlað fólk í Kópavogi. Kærandi bar þá ákvörðun undir velferðarráð Kópavogs sem staðfesti synjun þjónustu- og ráðgjafardeildar, sbr. bréf þess efnis frá 29. apríl 2020.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 22. júní 2020. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 2. júlí 2020, var óskað eftir greinargerð Kópavogsbæjar ásamt gögnum málsins. Greinargerð barst úrskurðarnefndinni 13. ágúst 2020 og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 14. ágúst 2020. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að úrskurðarnefnd velferðarmála felli niðurstöðu velferðarráðs úr gildi og að Kópavogsbæ verði gert að leggja mat á fjölda tíma sem kærandi þurfi við aðstoðarverkstjórn og þeim tímum verði bætt inn í NPA samning hennar.

Tekið er fram að kærandi sé með NPA samning við Kópavogsbæ sem kveði á um 385 klukkustunda aðstoð í mánuði. Í upphafi árs 2020 hafi NPA samningur kæranda verið endurnýjaður, eingöngu til þriggja mánaða. Með bréfi NPA miðstöðvarinnar, fyrir hönd kæranda, dags. 18. febrúar 2020, hafi verið óskað eftir rökstuðningi fyrir ákvörðun bæjarins fyrir svo skömmum gildistíma. Í bréfinu séu reifuð sjónarmið kæranda um að ákvörðun bæjarins samræmist ekki jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, auk þess sem svo skammur gildistími NPA samnings samræmist ekki þeim meginreglum vinnuréttar sem kæranda og umsýsluaðila hennar sé ætlað og skylt sé að fara eftir. Þá hafi jafnframt verið farið fram á að í nýjum NPA samningi yrði tekið tillit til þarfar kæranda fyrir aðstoðarverkstjórnanda sem hún eigi rétt á. Bréfinu hafi ekki verið svarað af hálfu Kópavogsbæjar. Í febrúar, þegar NPA samningurinn hafi verið endurnýjaður, hafi kærandi óskað eftir því að tekið yrði tillit til framlags vegna aðstoðarverkstjórnanda. Ákvörðun um það hafi verið frestað af bænum og svar við erindinu hafi ekki borist fyrr en í mars 2020, eða við næstu endurnýjun. Við endurnýjun samningsins í mars 2020 hafi kærandi enn á ný lagt áherslu á að NPA samningur hennar tæki tillit til metinnar þjónustuþarfar, auk þess sem samningurinn gerði ráð fyrir viðbótarframlagi vegna aðkomu og vinnuframlags aðstoðarverkstjórnanda. Með bréfi Kópavogsbæjar, dags. 17. mars 2020, hafi kæranda verið tilkynnt um afgreiðslu þjónustudeildar fatlaðra hjá Kópavogsbæ á erindinu. Í bréfinu segi að samþykktur sé NPA samningur upp á allt að 385 tíma á mánuði. Þá segi jafnframt að umsókn um aðstoðarverkstjórn sé „synjað á grundvelli 7. gr. reglna um NPA fyrir fatlað fólk í Kópavogi með vísan til fjárhagsáætlunar.“ Kærandi hafi ekki unað niðurstöðu þjónustudeildar fatlaðra á umsókninni og kært ákvörðunina til velferðarráðs bæjarins. Með bréfi, dags. 29. apríl 2020, hafi kæranda verið tilkynnt um niðurstöðu fundar velferðarráðs bæjarins, en ráðið hafi staðfest niðurstöðu þjónustudeildar án rökstuðnings. Kærandi geti ekki fallist á niðurstöðu velferðarráðs og kæri því niðurstöðuna til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Kærandi vísar til þess að með lögfestingu á NPA sé skýrt kveðið á um rétt einstaklinga til NPA sem ekki geti sinnt verkstjórninni sjálfir. Þeir einstaklingar skuli eiga rétt á aðstoð við verkstjórnina, sbr. 2. mgr. 11. gr. laga nr. 38/2018. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna segi að notendastýrð persónuleg aðstoð sé þjónustuform sem byggist á hugmyndafræði um sjálfstætt líf fatlaðs fólks og sé til þess fallið að tryggja mannréttindi þess samkvæmt samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Þannig stýri hinn fatlaði einstaklingur því hvernig aðstoðin sé skipulögð, hvenær og hvar hún fari fram og hver veiti hana. Þess vegna sé kveðið á um það í 2. mgr. 11. gr. að aðstoðin skuli vera skipulögð á forsendum notandans og undir verkstýringu og verkstjórn hans. Þá segi jafnframt í frumvarpinu: „Þá skal hann eiga rétt á aðstoð við verkstjórn þurfi hann á henni að halda, en það er í samræmi við 3. mgr. 12. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sem kveður á um að aðildarríkin skuli gera viðeigandi ráðstafanir til þess að tryggja aðgengi fatlaðs fólks að þeim stuðningi sem það kann að þarfnast þegar það nýtir gerhæfi sitt.“ Í 2. mgr. 15. gr. reglugerðar um NPA sé svo tekið fram að meta skuli sérstaklega kostnað vegna vinnuframlags aðstoðarverkstjórnenda. Þá segi að kostnaður vegna aðstoðarverkstjórnanda skuli „vera sérstaklega skilgreindur og leggjast við þann heildarkostnað sem fyrr hefur verið reiknaður.“ Vinnuframlag aðstoðarverkstjórnenda geti verið misjafnlega mikið eftir aðstæðum hjá hverjum notanda fyrir sig. Í sumum tilfellum geti verið nauðsynlegt að aðstoðarverkstjórnandi sé faglærður eða hafi mikla reynslu sem nýtist honum í starfi. Því þurfi að gera sérstaklega ráð fyrir hlutverki aðstoðarverkstjórnanda í NPA samningi ásamt umfangi og eðli vinnu hans.

