A-220/2005 Úrskurður frá 16. nóvember 2005

ÚRSKURÐUR

Hinn 16. nóvember 2005 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-220/2005:

Kæruefni

Með bréfi, dags. 4. ágúst s.l., kærði [lögmannsstofan B] f.h. [A] áfrýjunarnefnd samkeppnismála fyrir að synja um aðgang að upplýsingum um gengistap og hækkun launa umfram neysluverðsvísitölu hjá fyrirtækjunum [X] hf. og [Y] hf. sem felldar voru út úr úrskurði nefndarinnar nr. 3/2004.

Með bréfi, dags. 8. ágúst s.l., var áfrýjunarnefnd um samkeppnismál gefinn kostur á að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi. Starfsmaður áfrýjunarnefndar tilkynnti með tölvupósti, dags. 25. ágúst s.l., að nefndin myndi ekki tjá sig um erindi kæranda. Með bréfi, dags. 14. september s.l., óskaði úrskurðarnefndin eftir því að fá afhentan í trúnaði fyrrnefndan úrskurð áfrýjunarnefndar um samkeppnismál, án brottfellinga. Þá óskaði nefndin eftir afriti af bréfum [X og Y] sem þau sendu áfrýjunarnefnd þegar afhending umræddra upplýsinga var borin undir þau. Voru umrædd gögn send nefndinni með bréfi, dags. 23. september s.l.

Með bréfi, dags. 10. október s.l., óskaði nefndin eftir afstöðu [X] hf. og [Y] hf. til kæru kæranda. Svör bárust frá félögunum tveimur og eru þau, dags. 19. október s.l. og 9. nóvember s.l.

Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik í stuttu máli þau að hinn 16. júní s.l. óskaði [A] á grundvelli upplýsingalaga eftir aðgangi að úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála nr. 3/2004, frá 29. janúar 2005, með trúnaðarupplýsingum. Áfrýjunarnefnd samkeppnismála sendi beiðnina til aðila málsins, sem trúnaðarupplýsingarnar vörðuðu, þ.e. [X] hf., [Y] hf. og [Z] hf. til umsagnar. Í athugasemdum [X] hf., dags. 4. júlí 2005, kom fram að félagið teldi aðstæður ekki hafa breyst í grundvallaratriðum frá því að trúnaður var veittur og minnti á að mál væri nú rekið til að fá skorið úr um lögmæti sakfellingar. Treysti félagið áfrýjunarnefnd samkeppnismála til að meta eðli umbeðinna upplýsinga og taka ákvörðun í samræmi við lög og kvaðst ekki myndu gera athugasemdir við niðurstöðu nefndarinnar um aðgang hver sem hún kynni að verða. Svipuð afstaða kom fram hjá [Z] hf.

Í athugasemdum [Y] hf., dags. 4. júlí s.l., sem sendar voru áfrýjunarnefnd samkeppnismála var beiðni [A] mótmælt á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Umræddar upplýsingar væru viðkvæmar trúnaðarupplýsingar um fjárhag og rekstur félagsins sem myndu skaða félagið ef þær yrðu gerðar opinberar. Ennfremur kvaðst félagið líta svo á að brot sem leiddi til stjórnvaldssekta samkvæmt 52. gr. samkeppnislaga, en um þau var fjallað í úrskurði áfrýjunarnefndar, teldist refsing í skilningi 1. mgr. 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, 70. gr. stjórnarskrár og refsiréttar. Það þýddi að allt málið félli undir reglur um meðferð opinberra mála en samkvæmt 2. gr. upplýsingalaga giltu þau ekki um rannsókn eða saksókn í opinberum málum.

Hinn 8. júlí s.l. tilkynnti áfrýjunarnefnd samkeppnismála kæranda að fallist hefði verið á beiðni hans að hluta. Hins vegar væri ekki fallist á að aflétta trúnaði af upplýsingum um gengistap og hækkun launa umfram neysluverðsvístölu, sbr. neðanmálsgreinar 1-4 bls. 250-251 í úrskurðinum. Þetta væru viðskiptaupplýsingar sem eðlilegt væri að færu leynt.

