Kæra vegna synjunar Embættis landlæknis um veitingu starfsleyfis sem hjúkrunarfræðingur

Úrskurður velferðarráðuneytisins nr. 018/2015

Föstudaginn 9. október 2015 var í velferðarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með bréfi, dags. 17. nóvember 2014, kærði A (hér eftir nefndur kærandi), til velferðarráðuneytisins ákvörðun Embættis landlæknis, dags. 29. apríl 2014, um að synja kæranda um starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur.

I. Kröfur.

Kærandi gerir þær kröfur að kæran verði tekin til efnislegrar meðferðar, þrátt fyrir að hún hafi borist að liðnum almennum kærufresti, að ákvörðun Embættis landlæknis, dags. 29. apríl 2014, um að synja kæranda um starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur verði felld úr gildi og embættinu gert að gefa út starfsleyfi til handa kæranda samkvæmt umsókn, dags. 11. apríl 2013.

II. Málsmeðferð ráðuneytisins.

Ráðuneytið óskaði með bréfi, dags. 18. nóvember 2014, eftir umsögn Embættis landlæknis og öllum gögnum varðandi málið. Umsögn embættisins ásamt gögnum barst velferðarráðuneytinu með bréfi, dags. 8. desember 2014 og var umsögnin send kæranda með bréfi ráðuneytisins dags. 10. desember 2014 og gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Engar athugasemdir frá kæranda hafa borist ráðuneytinu.

III. Málavextir.

Þann 11. apríl 2013 sendi kærandi umsókn um starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur ásamt gögnum til Embættis landlæknis. Frekari gögn bárust embættinu þann 2. september og þann 19. nóvember 2013. Umsókn kæranda var send hjúkrunarfræðideild Háskóla Íslands til umsagnar með bréfi, dags. 8. október 2013. Niðurstaða umsagnarnefndar um hjúkrunar- og sérfræðileyfi í hjúkrun við Háskóla Íslands, dags. 21. febrúar 2014, var að kærandi hafi ekki sýnt fram á að hann uppfylli skilyrði til að hljóta starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur. Umsögnin var send kæranda með bréfi embættisins, dags. 26. febrúar 2014, og honum gefinn kostur á að koma að andmælum sem bárust embættinu með bréfi, dags. 10. apríl 2014. Kæranda var með bréfi Embættis landlæknis, dags. 29. apríl 2014, synjað um útgáfu starfsleyfis sem hjúkrunarfræðingur.

Kærandi kærði ákvörðun Embættis landlæknis, dags. 29. apríl 2014, til velferðarráðuneytisins með bréfi dags. 17. nóvember 2014.

IV. Málsástæður og lagarök kæranda.

Í kæru kemur fram að kærandi hafi sent bréf til velferðarráðuneytisins þann 29. júlí 2014, eða þremur mánuðum frá dagsetningu ákvörðunar embættisins. Hafi kærandi sent bréfið í Vegmúla 3. Í kæru kemur fram að kærandi hafi stundað hjúkrunarstörf á Íslandi í tuttugu ár. Kærandi fer fram á að sér verði veitt starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur hér á landi á grundvelli menntunar sem hjúkrunarfæðingur og sem læknir. Samkvæmt gögnum er kærandi lagði fram þann 25. ágúst 2015 er hann með gilt hjúkrunarleyfi í Kosovo sem gildir til 24. júlí 2020, en endurnýja þarf hjúkrunarleyfi þar í landi á fimm ára fresti. Þá lagði kærandi fram vottorð um starfsreynslu útgefið í Prizren 15. maí 1993, en kærandi starfaði sem hjúkrunarfræðingur frá 19. desember 1983 á skurð og- slysadeild við Medicine Center Boro e Ramizi. Ekki er ljóst hversu lengi kærandi starfaði á deildinni, en samkvæmt vottorði frá launadeild Landspítala starfaði kærandi sem hjúkrunarfræðingur á skurðstofu frá 11. nóvember 1991 til 16. maí 1992 og á sótthreinsunardeild frá 17. maí 1992. Þá lagði kærandi fram vottorð frá hjúkrunarforstjóra X dags. 6. apríl 1993, þar sem fram kemur að hann hafi til að bera nægilega hæfni í íslensku til að geta stundað hjúkrun á Íslandi. Samkvæmt vottorðinu hóf kærandi störf á X þann 3. febrúar 1993. Samkvæmt vottorði frá framkvæmdastjóra hjúkrunar á Z hóf kærandi störf þar á árinu 2002 sem aðstoðarmaður hjúkrunarfræðings og starfar þar enn.