Kærandi sé X ára gömul og vegna aldurs hennar og þroska sé hún ekki að fullu fær um að sinna verkstjórn með sínum NPA samningi án aðstoðar. Miklar kröfur séu gerðar til notenda sem verkstjórnenda í NPA. Þeir fari með stjórnunarábyrgð og mannaforráð. Þannig segi í handbók velferðarráðuneytisins um NPA „verkstjórnandi ber daglega stjórnunarábyrgð á framkvæmd NPA og ber líkt og öðrum vinnuveitendum að fara að lögum og reglum, sem og ákvæðum kjarasamninga viðkomandi stéttarfélags. Verkstjórnandinn skipuleggur vinnutíma og heldur skrá yfir vinnustundir aðstoðarfólksins innan ramma þess samkomulags sem notandinn hefur gert við sveitarfélag sitt.“ Ljóst sé að börn geti ekki axlað ábyrgð verkstjórnenda með eigin samningum. Þó sé mikilvægt að börn fái að vaxa inn í hlutverk sín sem verkstjórnendur, enda komi mörg þeirra til með að nýta sér NPA þjónustu út ævina og gott fyrir þau að byrja snemma að koma sér inn í hlutverk sitt sem verkstjórnendur. Á meðan þau séu hins vegar enn að ná þroska sé mikilvægt að þeim sé tryggð aðstoð við hlutverk sitt sem verkstjórnendur, enda sé þeim ekki kleift, líkt og fyrr segir, að annast það hlutverk án aðstoðar.

Kærandi eigi þannig rétt á því að samningur hennar kveði á um aðkomu aðstoðarverkstjórnanda og slíkt hefði reyndar átt að vera ljóst við undirritun samningsins. Sérstaklega skuli tilgreina þann kostnað sem falli til vegna aðstoðarverkstjórnar í NPA samningi og það sé metið í hverju tilviki fyrir sig eftir aðstæðum hjá hverjum og einum. NPA miðstöðin hafi sent sveitarfélögum ítrekuð bréf og minnisblöð vegna þessa, sbr. til að mynda bréf NPA miðstöðvarinnar, dags. 29. mars 2019 og 19. september 2019. Það sé sérstaklega óábyrgt af Kópavogsbæ að ætla kæranda að taka að sér verkstjórnendaábyrgð á aðstoðarfólki án aðstoðar vegna aldurs og þroska hennar. Verkstjórnendum séu ætlaðar víðtækar skyldur gagnvart aðstoðarfólki, meðal annars á ráðningum og uppsögnum, ásamt skipulagi og utanumhaldi á vöktum og viðveruskráningu. Í ljósi þess að kærandi geri kröfu um aðkomu aðstoðarverkstjórnanda og tilvitnuð ákvæði laga og reglugerða kveði á um rétt hennar til aðstoðar við verkstjórn, beri Kópavogsbæ skylda til þess að verða við kröfunni og auka framlag til NPA samningsins sem nemi starfi aðstoðarverkstjórnanda. Þrátt fyrir að NPA miðstöðin hafi kallað eftir samræmdu verklagi meðal sveitarfélaga hvað varði framkvæmd þessa liðar eigi það ekki að koma í veg fyrir að kærandi geti notið þeirra réttinda sem henni séu sannarlega tryggð í lögum og reglugerð er varða NPA. Gildi þar einu um hvort bærinn hafi sett sér reglur þar um eða hafi gert ráð fyrir þessu fjármagni í áætlun, en því til stuðnings sé meðal annars vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 170/2019. Hafi bærinn ekki sett reglur eða viðmið varðandi aðstoðarverkstjórnendur beri bænum að leggja til fyrirkomulag til bráðabirgða svo að kærandi geti nýtt sér þá þjónustu sem hún eigi sannarlega rétt á. Lagt hafi verið til að 25 vinnustundir komi til viðbótar samningi hennar vegna aðstoðar við verkstjórn þar til fyrirkomulag varðandi aðstoðarverkstjórnendur sé komið í fastmótaðri skorður.