Kærandi skaut þessari afgreiðslu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál eins og áður segir með bréfi, dags. 4. ágúst s.l. Þar kemur fram að hann telji framangreindar upplýsingar skipti máli varðandi mat á áhrifum lögbrota [félaganna] á afkomu þeirra og jafnframt hvernig þau högnuðust með ólögmætum hætti á viðskiptavinum sínum en kærandi sé í fyrirsvari fyrir langstærstu notendur og kaupendur olíu í landinu. Minnt er á að samkeppnisyfirvöld hafi í ákvörðun samkeppnisráðs nr. 21/2004 og úrskurði áfrýjunarnefndar nr. 3/2004 staðfest að ólöglegt samráð átti sér stað. Upplýsingar um lögbrot og það tjón sem viðskiptavinir [félaganna] urðu fyrir geti ekki verið undanþegnar aðgangi samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga.

Þá kemur fram hjá kæranda að viðkomandi upplýsingar séu ekki mikilvægar fjárhagslegar upplýsingar í skilningi upplýsingalaga. Annars vegar sé um að ræða upplýsingar um gengistap sem [félögin] eins og önnur innflutningsfyrirtæki urðu fyrir, sérstaklega á árunum 2000 og 2001 og hins vegar upplýsingar um áhrif hækkunar launavísitölu á laun sem [félögin] greiddu, en því hafi verið haldið fram af [félögunum] að greidd laun væru verulegur hluti af almennum rekstrarkostnaði þeirra. Gögn þessi varði ekki mikilvæga viðskiptahagsmuni í eðlilegu og virku samkeppnisumhverfi. Þau veiti engar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu [félaganna] í dag, áætlanir um þjónustu, markaðssetningu eða verðmyndun í nútíð eða til framtíðar.

Fram kemur að félagsmenn kæranda hafi í hyggju að höfða skaðabótamál á hendur [X, Y og Z] til greiðslu skaðabóta vegna tjóns sem þau hafi orðið fyrir vegna ólögmæts samráðs [félaganna]. Þeim sé því mikilvægt að hafa undir höndum sem nákvæmastar upplýsingar um þann ávinning sem [félögin] höfðu af lögbrotum sínum.

Kærandi bendir ennfremur á að þegar meta eigi hvort afhending gagna sé til þess fallin að valda tjóni verði að ganga út frá því að rekstur fyrirtækja hafi farið fram á löglegan og eðlilegan hátt. Einungis upplýsingar um löglega starfsemi geti notið leyndar. Ekki sé hægt að tala um „tjón“ [félaganna] vegna birtingar gagna og upplýsinga um ólögmætt samráð og lögbrot sem fram fóru í rekstri þeirra.

Kærandi hefur fært frekari rök fyrir kærunni en með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Eins og áður segir ákvað áfrýjunarnefnd samkeppnismála að tjá sig ekki frekar um erindi kæranda.  

Í bréfi [lögmannsstofunnar C] f.h. [Y] hf., dags. 19. október s.l., kemur fram að félagið mótmæli því að kærandi fái aðgang að umbeðnum upplýsingum. Um sé að ræða gögn sem varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja í skilningi 5. gr. upplýsingalaga. Bent er á að samningsstaða félagsins við t.d. stórnotendur muni skaðast verulega ef viðskiptavinir þess verði upplýstir um gengistap félagsins og kostnað vegna hækkunar launavísitölu umfram hækkun á neysluvísitölu. Slíkar upplýsingar séu ótvírætt trúnaðarmál í öllum rekstri enda um að ræða innanhússupplýsingar er varða rekstur og samkeppnishæfni fyrirtækja. Varðandi aldur upplýsinganna sé rétt að benda á að litlar breytingar hafi orðið á umræddum markaði frá árinu 2001 sem þýði að slíkar upplýsingar séu enn í gildi og nothæfar.

Í bréfi [lögmannstofunnar D] f.h. [X] hf. kemur fram að ekkert hafi komið fram í málinu sem leiða eigi til annarrar niðurstöðu en þeirrar sem varð hjá áfrýjunarnefnd samkeppnismála. Upplýsingarnar varði meðal annars innkaupa- og launamál sem geti varðað miklu í viðskiptalegu og samkeppnislegu tilliti. Þá er bent á að nú sé rekið dómsmál um lögmæti úrskurðar áfrýjunarnefndar samkeppnismála og muni félagið taka afstöðu til þess hvort það afhendi sjálft umbeðnar upplýsingar að loknum þeim málaferlum.