V. Málsástæður og lagarök Embættis landlæknis.

Ráðuneytið sendi kæru, dags. 17. nóvember 2014, til Embættis landlæknis með bréfi, dags. 19. nóvember 2014, og óskaði eftir umsögn og öllum gögnum er málið kynni að varða.

Í umsögn sinni, dags. 8. desember 2014, bendir embættið á að umrædd kæra hafi borist ráðuneytinu eftir að kærufrestur rann út og eigi þegar af þeirri ástæðu að vísa kærunni frá með vísan til 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Yrði niðurstaða ráðuneytisins aftur á móti sú að taka málið til meðferðar væri umsögn embættisins meðal annar sú að umsókn ásamt gögnum um hjúkrunarleyfi, dags. 11. apríl 2013, var send hjúkrunarfræðideild Háskóla Íslands til umsagnar. Í niðurstöðu umsagnarnefndar um hjúkrunar- og sérfræðileyfi í hjúkrun við Háskóla Íslands, dags. 21. febrúar 2014, komi fram að það sé mat nefndarinnar að kærandi hefði ekki sýnt fram á að hann uppfyllti skilyrði til að hljóta starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur. Þann 22. júní 1981 hafi kærandi fengið metna menntun, frá Educational Center of Professional Medicine í Prestina (diploma of degree of vocational qualification) til að stunda hjúkrun og lokið námi frá læknadeild Háskólans í Pristina í fyrrum Júgóslavíu 3. janúar 1990. Af umsókn verði ekki ráðið að kærandi hafi hlotið neina menntun í hjúkrunarfræði hvorki fræðilega né klíníska við háskóla eða annan skóla. Kæranda hafi verið send umsögnin með bréfi embættisins, dags. 26. febrúar 2014, og honum gefinn kostur á að koma að athugasemdum sem bárust embættinu með bréfi, dags. 10. apríl 2014.

Þá kemur fram í umsögn embættisins að á grundvelli fyrirliggjandi gagna í máli kæranda hafi verið ljóst að hann uppfyllti ekki kröfur sem gerðar séu til að hljóta starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur á Íslandi og í því sambandi vísað til 3. gr. reglugerðar nr. 512/2013 um menntun, réttindi og skyldur hjúkrunarfræðinga og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi og niðurstöðu umsagnarnefndar hjúkrunarfræðideildar Háskóla Íslands.

VI. Niðurstaða ráðuneytisins.

Kæra barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 17. nóvember 2014, að liðnum almennum þriggja mánaða kærufresti skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í kæru kemur fram að kærandi hafi sent bréf til velferðarráðuneytisins þann 29. júlí 2014, eða þremur mánuðum frá dagsetningu ákvörðunar embættisins. Hafi kærandi sent bréfið á gamalt heimilisfang ráðuneytisins eða í Vegmúla 3. Haft var samband við Fjársýslu ríkisins sem flutti í Vegmúla 3 í árslok 2010. Þá var einnig haft samband við Íslandspóst á Stórhöfða og spurst fyrir um bréf kæranda sem hann segist hafa sent þann 29. júlí 2014, til velferðarráðuneytisins að Vegmúla 3. Fjársýsla ríkisins tjáði ráðuneytinu að öll bréf sem hafi borist velferðarráðuneytinu í Vegmúla 3 hafi ávallt verið send áfram í innanhússpósti. Ekki liggi fyrir nein bréf sem séu í óskilum hjá þeim. Íslandspóstur svaraði því til að bréf send í almennum pósti, sem ekki berist viðtakanda, séu send til baka til sendanda bréfa. Sé nafn sendanda ekki skráð á umslag séu bréf opnuð til að unnt sé að koma bréfinu aftur til sendanda. Ef um ábyrgðarsendingu sé að ræða séu allar upplýsingar skráðar og unnt að fletta upp nafni sendanda, en í tilviki kæranda hafi ekki verið um ábyrgðarsendingu að ræða. Þá kom einnig fram að bréf séu ávallt send velferðarráðuneytinu ef það er stílað á ráðuneytið, þó svo að heimilisfangið sé ekki rétt skráð. Kærandi hefur ekki lagt fram afrit af upprunalegu kærunni dags. 29. júlí 2014. Í kæru dags. 17. nóvember 2014, fullyrðir kærandi að hann hafi sent kæruna, dags. 29.júlí 2014, til velferðarráðuneytisins.