Kærandi gerir athugasemd við að Kópavogsbær hafi ekki rökstutt niðurstöðu hinnar kærðu ákvörðunar heldur eingöngu vísað til 7. gr. reglna bæjarins um notendastýrða persónulega aðstoð og fjárhagsáætlunar. Í nefndu ákvæði 7. gr. segi þó í 2. mgr. að niðurstaða um afgreiðslu á umsókn um NPA skuli vera rökstudd, sbr. einnig 3. mgr. 34. gr. laga nr. 38/2018. Í þessu sambandi sé einnig rétt að nefna að kærandi eigi rétt á því að fá viðeigandi þjónustu á meðan beðið sé eftir þeirri þjónustu sem hún eigi rétt á, sbr. 1. mgr. 34 gr. laga nr. 38/2018. Þar segi að geti þjónusta sem sótt sé um ekki hafist innan þriggja mánaða skuli leiðbeina umsækjanda um þau úrræði sem standi til boða á biðtíma eða aðra þjónustu sem sé í boði. Þá sé í 3. mgr. sömu greinar vísað til þess að ef umsóknir séu aðeins samþykktar að hluta skuli ákvörðunin rökstudd skriflega. Kópavogsbær hafi ekki rökstutt niðurstöðu sína sérstaklega eða lagt sig eftir því að móta verklag um aðstoðarverkstjórnendur. Mikilli furðu sæti að bærinn vísi til fjárhagsáætlunar þegar ekki liggi fyrir að bærinn hafi lagt mat á þörf notanda fyrir aðstoðarverkstjórn og um leið hver kostnaður við aðstoð við verkstjórnina sé. Bærinn hafi ekki lagt fram nein gögn því til stuðnings að kostnaður vegna aðstoðarverkstjórnanda rúmist ekki innan fjárhagsætlunar þar sem þörf kæranda fyrir aðstoðarverkstjórnanda hafi ekki verið metin að umfangi, bæði hvað varðar fjölda vinnustunda og með tilliti til kostnaðar. Ekki verði séð að neinar faglegar forsendur eða málefnaleg sjónarmið búi að baki ákvörðun bæjarins um að hún eigi ekki rétt á aðstoð við verkstjórn eða að umfang kostnaðar við aðstoð við verkstjórn sé metin.

Að mati kæranda hafi Kópavogsbær brugðist rannsóknarskyldu sinni við meðferð málsins. Samkvæmt 33. gr. laga nr. 38/2018 beri Kópavogsbæ að tryggja að ákvörðun sem tekin sé um þjónustu við fatlaðan einstakling sé studd nægjanlegum gögnum áður en hún sé tekin, meðal annars með því að afla gagna. Ekki verði séð að Kópavogsbær hafi aflað nokkurra gagna um málið eða óskað eftir frekari gögnum sem gætu stutt eða skýrt málið. Þvert á móti beri svarbréf velferðarráðs Kópavogsbæjar frá 29. apríl 2020 og bókun fundar ráðsins þar sem hin kærða ákvörðun hafi verið tekin þess merki að ráðið hafi í raun ekki tekið fullnægjandi afstöðu til þeirra álitaefna sem upphaflegt málskot hafi snúið að og þeirra skyldna sem hvíli á bænum samkvæmt tilvitnuðum lögum og reglugerðum um NPA. Þá ítrekar kærandi að Kópavogsbær hafi ekki rökstutt niðurstöðu sína um hina kærðu ákvörðun líkt og skylt sé samkvæmt 3. mgr. 34. gr. laga nr. 38/2018. Kærandi eigi einnig rétt á því að fá viðeigandi þjónustu á meðan beðið sé eftir þeirri þjónustu sem kærandi eigi rétt á, ef hún geti ekki hafist strax af einhverjum ástæðum, sbr. 1. mgr. sömu greinar. Rétt sé að geta þess að kærandi hafi krafist rökstuðnings fyrir niðurstöðu Kópavogsbæjar með bréfi, dags. 18. febrúar 2020, en því bréfi hafi ekki verið svarað af hálfu bæjarins.