Niðurstaða

Þær upplýsingar sem kærandi óskar eftir aðgangi að koma fram í úrskurði áfrýjunarnefndar nr. 3/2004 í máli [X] hf. (áður [Þ] hf.), [Y] hf., [Z] hf. og [Æ] ehf. Í þeirri útgáfu úrskurðar áfrýjunarnefndar samkeppnismála í máli nr. 3/2004 sem birt var almenningi voru felldar út ákveðnar upplýsingar með tilvísuninni „fellt úr vegna trúnaðar“. Með ákvörðun áfrýjunarnefndar samkeppnismála frá 8. júlí 2005 var ákveðið að veita aðgang að upplýsingum um veltutölur [félaganna[ sem þannig höfðu verið felldar út úr úrskurði áfrýjunarnefndar. Á hinn bóginn var ákveðið að veita ekki aðgang að upplýsingum um gengistap og hækkun launa umfram neysluverðsvísitölu. Deila málsins lýtur að því hvort kærandi eigi rétt á aðgangi að þessum upplýsingum.

Í kærunni kemur fram að útvegsmenn séu langstærsti notandi og kaupandi á olíu og olíuvörum í landinu. Hafi þeir beðið verulegt fjárhagslegt tjón af ólögmætu samráði [félaganna]. Þær upplýsingar sem óskað er eftir aðgangi að varði áhrif lögbrota á afkomu [félaganna] og jafnframt áhrif hins ólögmæta samráðs á viðskiptavini [félaganna] og hvernig félögin högnuðust með ólögmætum hætti á viðskiptavinum sínum. Annars vegar er um að ræða upplýsingar um gengistap sem [félögin] eins og önnur innflutningsfyrirtæki urðu fyrir, sérstaklega á árunum 2000 og 2001 og hins vegar upplýsingar um áhrif hækkunar launavísitölu á laun sem [félögin] greiddu, en því var haldið fram af [félögunum] að greidd laun séu verulegur hluti af almennum rekstrarkostnaði þeirra, sbr. nánar úrskurð áfrýjunarnefndar nr. 3/2004, bls. 250-251.

Þess ber að geta að í 27. gr. nýju norsku samkeppnislaganna, sem tóku gildi 1. maí 2004, var tekið upp svohljóðandi ákvæði um aðgang brotaþola samkeppnisbrota svo og annarra sem lögvarða hagsmuni eiga að gæta að upplýsingum:

„Enhver med rettslig interesse kan kreve innsyn i dokumenter hos konkurransemyndighetene i en avsluttet sak om overtredelse av §§ 10, 11 eller 12. For innsynsretten skal kunne omfatte opplysninger som er undirgitt lovbestemt taushetsplikt, kreves det at innsyn ikke vil virke urimelig overfor  den opplysningene gjelder. Blir det begjært innsyn i taushetbelagte opplysninger etter denne bestemmelse, skal de som har krav på taushet  varsles og gis en frist til å uttale seg om spørsmålet. Avslag på begjæring om innsyn kan påklages til departementet. Reglene i forvaltningsloven kapittel VI gjelder tilsvarende.“

Með þessu ákvæði geta þeir, sem lögvarinna hagsmuna eiga að gæta, fengið aðgang að upplýsingum sem falla undir ákvæði laga um þagnarskyldu að ákveðnu marki, til nota í dómsmálum sem sprottin eru af brotum á samkeppnislögum. Með ákvæði þessu er talið stuðlað að virkari framkvæmd samkeppnislaga í Noregi.

Sambærilegt ákvæði er ekki að finna í íslenskum rétti og fer því um rétt annarra en málsaðila til aðgangs að upplýsingum í samkeppnismálum eftir hinum almennu ákvæðum upplýsingalaga nr. 50/1996.