Eins og að framan getur barst velferðarráðuneytinu kæra dags. 17. nóvember 2014, að liðnum almennum þriggja mánaða kærufresti skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/19936. Samkvæmt 28. gr. laga nr. 37/1993, skal kæru vísað frá berist hún að liðnum kærufresti. Heimilt er þó að taka kæru til meðferðar skv. 1. mgr. 28. gr. laga nr. 37/1993, þegar afsakanlegt verður talið að kæra hafi ekki borist innan kærufrests. Þær ástæður sem kærandi reifar í kæru eru að mati ráðuneytisins afsakanlegar í skilningi 1. mgr. 28. gr. laga nr. 37/1993 og hefur því ljósi þeirra verið ákveðið að taka kæruna til efnislegrar meðferðar.

Kæran lýtur að synjun Embættis landlæknis um útgáfu starfsleyfis sem hjúkrunarfræðingur til handa kæranda. Kærandi fer fram á að ákvörðun Embættis landlæknis frá 29. apríl 2014 verði felld úr gildi og embættinu gert að veita kæranda starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur. Um málsatvik og málavexti er vísað til framanritaðs.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum, sem eru í enskri þýðingu, lauk kærandi námi frá The Educational Centre of Professional Medicine Prestina. Samkvæmt prófskírteinum var um fjögurra ára nám að ræða á sviði almennrar hjúkrunar sem lauk með diploma (course of Medicine, occupation of General Nurse). Kærandi sem fæddur er árið […] lauk framangreindu námi árið 1981, eða aðeins […] ára gamall. Þann 22. júní 1981 hafi kærandi fengið metna menntun í hjúkrun, diploma frá Educational Center of Professional Medicine í Prestina (diploma of degree of vocational qualification ) til að stunda almenna hjúkrun. Kærandi leggur einnig fram gögn um nám í læknisfræði, við læknadeild Háskólans í Pristina og lauk hann því námi árið 1989.

Embætti landlæknis sendi umsókn kæranda ásamt gögnum til hjúkrunarfræðideildar Háskóla Íslands til umsagnar. Í umsögn umsagnarnefndar um hjúkrunar og sérfræðileyfi í hjúkrun, dags. 21. febrúar 2014, kemur meðal annars fram að kærandi, á grundvelli framlagðra gagna, uppfylli ekki skilyrði samkvæmt reglugerð um menntun, réttindi og skyldur hjúkrunarfræðinga til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi nr. 512/2013, með síðari breytingu, til að hljóta starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur. Í umsögninni segir jafnframt að af umsókn kæranda verði ekki ráðið að hann hafi hlotið menntun í hjúkrunarfræði hvorki fræðilega né klíníska við háskóla né annan skóla. Kærandi hafi hlotið menntun í læknisfræði og sótt um lækningaleyfi á Íslandi, en ekki liggi fyrir gögn um að hann hafi lokið við töku prófa í læknadeild. Niðurstaða umsagnarnefndarinnar var því að kærandi uppfyllti ekki skilyrði til að hljóta starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur hér á landi.

Í andmælabréfi kæranda, dags. 10. apríl 2014, við umsögn umsagnarnefndar, dags. 21. febrúar 2014, kemur meðal annars fram að kærandi sé útskrifaður hjúkrunarfræðingur frá fyrrum Júgóslavíu og hafi stundað hjúkrun á Íslandi í 23 ár. Þá sé kærandi útskrifaður læknir, en hafi ekki hlotið lækningaleyfi hér á landi, þar sem hann eigi eftir að taka tvö próf og starfa á sjúkrahúsi. Þá bendir kærandi á að fjöldi Íslendinga sé í læknanámi í Slóvakíu, Ungverjalandi og fleiri löndum og fái námið metið á Íslandi.

Pristína sé nú höfuðborg Kósóvo sem fyrir 2008 var hluti af Serbíu. Var borgin áður í fyrrum Júgoslavíu. Hvorki Serbía eða Kósóvó eru aðildarríki Evrópusambandsins.

Með vísan til framanritaðs er því ljóst að reglugerð nr. 461/2011 um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá örðum EES- ríkjum, sem innleiðir tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins, 2005/36/EB, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, með síðari breytingum gildir ekki um umsókn kæranda um starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur hér á landi.

Skilyrði til að hljóta starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur hér á landi eru í 3. gr. reglugerðar um menntun, réttindi og skyldur hjúkrunarfræðinga og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi nr. 512/2013 með áorðnum breytingum og hljóðar svo:

Leyfi skv. 2. gr. má veita þeim sem lokið hafa BS-prófi í hjúkrunarfræði frá hjúkrunarfræðideild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands eða heilbrigðisvísindasviði Háskólans á Akureyri.

