Nr. 1061/2024 Úrskurður
Hinn 20. nóvember 2024 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 1061/2024
í stjórnsýslumáli nr. KNU24070001
Kæra [...]
á ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 25. júní 2024 kærði [...], kt. [...], ríkisborgari Rúmeníu (hér eftir kærandi), ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 21. júní 2024, um frávísun frá Íslandi.
Kærandi krefst þess að ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, þess efnis að neita henni um inngöngu inn í landið og vísa henni frá landinu á grundvelli d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, verði felld úr gildi. Þar að auki krefst kærandi þess að ákvörðun um tilkynningarskyldu, sbr. g-lið 1. mgr. 114. gr. sömu laga, verði felld úr gildi.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.
Lagagrundvöllur
Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins 2016/399 um för yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar), stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, EES-samningurinn, sbr. lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2004/38 um rétt borgara Sambandsins og aðstandenda þeirra til frjálsrar farar og dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi skráði dvöl sína hér á landi hjá Þjóðskrá Íslands 13. september 2021 og fékk útgefna kennitölu. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum lögreglu hefur kærandi reglulega flogið til og frá landinu á liðnum árum. Hinn 2. mars 2024 kom kærandi til landsins. Þann sama dag tók lögreglustjórinn á Suðurnesjum ákvörðun um frávísun á grundvelli d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga þar sem tilgangur komu kæranda í umrætt sinn hafi verið að stunda vændi auk innflutnings fíkniefna, en kærandi var síðar sakfelld fyrir fíkniefnainnflutning, sbr. dóm Héraðsdóms Reykjaness nr. S-885/2024, dags. 23. apríl 2024. Með úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 864/2024, dags. 28. ágúst 2024, var framangreind ákvörðun lögreglunnar á Suðurnesjum staðfest.
Kærandi kom til landsins að nýju 21. júní 2024 með flugi frá Lundúnum, Englandi. Með ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 21. júní 2024, var kæranda vísað frá landinu.
Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kæranda hafi verið frávísað frá Íslandi á grundvelli d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum lögreglu, dags. 10. júlí 2024, kemur fram að lögregla hafi einnig stuðst við gögn sem lágu til grundvallar vegna fyrri afbrota og frávísunar kæranda, sbr. ákvörðun lögreglu, dags. 2. mars 2024. Samkvæmt athugasemdunum hafi m.a. verið litið til fyrri ákvarðana í sams konar málum auk áðurnefnds refsidóms kæranda fyrir fíkniefnainnflutning. Að virtu heildstæðu mati á málsatvikum og gögnum hafi niðurstaða lögreglu verið sú að ákvörðun um frávísun væri rétt, eðlileg og réttmæt. Kærandi kærði ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum til kærunefndar útlendingamála 25. júní 2024. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 1. júlí 2024.
III. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hún sé rúmenskur ríkisborgari sem búi í Reykjavík og hafi skráð lögheimili þar. Þá kemur fram að hún starfi hér á landi og reki netverslun á eigin kennitölu. Fram kemur að lögmaður kæranda hafi reynt að eiga í samskiptum við lögreglustjórann á Suðurnesjum áður en ákvörðun um frávísun var tekin en ekki fengið svör frá embættinu. Kæranda hafi í kjölfarið verið birt ákvörðun um frávísun á grundvelli almannahagsmuna, sbr. d-lið 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga. Að sögn kæranda hafi verið útskýrt fyrir henni að ástæða ákvörðunarinnar væri refsidómur vegna fíkniefnainnflutnings.
Kærandi reifar ákvæði 94. gr. laga um útlendinga, sem sækir rót sína til 27. gr. tilskipunar nr. 2004/38 og vísar til svigrúms aðildarríkjanna til þess að skilgreina eigin þarfir og hvenær aðstæður séu slíkar að nauðsynlegt sé að takmarka frjálsa för til verndar allsherjarreglu og almannaöryggi. Slíkt mat verði þó að byggja á málefnalegum forsendum og taka mið af skuldbindingum íslenska ríkisins. Kærandi byggir á því um sé að ræða skerðingu á frelsi hennar en að henni sé tryggður réttur til mannhelgi og frelsis sbr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 67. gr. stjórnarskrárinnar. Undantekningar þurfi að vera skýrar og frjálsleg skýring á 94. gr. laga um útlendinga um sjö daga frest sé ekki í boði þegar útlendingur dvelji þegar löglega í landinu. Um íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sé að ræða en slíkar ákvarðanir beri að taka að virtum stjórnsýslulögum og meginreglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um meðalhóf, rannsókn og lögmæti.
