1048/2021. Úrskurður frá 29. nóvember 2021.
Úrskurður
Hinn 29. nóvember 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1048/2021 í máli ÚNU 21080009.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 16. ágúst 2021, kærði A, fréttamaður Ríkisútvarpsins, ákvörðun embættis landlæknis um synjun beiðni um aðgang að afriti af samningi íslenska ríkisins við lyfjafyrirtækið Moderna um kaup á bóluefni gegn COVID-19.Í kæru kemur fram að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi vísað þessu atriði til nýrrar meðferðar hjá embætti landlæknis með úrskurði nr. 1017/2021 frá 14. júní 2021. Í kjölfarið hafi embættið neitað kæranda um aðgang að samningnum.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt embætti landlæknis með erindi, dags. 17. ágúst 2021, og veittur frestur til að skila umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.Umsögnin barst þann 6. september 2021. Þar kemur fram að heilbrigðisráðuneytið hafi sent sóttvarnalækni hinn umbeðna samning til upplýsinga. Sóttvarnalæknir hafi ekki fengið afrit af öðrum samningum sem varða kaup Íslands á bóluefnum vegna COVID-19. Samningurinn innihaldi upplýsingar um virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni og falli því undir takmarkanir á upplýsingarétti samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Hagsmunirnir séu enn fyrir hendi í ljósi þess að heimsfaraldur ríki enn og þörf á að bólusetja gegn sjúkdómnum sé enn til staðar. Nauðsynlegt verði að ganga til samninga við framleiðendur bóluefna um kaup á fleiri skömmtum. Í samningnum sé gert ráð fyrir að hann skuli fara leynt og mikilvægt að viðhalda trúnaðartrausti sem ríki á milli samningsaðilanna.
Að mati embættis landlæknis á synjunin einnig stoð í 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga þar sem umbeðin gögn hafi að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki og fjölþjóðastofnanir sem mikilvægir almannahagsmunir standi til að fari leynt. Samskipti samningsaðila standi enn yfir og tryggja þurfi að þau geti farið fram frjálst og óhindrað. Loks er bent á úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1037/2021, þar sem deilt var um rétt til aðgangs að samningum íslenska ríkisins um kaup á bóluefnum gegn COVID-19. M.a. hafi verið um að ræða hinn umbeðna samning.
Umsögn embættis landlæknis var kynnt kæranda með erindi, dags. 7. september 2021, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að samningi, sem er í vörslum embættis landlæknis, og er milli íslenska ríkisins, sænska ríkisins og Moderna Switzerland GmbH um kaup á bóluefnum gegn COVID-19. Af hálfu embættisins hefur komið fram að heilbrigðisráðuneytið hafi sent sóttvarnalækni afrit af samningnum til upplýsinga.Ákvörðun embættis landlæknis um synjun beiðni kæranda byggist annars vegar á því að samningurinn hafi að geyma upplýsingar um mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni framleiðenda bóluefnanna, sbr. 2. málsl. 9. gr. upplýsinglaga, en hins vegar á því að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess að aðgangur kæranda verði takmarkaður, sbr. 2. tölul. 10. gr. laganna. Í athugasemdum við síðarnefnda ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga segir eftirfarandi:
„Ákvæðið á við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða öðrum toga. Þeir hagsmunir sem hér er verið að vernda eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að.“
Auk þess segir orðrétt:
„Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir ekki synjað nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða er ljóst að varfærni er eðlileg við skýringu á ákvæðinu.“
Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum og ber því að skýra það þröngri lögskýringu. Í úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur verið fallist á það sjónarmið að til að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í alþjóðasamstarfi kunni að vera rétt að samskipti, sem fari fram á þeim vettvangi, séu undanþegin upplýsingarétti á meðan samskiptin standa yfir. Þannig megi meðal annars tryggja að samskipti geti farið fram frjálst og óhindrað. Við matið er litið til eðlis þessara samskipta og hvort líta megi á þau sem ófullgerð vinnugögn eða endanlega afgreiðslu mála. Þá er að mati úrskurðarnefndarinnar jafnframt rétt að líta til þess hvort samskiptin snúi að viðkvæmum málefnum, samskiptaleiðum sem hætta er á að lokist ef upplýsingar sem þaðan berast yrðu á almannavitorði, eða öðrum atriðum sem þykja raunverulega geta leitt til þess að traust erlendra stjórnvalda eða alþjóðastofnana á íslenskum stjórnvöldum glatist. Ákvæðið verður hins vegar ekki túlkað svo rúmt að stjórnvöld geti, með vísan til mikilvægis trúnaðar, takmarkað aðgang að öllum gögnum er varða samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir án atviksbundins mats, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar nr. A-326/2009, 770/2018 og 898/2020. Önnur niðurstaða myndi leiða til þess að skilyrðið um almannahagsmuni væri þá í reynd þýðingarlaust.
Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1037/2021 frá 27. ágúst 2021 var fjallað um rétt til aðgangs að samningum íslenska ríkisins um kaup á bóluefnum í vörslum heilbrigðisráðuneytisins. Samningurinn sem kærandi krefst aðgangs að var á meðal umbeðinna gagna í málinu. Úrskurðarnefndin komst að þeirri niðurstöðu að líta beri á samningana sem samskipti við önnur ríki og fjölþjóðastofnanir í skilningi 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Enn fremur taldi úrskurðarnefndin einsýnt að birting samninganna í heild eða að hluta væri til þess fallin að skerða það trúnaðartraust sem ríkir á milli samningsaðilanna, þ.e. íslenska ríkisins, sænska ríkisins, sem kemur fram fyrir hönd Evrópusambandsins gagnvart Íslandi og Noregi, og lyfjaframleiðendanna. Afhending samninganna gæti leitt til þess afhending bóluefna raskaðist og að samningsstaða ríkisins vegna frekari kaupa á bóluefnum breyttist til hins verra.
Í máli þessu hafa ekki komið fram röksemdir sem breyta þessu mati úrskurðarnefndarinnar. Verður því að líta svo á að hin kærða ákvörðun fái stoð í 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, þar sem umbeðinn samningur hefur að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki og fjölþjóðastofnanir sem mikilvægir almannahagsmunir standa til að fari leynt. Það fær ekki breytt þessari niðurstöðu að almenningur eigi almennt ríkan rétt á að kynna sér samninga hins opinbera við einkaaðila sem fela í sér ráðstöfun opinbers fjármagns. Verður í því sambandi að leggja áherslu á að birting samningsins án samþykkis samningsaðila og staðfesting íslenskra stjórnvalda á efni hans getur haft í för með sér sömu afleiðingar og áður er lýst, þ.e. að samningsaðilar íslenska ríkisins neyti vanefndaúrræða gagnvart ríkinu með hugsanlegri röskun á afhendingu bóluefna sem og skerðingu á samningsstöðu íslenska ríkisins við frekari kaup á bóluefnum.
Að fenginni þessari niðurstöðu er að mati úrskurðarnefndarinnar óþarft að kanna hvort skilyrði 9. gr. upplýsingalaga eru uppfyllt til takmörkunar á rétti kæranda til aðgangs að samningnum.
Kæranda var ekki leiðbeint um rétt til kæru til úrskurðarnefndarinnar skv. 20. gr. laganna, svo sem skylt er samkvæmt 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Því er beint til embættis landlæknis að gæta að þessu framvegis.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun embættis landlæknis, dags. 13. ágúst 2021, um synjun beiðni kæranda um aðgang að afriti af samningi íslenska ríkisins við lyfjafyrirtækið Moderna um kaup á bóluefni gegn COVID-19.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson Sigríður Árnadóttir