Einnig má staðfesta starfsleyfi frá ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins (EES) og Sviss eða veita starfsleyfi á grundvelli menntunar frá fyrrgreindum ríkjum. Um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi hjúkrunarfræðings sem uppfyllir skilyrði tilskipunar 2005/36/EB, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, með síðari breytingum, fer samkvæmt reglugerð um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum, nr. 461/2011, eða samkvæmt Norður­landasamningi um sameiginlegan norrænan vinnumarkað fyrir ákveðnar heilbrigðis­stéttir og dýralækna, nr. 36/1993, sbr. breytingu nr. 6/2001.

Þá er heimilt að veita starfsleyfi þeim sem lokið hafa sambærilegu prófi frá mennta­stofnun í ríki utan EES eða Sviss sem viðurkennd er sem slík af heilbrigðisyfirvöldum hér á landi og heilbrigðisyfirvöldum þess ríkis þar sem námið var stundað.

Þá er í 12. gr. reglugerðar nr. 512/2013, kveðið á um frekari skilyrði og hljóðar hún svo:

Umsækjandi um starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur skv. 2. gr. og sérfræðileyfi í hjúkrun skv. 5. gr. frá ríki utan EES og Sviss sem Ísland hefur ekki samið við um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi skal meðal annars leggja fram gögn um ríkisfang, innihald náms og námslengd, ásamt prófskírteini, starfsleyfi ef starfsgreinin er löggilt í því ríki sem umsækjandi kemur frá, fyrirhuguð störf hér á landi svo og önnur gögn og vottorð sem landlæknir telur nauðsynleg vegna útgáfu starfsleyfis.

Áður en umsókn um starfsleyfi eða sérfræðileyfi er tekin til efnislegrar meðferðar þarf eftir atvikum að liggja fyrir staðfest afrit umsóknar um atvinnu- og dvalarleyfi ásamt undirrituðum ráðningarsamningi.

Heimilt er að gera kröfu um að umsækjandi búi yfir kunnáttu í íslensku og hafi þekkingu á íslenskri heilbrigðislöggjöf svo og öðrum lögum og stjórnvaldsfyrirmælum sem talin eru nauðsynleg til að geta starfað sem hjúkrunarfræðingur, einkum vegna öryggis og samskipta við sjúklinga.

Hafi að mati landlæknis ekki verið sýnt fram á að nám umsækjanda uppfylli kröfur skv. 1. mgr. 3. gr. eða 6. gr. að teknu tilliti til starfsreynslu er heimilt að krefjast þess að umsækjandi gangist undir próf sem sýni fram á að hann búi yfir þeirri faglegu þekkingu og hæfni sem krafist er af hjúkrunarfræðingi eða hjúkrunarfræðingi með sérfræðileyfi. Viðeigandi menntastofnun skal skipuleggja próf fyrir umsækjanda í samráði við land­lækni.

Starfsleyfi og sérfræðileyfi eru gefin út við komu umsækjanda til starfa hér á landi.

Kærandi hefur samkvæmt fyrirliggjandi gögnum lokið fjögurra ára diplómanámi á heilbrigðissviði á framhaldsskólastigi innan starfsgreinarinnar almennur hjúkrunarfræðingur, Diplom on degree of vocational qualification of the profession of Medicine branch General Nurse, frá Educational Centre of Professional Medicine in Prishtina. Kærandi lauk framangreindu námi árið 1981. Þá úrskrifaðist kærandi úr læknanámi frá Háskólanum í Pristina (The Faculty of Medicine, University of Pristina), samkvæmt vottorði sem liggur fyrir í gögnum málsins, og lauk þaðan prófum þann 12. september 1989. Kærandi sótti um starfsleyfi sem læknir hér á landi, en þar sem hann hefur ekki lokið prófum eða starfað á sjúkrahúsi, hefur hann ekki hlotið lækningaleyfi hér á landi. Kærandi hlaut íslenskan ríkisborgararétt 29. október 1998.

Eins og fram kemur í 3. gr. reglugerðar nr. 512/2013, er skilyrði til að hljóta starfsleyfi hjúkrunarfræðings hér á landi að lokið hafi verið BS –prófi frá Háskóla Íslands eða Háskólanum á Akureyri. Þá er heimilt að veita starfsleyfi þeim sem lokið hafa sambærilegu prófi frá menntastofnun í ríki utan EES eða Sviss sem viðurkennd er sem slík af heilbrigðisyfirvöldum hér á landi og heilbrigðisyfirvöldum þess ríkis þar sem námið var stundað.