Fyrir liggur í málinu að kærandi hlaut þriggja mánaða fangelsisrefsingu fyrir innflutning fíkniefna og hefur óskað eftir því að afplána dóminn í samfélagsþjónustu. Kæranda hafi verið tilkynnt af lögreglumönnum að ástæða frávísunarinnar væri umræddur dómur og telur kærandi einkennilegt hvernig hún eigi að geta afplánað dóminn ef henni sé meinuð koma inn fyrir landamæri Íslands. Kærandi fellst á að brot hennar hafi verið alvarlegt, en þó ekki þess eðlis að það sé ógn við allsherjarreglu eða almannaöryggi. Enn fremur vísar kærandi til þess að lögregla hafi krafist staðfestingar frá endurskoðanda kæranda vegna atvinnurekstrar hennar sem kærandi telur fáránleg vinnubrögð, enda hafi nægt að fletta kæranda upp í fyrirtækjaskrá skattsins. Kærandi byggir málatilbúnað sinn enn fremur á því að sem ríkisborgara EES-ríkis hafi verið óheimilt að gera henni að sæta ítarlegri landamæraskoðun á grundvelli 8. gr. reglugerðar um för yfir landamæri.
Kærandi byggir á því að ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum feli sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart henni og hennar nánustu með hliðsjón af málsatvikum, ríkisfangs kæranda og tengsla hennar við landið. Í því samhengi skuli taka mið af lengd dvalar á landinu, aldri, heilsufari, félagslegri og menningarlegri aðlögun, fjölskyldu- og fjárhagsaðstæðum og tengslum við heimaríki. Kærandi hafi haft fasta búsetu hér á landi lengi og hafi fest hér rætur.
IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í samræmi við 7. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, hefur tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2004/38 um rétt borgara Sambandsins og aðstandenda þeirra til frjálsrar farar og dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna (Sambandsborgaratilskipunin) verið tekin upp í íslenskan rétt, sbr. m.a. XI. kafla laga um útlendinga sem felur í sér sérreglur um útlendinga sem falla undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið.
Í 1. mgr. 27. gr. Sambandsborgaratilskipunarinnar er mælt fyrir um heimildir aðildarríkjanna til þess að takmarka frjálsa för og dvöl borgara Sambandsins og aðstandanda þeirra, óháð ríkisfangi, á grundvelli allsherjarreglu, almannaöryggis eða lýðheilsu. Samkvæmt 2. mgr. 27. gr. skulu ráðstafanir, með skírskotun til allsherjarreglu eða almannaöryggis, vera í samræmi við meðalhófsregluna og alfarið byggjast á framferði hlutaðeigandi einstaklings. Fyrri refsilagabrot nægja ekki ein og sér til þess að slíkum ráðstöfunum sé beitt. Ákvæði 28. gr. tilskipunarinnar mælir síðan fyrir um vernd gegn brottvísun, m.a. á grundvelli matskenndra tengsla við gistiaðildarríki, ásamt lögbundnum takmörkunum vegna tíu ára dvalar.
Framangreind ákvæði hafa verið lögfest í íslenskan rétt með 94.-97. gr. laga um útlendinga. Í 94. gr. laga um útlendinga er kveðið á um í hvaða tilvikum heimilt er að vísa frá landi EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans. Samkvæmt d-lið 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga er heimilt að vísa EES- eða EFTA-borgara og aðstandanda hans frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum eftir komu ef það er nauðsynlegt vegna allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis. Samkvæmt 2. mgr. 94. gr. tekur lögreglustjóri ákvörðun um frávísun samkvæmt a-, b- og d-lið 1. mgr. en Útlendingastofnun samkvæmt c-lið 1. mgr. Nægilegt er að meðferð máls hefjist innan sjö sólarhringa frestsins. Í 3. mgr. 94. gr. kemur fram að ef meðferð máls samkvæmt 1. mgr. hefur ekki hafist innan sjö sólarhringa er heimilt að vísa EES- eða EFTA-borgara frá landi með ákvörðun Útlendingastofnunar samkvæmt ákvæðum b-, c- og d-liðar 1. mgr. innan þriggja mánaða frá komu til landsins.
Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum um frávísun kæranda byggði á d-lið 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt ákvæðinu er frávísun EES-borgara heimil ef það er talið nauðsynlegt vegna allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis.
Hugtökin allsherjarregla og almannaöryggi eru ekki skilgreind nánar í íslenskum lögum. Í frumvarpi með lögum um útlendinga kemur fram að orðalag d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga sé í samræmi við orðalag sambandsborgaratilskipunarinnar. Í 27. gr. tilskipunarinnar kemur fram að aðildarríki geti takmarkað réttinn til frjálsrar farar og dvalar á grundvelli allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis. Ráðstafanir sem gerðar eru á grundvelli allsherjarreglu og almannaöryggis skulu vera í samræmi við meðalhóf og eingöngu byggðar á framferði viðkomandi einstaklings og mati á því hvort hans persónulega hegðun feli í sér raunverulega og nægilega alvarlega ógn gegn grundvallarhagsmunum samfélagsins. Röksemdirnar skulu ekki byggðar á almennum forvörnum. Í leiðbeiningum framkvæmdastjórnar ESB um túlkun sambandsborgaratilskipunarinnar frá árinu 2009 kemur fram að almannaöryggi nái til innra og ytra öryggis ríkis og allsherjarregla komi í veg fyrir að unnið sé gegn þjóðskipulaginu. Þá kemur fram að skýra þurfi framangreind skilyrði þröngt.