Þá sé rétt að geta þess að á sveitarfélögum hvíli skylda til þess að hafa frumkvæði að því að kynna sér aðstæður fatlaðs fólks og gera því grein fyrir rétti sínum samkvæmt lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Þannig segi í 32. gr. laganna að sveitarfélög skuli kynna umsækjanda fyrir þeirri þjónustu sem hann eigi rétt á, auk þjónustu sem hann eigi rétt á til viðbótar þeirri þjónustu sem hann njóti nú þegar, og leiðbeina um réttarstöðu hans. Kópavogsbæ hefði mátt vera ljóst að kærandi hafi þörf á aðstoð við verkstjórnarhlutverk sitt og að NPA samningur hennar þurfi að kveða á um aðkomu og vinnuframlag frá aðstoðarverkstjórnanda. Þrátt fyrir það hafi Kópavogsbær ekki lagt sig eftir því að upplýsa kæranda um að hún eigi rétt á aðkomu aðstoðarverkstjórnanda eða lagt á sig vinnu um að móta verklag og framkvæmd sem tryggi að kærandi geti notið þess réttar. Þannig hafi Kópavogsbær brugðist því að sýna frumkvæði að því að gera kæranda grein fyrir þessum réttindum og rétta stöðu hennar, auk þess að bjóða henni upp á viðeigandi þjónustu á meðan beðið sé eftir að þessi þáttur þjónustunnar geti hafist, til dæmis með úrræði til bráðabirgða.

Að öllu framangreindu virtu sé ljóst að ákvörðun velferðarráðs Kópavogs um að staðfesta bókun deildarfundar þjónustu- og ráðgjafardeildar fatlaðra, sem hafi falið í sér synjun á umsókn hennar um viðbótarframlag til NPA samnings vegna aðstoðarverkstjórnanda, sé ólögmæt og feli í sér brot á réttindum hennar. Kærandi eigi rétt á þeirri þjónustu sem sótt sé um og engin hlutlæg málefnaleg rök mæli gegn því að kærandi njóti þeirra réttinda. Því beri að fella hina kærðu ákvörðun velferðarráðs úr gildi og úrskurða að Kópavogsbæ verði gert að leggja mat á fjölda tíma sem kærandi þurfi við aðstoðarverkstjórn og bæta þeim tímum inn í NPA samning hennar.

III.  Sjónarmið Kópavogsbæjar

Í greinargerð Kópavogsbæjar er tekið fram að þrátt fyrir að mat kæranda sé að hún verði að hafa aðstoðarverkstjórnanda eigi hún ekki skilyrðislausan rétt til slíkrar þjónustu. Sú þjónusta sveitarfélagsins sé háð ýmsum forsendum, þar með talið að fyrir hendi sé fjármagn til að veita umbeðna þjónustu. Ljóst sé af bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 38/2018 að fjármagn til veitingar þjónustu í formi NPA sé takmarkað á tímabilinu 2018-2022 á meðan unnið sé að innleiðingu þessarar þjónustu. Sveitarfélögin hafi því þurft að skilyrða samþykki sín fyrir því að mótframlag ríkisins sé tryggt, sbr. heimild í 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um NPA nr. 1250/2018. Ríkið setji ramma í kringum það fjármagn sem varið sé í þetta þjónustuform og sama geri sveitarfélögin í sinni fjárhagsáætlun sem sé bindandi samkvæmt 63. gr. sveitarstjórnarlaga. Óheimilt sé að víkja frá fjárhagsáætlun nema sveitarstjórn hafi áður samþykkt viðauka við áætlunina. Slíkt sé þó aðeins heimilt við sérstakar aðstæður sem ekki séu taldar eiga við í máli þessu.