Varðandi lok náms vorið 1981 til að starfa á sviði hjúkrunar hefur kærandi lagt fram starfsleyfi útgefið í Kósóvó sem gildir til 24. júlí 2020, en endurnýja þarf starfsleyfi þar í landi á fimm ára fresti. Kærandi fékk hjúkrunarnámið metið í heimalandi sínu til að hefja nám í  læknisfræði þann 10. janúar árið 1982. Þá liggja  fyrir upplýsingar um að kærandi hafi starfað sem hjúkrunarfræðingur í námslandi eftir að námi lauk, en kærandi lagði fram vottorð um starfsreynslu sem hjúkrunarfræðingur frá 19. desember 1983, en hann hóf störf á Landspítalanum samkvæmt vottorði frá launadeild spítalans þann 11. nóvember 1992. Þá starfaði kærandi sem hjúkrunarfræðingur á X frá 3. febrúar 1993 og á Z sem aðstoðarmaður hjúkrunarfræðings frá árið 2002. Í vottorði sem gefið er út af framkvæmdastjóra hjúkrunar á Z, dags. 2. september 2013, kemur fram að kærandi hafi staðið sig vel í starfi og að greinilegt sé að hann hafi undirstöðumenntun í hjúkrun.

Af gögnum málsins er ljóst að nám kæranda uppfyllir ekki skilyrði 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 512/2013, til að hljóta starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur hér á landi. Samkvæmt 3. mgr, 3. gr. reglugerðarinnar er heimilt að veita starfsleyfi þeim sem lokið hafa sambærilegu prófi frá menntastofnun í ríki utan EES eða Sviss sem viðurkennd er sem slík af heilbrigðisyfirvöldum hér á landi og heilbrigðisyfirvöldum þess ríkis þar sem námið var stundað. Þá ber ennfremur að líta til ákvæða 12. gr. þar sem kveðið er á um frekari skilyrði sem krafist er af ríkisborgara frá ríki utan EES og Sviss.

Í umsögn umsagnarnefndar um hjúkrunar- og sérfræðileyfi í hjúkrun við Háskóla Íslands kemur fram að af umsókn verði ekki ráðið „að kærandi hafi hlotið neina menntun í hjúkrunarfræði hvorki fræðilega né klíníska við háskóla né annan skóla“. Kærandi hafi „fengið metna menntun sem hann hafi frá Albaníu til hjúkrunarfræðidiploma […], einhvers konar diploma til að stunda hjúkrun“. Þá segir meðal annars í umsögninni að umsókn fylgi ekki staðfest hjúkrunarleyfi frá upprunalandi né annars staðar frá, né staðfesting á íslenskukunnáttu.

Niðurstaða umsagnarnefndar er ekki rökstudd frekar. Hjúkrunarnám og nám í læknisfræði, hvað varðar innihald eða námslengd hefur ekki verið borið saman við hjúkrunarnám hér á landi né liggja fyrir upplýsingar um hvað upp á vantar í námi kæranda til að geta talist sambærilegt við hjúkrunarfræðinám hér á landi. Kærandi hefur nú framvísað nýjum gögnum varðandi starfsreynslu bæði Kósóvó og hér á landi svo og gildu starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur frá upprunalandi.

Í ljósi framanritaðs og með hliðsjón af fyrirliggjandi gögnum telur ráðuneytið að kærandi hafi lokið framangreindu diplómanámi á sviði almennrar hjúkrunar á framhaldsskólastigi og læknanámi frá Háskólanum í Pristina. Kærandi hefur lagt fram gilt starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur í Kósóvo. Þá hefur kærandi lagt fram vottorð um starfsreynslu bæði frá Kósóvo, frá X og umönnunar- og hjúkrunarheimilinu Z, þaðan sem hann fær hin bestu meðmæli. Þá liggur fyrir að kærandi hefur starfað í rúm 20 ár sem hjúkrunarfræðingur og aðstoðarmaður hjúkrunarfræðings. Ráðuneytið telur að nám og starfsreynsla kæranda hafi ekki verið metið með hliðsjón af 3. mgr. 3. gr. sbr. 12. gr. reglugerðar nr. 512/2013 um menntun, réttindi og skyldur hjúkrunarfræðinga og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi.

Með vísan til framanritaðs og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er synjun landlæknis á útgáfu starfsleyfis sem hjúkrunarfræðingur til handa kæranda felld úr gildi, en lagt fyrir embættið að taka málið aftur til meðferðar með hliðsjón af þeim gögnum sem kærandi hefur lagt fram og þeim sjónarmiðum sem fram koma hér að framan.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun landlæknis um synjun á útgáfu starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur til handa A er felld úr gildi.