Við túlkun á framangreindum lagaákvæðum ber að líta til dóma Evrópudómstólsins á þessu sviði, sbr. 6. gr. EES-samningsins og 2. mgr. 3. gr. samnings milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls. Hefur Evrópudómstóllinn í dómaframkvæmd sinni vísað til þeirrar viðurkenndu meginreglu þjóðaréttar að ríki hafi, með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar sínar, rétt til að stjórna aðgengi erlendra ríkisborgara að landsvæði sínu og dvöl þeirra þar. Má sjá slíka nálgun m.a. í dómum dómstólsins í málum nr. C-41/74 (Van Duyn), frá 4. desember 1974 og nr. C-33/07 frá 10. júlí 2008, þar sem m.a. kemur fram að hvert og eitt aðildarríki hafi heimild til að meta hvenær takmarka skuli réttinn til frjálsrar farar á grundvelli allsherjarreglu en slíkar undantekningar bæri að túlka þröngt. Er því ljóst að við túlkun og beitingu framangreindra ákvæða um allsherjarreglu og almannaöryggi er stjórnvöldum falið svigrúm til að skilgreina nánar hvenær aðstæður eru slíkar að nauðsynlegt sé að takmarka frjálsa för til verndar allsherjarreglu og almannaöryggi. Slíkt mat verði þó ávallt að hvíla á málefnalegum grundvelli og taka mið af inntaki skuldbindinga íslenska ríkisins. Að því er varðar takmarkanir á frjálsri för vegna gruns um að einstaklingar hyggist taka þátt í vændisstarfsemi hefur Evrópudómstóllinn bent á mikilvægi þess að einstaklingum sé ekki mismunað eftir þjóðerni, sbr. mál nr. C-115/81 og C-116/81 frá 18. maí 1982, og að sú háttsemi sem aðildarríki heimili sínum eigin ríkisborgurum geti ekki talist raunveruleg ógn við allsherjarreglu, sbr. mál nr. C-268/99 (Jany ofl.) frá 20. nóvember 2001.
Í athugasemdum sem fylgdu ákvörðun lögreglu frá 21. júní 2024 kemur fram að niðurstaða lögreglu hafi einnig byggst á gögnum og málsatvikum sem lágu til grundvallar ákvörðun lögreglu frá 2. mars 2024. Í því máli fullyrti lögregla að kærandi hefði komið reglulega til landsins og stundað hér á landi vændi en í úrskurði kærunefndar nr. 864/2024, dags. 28. ágúst 2024, komst nefndin að þeirri niðurstöðu að vændisstarfsemi væri samfélaginu skaðleg og að slík háttsemi feli í sér raunverulega, yfirvofandi og nægilega alvarlega ógn gegn grundvallarhagsmunum samfélagsins. Í málinu lá einnig fyrir að kærandi hafði flutt fíkniefni til landsins, sbr. dóm Héraðsdóms Reykjaness nr. S-885/2024, en fyrir háttsemina var kærandi dæmd til þriggja mánaða fangelsisrefsingar. Því staðfesti kærunefnd ákvörðun lögreglu um frávísun kæranda. Málsatvik í máli því sem kærunefnd hefur nú til umfjöllunar eru nokkuð frábrugðin málsatvikum frá 2. mars 2024, að teknu tilliti til lögregluskýrslna. Í skýrslu lögreglu, sem dagsett er 22. júní 2024, virðast afskipti lögreglu að mestu varða rekstur kæranda á eigin kennitölu ásamt upplýsingum um fjármál og tekjuöflun kæranda. Í skýrslu lögreglu greinir kærandi frá því að tilgangur með komu til landsins í umrætt sinn hafi verið að loka fyrirtæki sínu og losa sig við leiguhúsnæði svo hún gæti flutt af landi brott. Af skýrslunni verður jafnframt ráðið að framburður kæranda varðandi rekstrarform, stöðu sína innan rekstursins, ásamt grunnupplýsingum á borð við lögheimili og símanúmer fyrirtækisins stemmdu ekki að betur athuguðu máli. Í greinargerð kæranda er fundið að framangreindum afskiptum lögreglu og vísað til þess að nægar upplýsingar um rekstur kæranda megi finna í fyrirtækjaskrá. Þar að auki byggir kærandi á því að hennar bíði afplánun refsingar hér á landi, sem hún hafi óskað eftir að yrði lokið með samfélagsþjónustu. Með ákvörðun lögreglu yrði henni ómögulegt að taka út þá refsingu sem henni hafi verið dæmd.