Við setningu laga nr. 38/2018 hafi sveitarfélög gagnrýnt rýrt kostnaðarmat löggjafans á áhrifum frumvarpsins á fjárhag sveitarfélaga, að þau væru alls ekki fullnægjandi. Mörg ákvæði laganna séu mjög opin og óljós sem bæði skapi óvissu um þær viðbótarkröfur sem lagðar séu á sveitarfélögin og þann viðbótarkostnað sem af þeim hljótist og þar með fjármögnun þeirra. Sú fjárhagslega áhætta sem í þessu felist stríði gegn kröfu um ábyrga fjármálastjórn hins opinbera samkvæmt lögum um opinber fjármál. Dæmi um óskýrt ákvæði sé ákvæðið um aðstoðarverkstjórn í 2. mgr. 11. gr. Þar komi fram að ef notandi eigi erfitt með að annast verkstjórn vegna fötlunar sinnar skuli hann eiga rétt á aðstoð við hana, sbr. þó 6. gr. Í 6. gr. sé ekki fjallað nánar um aðstoðarverkstjórn heldur fjalli ákvæðið um samninga við einkaaðila. Þar segi að mat á þjónustuþörf og ákvörðun um þjónustu skuli alltaf vera á hendi sveitarfélagsins eða byggðasamlags. Í greinargerð með frumvarpi til laganna sé ekki að finna aðra skýringu en þá að rétturinn til aðstoðarverkstjórnar sé til að uppfylla ákvæði samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sem kveði á um að aðildarríkin skuli gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja aðgengi fatlaðs fólks að þeim stuðningi sem það kunni að þarfnast þegar það nýti gerhæfi sitt.

Óljóst sé hvernig viðbótarframlag vegna aðstoðarverkstjórnar sé ákveðið en ef það sé ákveðið sem viðbótar vinnustundir í NPA samningi muni sveitarfélagið þurfa að greiða 10% þeirrar upphæðar til umsýsluaðila sem sveitarfélaginu þyki óeðlilegt í ljósi þess hlutverks sem aðstoðarverkstjóra um umsýsluaðila sé ætlað í reglugerð nr. 1250/2018. Þar sé aðstoðarverkstjórnandi skilgreindur sem aðstoðarmaður sem starfi í umboði notandans og hafi það hlutverk að aðstoða notanda sem geti ekki annast verkstjórn að fullu sjálfur. Frekari útlistun á hlutverki aðstoðarverkstjóra sé svo að finna í 10. gr. reglugerðarinnar og þar sé ákveðinn samhljómur með hlutverki og skyldu umsýsluaðila, sbr. 12. gr. sömu reglugerðar. Þar segi meðal annars að hlutverk umsýsluaðila sé að aðstoða notendur við að finna og velja aðstoðarfólk, gera ráðningarsamninga, greiða laun, veita notendum aðstoð við gerð vaktaáætlunar og skipulag NPA og svo framvegis. Umsýsluaðili kæranda sé NPA miðstöðin sem fái 10% af samningsupphæð kæranda til að sinna þessu hlutverki. Það sé því álit Kópavogsbæjar að kærandi eigi að geta leitað til umsýsluaðila síns um aðstoð við verkstjórn og því sé ekki brotið á réttindum hennar þó að fjármagn sé ekki fyrir hendi til að hún feli einu af aðstoðarfólki sínu þetta verkefni. Með öðrum orðum að ekki séu til staðar þær aðkallandi aðstæður sem kalli á endurmat á forgangi við úthlutun þjónustu (fjármagns) eða að farið sé fram á viðauka við fjárhagsáætlun. Í tilviki kæranda verði einnig að taka mið af því að kærandi sé barn undir lögaldri og gerhæfi hennar sé bundið vissum takmörkunum. Þrátt fyrir að NPA þjónusta sé byggð á hugmyndafræði um sjálfstæði notandans sé ekki hægt að líta fram hjá því að ólögráða börn lúti forsjá foreldra sinna. Þar til kærandi nái lögræðisaldri sé foreldrum hennar skylt að sinna forsjárskyldum sínum gagnvart kæranda, meðal annars að ráða persónulegum högum barns.