Um rétt almennings til aðgangs að gögnum mála hjá stjórnvöldum fer samkvæmt 3. gr. upplýsingalaga. Þar segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr.

Í 5. gr. upplýsingalaga er fjallað um takmarkanir á aðgangi að gögnum mála vegna viðskiptahagsmuna. Þar segir að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gildi um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.
Jafnvel þótt upplýsingar, sem fram koma í úrskurðum áfrýjunarnefndar samkeppnismála, geti varðað mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra er hlut eiga að máli gera upplýsingalögin ráð fyrir að það sé metið í hverju og einu tilviki. Í athugasemdum við II. kafla frumvarps þess er varð að upplýsingalögum segir svo:
„Aðgangur almennings að upplýsingum verður almennt ekki takmarkaður á grundvelli ákvæða 5.-6. gr. nema að undangengnu mati stjórnvalds á því hvort hætta sé á að þeir hagsmunir, sem þar eru tilgreindir, skaðist ef upplýsingar eru veittar.“
Verður þannig að fara fram í hvert skipti mat á því hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda því tjóni verði aðgangur veittur að þeim.Við matið verður einnig að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Við það mat verður ennfremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs svo og hvaða þýðingu þær hafa nú fyrir rekstur fyrirtækisins. Þegar allt þetta hefur verið virt verður síðan að meta hvort vegi þyngra á metum hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir, sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999 (H 2000:1344).
Við mat á hagsmunum almennings af því að fá aðgang að þessum upplýsingum verður að hafa í huga að upplýsingarnar koma fram í úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála, sem er æðsti úrskurðaraðili í stjórnsýslu á sviði samkeppnismála. Upplýsingarnar lúta að ákveðnum staðreyndum málsins sem bein áhrif höfðu á niðurstöðu áfrýjunarnefndar um fjárhæð sekta í tilefni af ólöglegu samráði [félaganna]. Í úrskurðinum kemur fram á bls. 249-250 að umrætt samráð hafi staðið í langan tíma eða í um 9 ár. Kom það til framkvæmda varðandi útboð og hækkanir á eldsneytisverði. Ávinningur af brotunum hafi verið verulegur. Jafnframt verði ekki fram hjá því litið að samráðið náði til allflestra eldsneytisvara á markaðnum en verðmæti þeirra nemur um 8-9% af heildarinnflutningi þjóðarinnar. Þau [félög] sem í hlut áttu höfðu nær 100% markaðshlutdeild á umræddum markaði. Þessar staðreyndir veita, samkvæmt því sem segir í úrskurðinum, vísbendingu um að samráðið hafi valdið talsverðum skaða í samfélaginu.

Á hinn bóginn hafa bæði félögin sem í hlut eiga lýst sig mótfallin því að upplýsingarnar verði veittar. Vísa þau til þess að samningsstaða gagnvart t.d. stórnotendum muni skaðast verulega ef viðskiptavinir þeirra verði upplýstir um gengistap félaganna og kostnað vegna hækkunar launavísitölu umfram hækkun á neysluvísitölu. Slíkar upplýsingar séu ótvírætt trúnaðarmál í öllum rekstri enda um að ræða innanhússupplýsingar er varða rekstur og samkeppnishæfni fyrirtækja. Varðandi aldur upplýsinganna hafa þau bent á að litlar breytingar hafi orðið á umræddum markaði frá árinu 2001 sem þýði að slíkar upplýsingar séu enn í gildi og nothæfar.

Með vísan til framangreindra raka [félaganna] telur úrskurðarnefndin rétt að fallast á það mat áfrýjunarnefndar að þær upplýsingar, sem felldar voru út úr úrskurði nefndarinnar, séu réttilega heimfærðar undir ákvæði 2. málsl. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, enda hafa [félögin] í skýringum sýnum gert það nægilega líklegt að birting upplýsinganna muni skaða hagsmuni þeirra verulega.

Úrskurðarorð:

Synjun áfrýjunarnefndar samkeppnismála um að veita aðgang að upplýsingum, sem felldar voru út úr úrskurði nefndarinnar nr. 3/2004, er staðfest.

Páll Hreinsson formaður
Símon Sigvaldason
Sigurveig Jónsdóttir