Samkvæmt framangreindu verður ekki annað ráðið af gögnum lögreglu en að ákvörðun um frávísun hafi einkum, og sér í lagi, byggst á málsatvikum sem leiddu til frávísunar kæranda, dags. 2. mars 2024, sem síðar var staðfest með fyrrnefndum úrskurði kærunefndar nr. 864/2024. Ekkert í gögnum málsins bendir til þess að háttsemi kæranda þegar hún kom til landsins 21. júní 2024, hafi verið slík að í henni felist raunveruleg og nægilega alvarleg ógn gagnvart grundvallarhagsmunum samfélagsins. Þá verða óskýr svör um tekjuöflun og atvinnurekstur EES-borgara ekki felld undir allsherjarhættu eða almannaöryggi. Þvert á móti ber kærandi tilteknar skyldur gagnvart íslenska ríkinu og stofnunum þess, svo sem á grundvelli laga um fyrirtækjaskrá nr. 17/2003, laga um ársreikninga nr. 3/2006, laga um bókhald nr. 145/1994, og annarra laga. Á grundvelli framangreindra réttarheimilda hafa íslensk stjórnvöld sértæk úrræði til þess að bregðast við, krefja kæranda um úrbætur og taka stjórnvaldsákvarðanir, eftir atvikum.
Óumdeilt er að kærandi skráði dvöl sína hér á landi í Þjóðskrá Íslands 13. september 2021, auk þess sem kærandi skráði atvinnurekstur sinn 6. mars 2024. Teljist hún vera ógn við allsherjarreglu og almannaöryggi geta íslensk stjórnvöld beitt tilteknum úrræðum á grundvelli laga um útlendinga, svo sem með brottvísun, sbr. 1. og 2. mgr. 95. gr. laga um útlendinga, en slíkt úrræði virkjar mat á verndarhagsmunum kæranda, sbr. t.a.m. 1. og 2. mgr. 97. gr. laga um útlendinga. Eins og atvikum málsins háttar virðist sem svo að lögregla hafi tekið ákvörðun um brottvísun og endurkomubann, enda virðist kæranda meinuð endurkoma til landsins. Á sama tíma hafi lögregla svipt kæranda því meðalhófs- og hagsmunamati sem lög um útlendinga áskilja, með hliðsjón af sambandsborgaratilskipuninni. Slík málsmeðferð og niðurstaða samrýmist illa þeim þjóðréttarlegu skuldbindingum íslensk stjórnvöld hafa undirgengist með aðild sinni að EES-samningnum, sbr. lög um evrópska efnahagssvæðið. Eins og atvikum málsins háttar hefði það staðið lögreglu nær að heimila komu kæranda til landsins en gera Útlendingastofnun viðvart svo stofnuninni væri unnt að taka málið til þóknanlegrar meðferðar á grundvelli 1. og 2. mgr. 95. gr. laga um útlendinga.
Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða kærunefndar að ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 21. júní 2024, hafi ekki verið í samræmi við lög og er ákvörðunin felld úr gildi.
Tilkynningarskylda hjá lögreglu
Í málatilbúnaði kæranda er gerð krafa þess efnis að felld verði úr gildi ákvörðun lögreglu um að gera kæranda að sæta tilkynningarskyldu á grundvelli g-liðar 1. mgr. 114. gr. laga um útlendinga. Af framangreindri niðurstöðu leiðir að lögreglu var ekki heimilt að skylda kæranda til að sæta tilkynningarskyldu á grundvelli lagaákvæðisins.
Athugasemdir við störf lögreglu
Hin kærða ákvörðun varðar réttindi og skyldur kæranda í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kæranda væri vísað frá landinu á þeim lagagrundvelli sem hér hefur verið fjallað um að framan. Að öðru leyti kom ekki fram í ákvörðuninni hvaða atvik er vörðuðu kæranda hefðu leitt til þeirrar niðurstöðu eða þau meginsjónarmið sem voru ráðandi við töku ákvörðunarinnar. Verður því að líta svo á að hin kærða ákvörðun hafi ekki verið rökstudd í skilningi 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þrátt fyrir þetta var kæranda ekki leiðbeint um heimild sína samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga til að fá slíkan rökstuðning. Að þessu leyti var hin kærða ákvörðun ekki í samræmi við 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga þar sem mælt er fyrir um leiðbeiningar sem veita skal aðila máls þegar birt er ákvörðun án rökstuðnings. Kærunefnd beinir því til lögreglu að gæta að framangreindu við meðferð mála um frávísun.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum er felld úr gildi.
The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District is vacated.
Valgerður María Sigurðardóttir
Gunnar Páll Baldvinsson Sandra Hlíf Ocares