Kópavogsbær mótmælir því að sveitarfélagið hefði mátt sjá fyrir að kærandi þyrfti aðstoðarverkstjórnanda. Kærandi njóti aðstoðar umsýsluaðila og foreldra. Þá beri mánaðarleg uppgjör það með sér að úthlutað fjármagn sé ekki fullnýtt. Kærandi hafi því svigrúm til þess að fela einhverju af sínu aðstoðarfólki verkstjórn, kjósi hún svo.

IV.  Niðurstaða

Kærð er synjun Kópavogsbæjar á beiðni kæranda um viðbótarframlag vegna NPA samnings. Kærandi hefur frá 1. júní 2019 verið með NPA samning sem kveður á um 385 klukkustunda aðstoð í mánuði. Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi farið fram á að 25 vinnustundir komi til viðbótar samningi hennar vegna aðstoðar við verkstjórn.

Markmið laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skal virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skal þjónusta samkvæmt lögunum miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi, óskir og önnur atriði sem skipta máli, svo sem kyn, kynferði, aldur, þjóðernisuppruna, trúarbrögð og fleira.

Í 11. gr. laga nr. 38/2018 er fjallað um notendastýrða persónulega aðstoð en þar segir í 1. mgr. að einstaklingur eigi rétt á slíkri aðstoð hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Samkvæmt 2. mgr. skal aðstoðin vera skipulögð á forsendum notandans og undir verkstýringu og verkstjórn hans. Ef notandinn á erfitt með að annast verkstjórn vegna fötlunar sinnar á hann rétt á aðstoð við hana, sbr. þó ákvæði 6. gr.

Reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð hefur verið sett með stoð í ákvæði 11. gr. laga nr. 38/2018. Í 10. gr. reglugerðarinnar er fjallað um verkstjórn og aðstoðarverkstjórn. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Notandinn er ætíð verkstjórnandi við framkvæmd aðstoðarinnar og stýrir því hvaða aðstoð er veitt, hvernig hún er skipulögð, hvenær og hvar hún fer fram og hver veitir hana.

Sé það niðurstaða sveitarfélags og notanda að hann þurfi sérstakan stuðning til þess að sinna verkstjórnarhlutverki sínu með ábyrgum hætti getur þurft að fela einhverjum einum úr hópi aðstoðarfólks að annast aðstoðarverkstjórn. Aðstoðarverkstjórnandi ber, í umboði notanda, alla jafna faglega ábyrgð á verkstjórninni, þ.e. að skipulag hennar sé fullnægjandi, starfsfólk starfi samkvæmt skýru verklagi, fái leiðbeiningar um störf sín og að starfsskilyrði séu góð.

Aðstoðarverkstjórnanda er einnig ætlað að tryggja, í samráði við notanda, að vilji hans endurspeglist í ákvörðunum, svo sem við val á starfsfólki og skipulagi á vinnu þess, í samræmi við hugmyndafræðina um sjálfstætt líf.

Umsýsluaðili, notandi eða eftir atvikum talsmaður notanda eru tengiliðir við sveitarfélagið. Notandi, og eftir atvikum talsmaður hans, og aðstoðarverkstjórnandi eru tengiliðir við umsýsluaðila vegna framkvæmdar þjónustunnar og ber því að hafa faglega og fjárhagslega yfirsýn yfir hana.“     

Kópavogsbær hefur sett reglur um NPA á grundvelli laga nr. 38/2018 og reglugerðar nr. 1250/2018. Í 4. gr. reglnanna segir að umsækjandi um NPA skuli vera í verkstjórnarhlutverki í lífi sínu, geta ákveðið hvað hann vilji gera á degi hverjum og hvernig hann vilji að aðstoðarfólk nýtist. Þurfi umsækjandi aðstoð við að koma þörfum sínum á framfæri skuli skilgreint í samningi notanda við velferðarsvið með hvaða hætti verkstjórnarhlutverk hans sé tryggt gagnvart aðstoðarverkstjórnanda og/eða foreldri ef um börn er að ræða.

Samkvæmt 7. gr. reglnanna er umsókn lögð fyrir deildarfund þjónustu- og ráðgjafardeildar fatlaðra að loknu mati. Afgreiðsla umsóknar skal byggð á fyrirliggjandi mati, SIS mati, öðrum gögnum og fjárhagsáætlun sveitarfélagsins. Ef umsókn sé samþykkt skal setja fyrirvara um samþykki fyrir hlutdeild ríkisins í samningsfjárhæð (25%) og að kostnaðarhlutdeild sveitarfélagsins rúmist innan fjárhagsáætlunar. Niðurstaðan skuli vera skjalfest og rökstudd og tilkynnt umsækjanda bréflega.

Í 30. gr. laga nr. 38/2018 er kveðið á um almennar reglur um málsmeðferð. Þar segir í 1. mgr. að farið skuli að almennum reglum stjórnsýsluréttar við alla málsmeðferð samkvæmt lögunum nema ríkari kröfur séu gerðar í þeim. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal ákvörðun um þjónustu byggð á heildarsýn og einstaklingsbundnu mati á þörfum þess sem um hana sækir og ákvörðun skal tekin í samráði við umsækjanda. Sveitarfélög skulu tryggja að verklag og leiðbeiningar til starfsfólks miði að því að tryggja jafnræði í þjónustunni og að þjónustan sem veitt er sé nægjanleg miðað við þarfir umsækjanda. Þá skal hún veitt á því formi sem hann óskar, sé þess kostur. Í 3. mgr. 31. gr. laganna kemur fram að sveitarfélög skuli starfrækja teymi fagfólks sem meti heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu og hvernig veita megi þjónustu í samræmi við óskir hans. Teymið skuli hafa samráð við einstaklinginn við matið og það skuli byggjast á viðurkenndum og samræmdum matsaðferðum. Þegar við eigi skuli teymið einnig greina hvort fötlun sé til komin vegna aldurstengdra ástæðna, eftir atvikum í samvinnu við færni- og heilsumatsnefndir. Þá segir í 4. mgr. ákvæðisins að fötluð börn eigi rétt á að láta í ljós skoðanir sínar á þjónustu þeim til handa.

Það stjórnvald sem tekur ákvörðun um þjónustu við fatlaðan einstakling skal tryggja að hún sé studd nægjanlegum gögnum áður en ákvörðunin er tekin. Í því skyni skal sveitarfélag leiðbeina umsækjendum um hvaða gögn skuli leggja fram eða, eftir atvikum, afla sjálft gagna hjá öðrum opinberum aðilum að fenginni heimild umsækjanda, sbr. 33. gr. laganna. Þá segir í 3. mgr. 34. gr. að ef umsókn um þjónustu sé hafnað eða hún aðeins samþykkt að hluta skuli ákvörðun rökstudd skriflega. Gera skal grein fyrir á hvaða gögnum, sjónarmiðum, lagarökum og reglum ákvörðun byggist. Einnig skal leiðbeint um leiðir til þess að fá ákvörðun endurskoðaða.

Líkt og áður greinir fór kærandi fram á að 25 vinnustundir kæmu til viðbótar í NPA samning hennar vegna aðstoðar við verkstjórn. Bréf sveitarfélagsins frá 17. mars 2020 ber með sér að beiðni kæranda hafi eingöngu verið synjað með vísan til fjárhagsáætlunar sveitarfélagsins. Að öðru leyti var ekki gerð grein fyrir því á hvaða gögnum, sjónarmiðum, lagarökum og reglum ákvörðunin byggðist.

Samkvæmt framangreindum málsmeðferðarreglum bar Kópavogsbæ í kjölfar beiðni kæranda um viðbótarframlag vegna NPA samnings að leggja mat á hvort hún þyrfti sérstakan stuðning til að sinna verkstjórnarhlutverki sínu. Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála verður ekki séð af gögnum málsins að slíkt mat hafi einungis farið fram á grundvelli þarfa kæranda eins og kveðið er á um í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 38/2018, sbr. 5. gr. reglugerðar nr. 1250/2018, heldur hafi matið takmarkast við fjárhagsáætlun sveitarfélagsins. Samkvæmt 33. gr. laga nr. 38/2018 og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er Kópavogsbæ skylt að upplýsa mál með fullnægjandi hætti áður en ákvörðun er tekin í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Með því að synja beiðni kæranda eingöngu með vísan til fjárhagsáætlunar sveitarfélagsins, sbr. og framangreint ákvæði 3. mgr. 34. gr. laga nr. 38/2018, var þeirri skyldu ekki fullnægt. Ekki verður bætt úr þeim annmarka hjá úrskurðarnefnd velferðarmála. Hin kærða ákvörðun er því felld úr gildi og lagt fyrir Kópavogsbæ að taka umsókn kæranda til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Synjun Kópavogsbæjar á beiðni A, um viðbótarframlag vegna NPA samnings, er felld úr gildi og vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson