A-221/2005 Úrskurður frá 16. nóvember 2005

ÚRSKURÐUR

Hinn 16. nóvember 2005 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-221/2005:

Kæruefni

Með bréfi dagsettu 29. september s.l. kærðu [X og Y], fyrrverandi stjórnarmenn í [lífeyrissjóðnum A], synjun Fjármálaeftirlitsins frá 29. ágúst s.l. um að veita þeim aðgang að öllum gögnum sem lágu til grundvallar því áliti stofnunarinnar sem fram kom í bréfi hennar til sjóðsins dags. 27. júní sl.

Með bréfi, dags. 5. október s.l., var Fjármálaeftirlitinu gefinn kostur á að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi. Jafnframt var óskað eftir að fá sent í trúnaði afrit af hinum umdeildu gögnum. Koma viðhorf stofnunarinnar fram í bréfi, dags. 14. október s.l. Þar er kröfu um aðgang að gögnum hafnað og jafnramt krafist frávísunar á kröfu [Y] þar sem hann hafi ekki átt aðild að því að óska eftir upplýsingunum í upphafi.

Með bréfi, dags. 17. október s.l., var kærendum gefinn kostur á að tjá sig um athugasemdir Fjármálaeftirlitsins. Koma viðhorf þeirra fram í bréfi, dags. 28. október s.l. Þar er fallið frá kröfu um aðgang að hluta gagna málsins en kröfur að öðru leyti ítrekaðar.

Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik í stuttu máli þau að hinn 26. s.l. óskaði [X] eftir því með tölvupósti að Fjármálaeftirlitið afhenti honum tiltekin gögn varðandi afskipti stofnunarinnar af starfslokum framkvæmdastjóra [A]. Óskaði hann eftir að fá afhenta upphaflega fyrirspurn Fjármálaeftirlitsins til [A] svar stjórnar [A], bréf Fjármálaeftirlitsins til [A] þar sem aðfinnslur komu fram og loks lista yfir öll gögn sem lögð voru til grundvallar afstöðu Fjármálaeftirlitsins og einnig afrit þeirra.

Fram kom í tölvupóstinum að [X] hefði verið stjórnarmaður í [A] þegar umræddir samningar við fyrrverandi framkvæmdastjóra voru gerðir. Þar sem stjórnin neitaði að upplýsa fyrrverandi stjórnarmenn um fyrirspurn Fjármálaeftirlitsins og Fjármálaeftirlitið hefði ekki leitað upplýsinga hjá þeim þyrfti hann að fá aðgang að umræddum gögnum til að geta svarað gagnrýni málefnalega sem fram hefði komið hjá Fjármálaeftirlitinu.

Með bréfi, dags. 29. ágúst s.l., svaraði Fjármálaeftirlitið [X] en áður hafði stofnunin tilkynnt honum að dráttur yrði á afgreiðslu beiðni hans. Þar kemur fram að athugun stofnunarinnar hafi beinst að því hvernig formlega var staðið að gerð umrædds ráðningarsamnings og breytingum á honum. Samkvæmt lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða nr. 129/1997 skuli stjórn lífeyrissjóða taka ákvörðun um ráðningu og kjör framkvæmdastjóra og skuli halda gerðabók um það sem gerist á fundum stjórnar. Jafnframt sé kveðið á um eftirlitshlutverk stjórnar sjóðsins með rekstri, bókhaldi og ráðstöfun eigna. Athugun stofnunarinnar hafi aðallega beinst að þessum þáttum, þ.e. hvernig og hvort stjórn sjóðsins hafi komið að gerð umrædds ráðningarsamnings og breytingum á honum, að hvaða marki var fjallað um ákvörðunina á fundum stjórnarinnar og hvort fyrir hafi legið formlegt umboð stjórnarinnar til einstakra stjórnarmanna til þess að gera breytingar á ráðningarsamningi. Í ljósi þessa hafi stofnunin ekki litið svo á að [X] væri aðili málsins í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þá kemur fram í bréfi Fjármálaeftirlitsins að það veiti aðgang að hluta umbeðinna gagna á grundvelli 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Um sé að ræða fyrirspurn stofnunarinnar til [A], dags. 21. mars 2005, að undanskilinni málsgrein er varði starfslok fyrrverandi framkvæmdastjóra og lokabréf stofnunarinnar í málinu, dags. 27. júní 2005, að undanskildum upplýsingum sem stafi frá [A], sbr. þagnarskylduákvæði 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.

Vegna beiðni kæranda um lista yfir öll gögn sem lögð voru til grundvallar afstöðu Fjármálaeftirlitsins tók stofnunin fram að um væri að ræða svör [A], dags. 4. apríl og 26. maí 2005, ráðningarsamning við fyrrverandi framkvæmdastjóra frá 16. janúar 1998 ásamt viðaukum og fundargerðir [A]. Aðgangi að þessum gögnum væri hafnað skv. 32. gr. laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða nr. 129/1997, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.

Með bréfi, dags. 29. september s.l., skutu kærendur synjun Fjármálaeftirlitsins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Þeir kveðast hafa verið formaður og varaformaður stjórnar sjóðsins á þeim tíma um ræðir. Þrátt fyrir það hafi þeim ekki gefist kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum áður en Fjármálaeftirlitið komst að niðurstöðu sinni. Niðurstaða þess hafi verið kærð til kærunefndar sbr. lög um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998. Telji þeir nauðsyn að fá aðgang að öllum gögnum sem lágu að baki ákvörðun Fjármálaeftirlitsins enda sé mannorð þeirra í húfi.

Í athugasemdum Fjármálaeftirlitsins við kæruna, dags. 14. október s.l., er þess krafist að kröfum [Y] verði vísað frá vegna aðildarskorts. Beiðni um aðgang að gögnum hafi eingöngu borist frá [X].

Þá er aðdragandi afskipta Fjármálaeftirlitsins af málefnum [A] rakinn. Niðurstaðan af athugun stofunarinnar hafi orðið sú að ekki hafi verið fylgt ákvæðum 29. gr. laga nr. 129/1997 þar sem kveðið sé á um að stjórn lífeyrissjóðs skuli ákveða laun og ráðningarkjör framkvæmdastjóra. Hafi stofnunin ekki fallist á þá skoðun stjórnar sjóðsins að þáverandi formaður og varaformaður hafi haft umboð til að gera viðauka við ráðningarsamning fyrrverandi framkvæmdastjóra án aðkomu annarra stjórnarmanna. Til rökstuðnings synjun sinni vísar Fjármálaeftirlitið til 32. gr. laga nr. 129/1997. Ljóst sé að fundargerðir stjórnar [A] og ráðningarsamningur við fyrrverandi framkvæmdastjóra sjóðsins ásamt viðaukum falli undir þetta ákvæði og þ.a.l. sé stofnuninni óheimilt sbr. 2. mgr. 13. gr. l. nr. 87/1998 að láta þessi gögn af hendi. Þá hafi umræddur ráðningarsamningur ásamt viðaukum að auki að geyma upplýsingar um einkamálefni fyrrverandi framkvæmdastjóra sem beri að halda leyndum, sbr. 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga.

Ennfremur tekur stofnunin fram að athugun hennar hafi ekki beinst að stjórnarmönnum persónulega heldur að starfsháttum stjórnar lífeyrissjóðsins sem slíkri. Því hafi stofnunin ekki litið svo á að kærendur nytu andmælaréttar á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við athugun sína hafi stofnunin leitað eftir upplýsingum frá sjóðnum sjálfum og hann lýst því yfir að hann byggi ekki yfir frekari upplýsingum en þegar hefðu verið sendar stofnuninni. Að mati Fjármálaeftirlitsins teldist málið fullupplýst og ekki þörf á að afla frekari gagna eða leita upplýsinga hjá kærendum.

Kærendum var gefinn kostur á að tjá sig um athugasemdir Fjármálaeftirlitsins. Í bréfi [X], dags. 28. október s.l., kemur fram varðandi aðild [Y] að bréfi þess fyrrnefnda til Fjármálaeftirlitsins hafi verið gert með vitund og vilja þeirra fjögurra fyrrverandi stjórnarmanna í [A] sem ekki sætu nú í stjórn. Fallið er frá kröfu um aðgang að ráðningarsamningi við fyrrverandi framkvæmdastjóra og breytingar sem gerðar voru á honum í maí 2000 þar sem kærendur hafi þau gögn undir höndum. Þó væri að sögn kærenda æskilegt að fá upptalningu gagna til að geta sannreynt að stuðst hefði verið við þau gögn sem kærendur gerðu ráð fyrir. Þá falla kærendur einnig frá kröfu um aðgang að fundargerðum stjórnar þar sem þeir hafi þær undir höndum. Æskilegt væri þó að fá lista yfir þær fundargerðir sem Fjármálaeftirlitið vísi til.

Að öðru leyti halda kærendur fast við fyrri kröfur.

Aðilar málsins hafa fært frekari rök fyrir afstöðu sinni en með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

Kæru [Y] ber að vísa frá úrskurðarnefnd enda liggur ekki fyrir synjun til hans um aðgang að upplýsingum sem kæranleg var til úrskurðarnefndarinnar á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga.

Vegna tengsla kæranda við málið þar sem hann var stjórnarformaður [A] þegar þau atvik urðu sem urðu tilefni rannsóknar Fjármálaeftirlitsins ber að leysa úr kæruefninu á grundvelli III. kafla upplýsingalaga.

Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan.“

Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda.

Fjármálaeftirlitið starfar á grundvelli laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjár-málastarfsemi. Í 13 gr. laga nr. 87/1998 er að finna svohljóðandi ákvæði um þagnar-skyldu, eins og því hefur verið breytt með lögum nr. 11/2000:

„Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu. - Upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt lögum sem gilda um eftirlitsskylda aðila eru háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu. - Upplýsingar skv. 1. mgr. má veita í samandregnu formi þannig að einstakir eftirlitsskyldir aðilar séu ekki auðkenndir. - Þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um skv. 1. mgr. Þagnarskyldan gildir þó um upplýsingar sem varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna eftirlitsskylds aðila. - Opinber umfjöllun af hálfu þess aðila sem þagnar-skyldunni er ætlað að vernda um trúnaðarupplýsingar veitir starfsmönnum Fjármála-eftirlitsins eða sérfræðingum sem starfa eða starfað hafa á vegum þess ekki heimild til að láta af hendi trúnaðarupplýsingar.“

Ein af þeim breytingum sem gerð var á þagnarskylduákvæðinu með lögum nr. 11/2000, var að tekið var upp svohljóðandi ákvæði í 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998:

„Upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt lögum sem gilda um eftirlitsskylda aðila eru háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu.“

Þetta ákvæði var ekki að finna í upphaflegu frumvarpi til laga nr. 11/2000, heldur var því bætt við frumvarpið að frumkvæði efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis. Í nefndaráliti er gerð svofelld grein fyrir umræddu ákvæði:

„Lagt er til að nýju ákvæði verði bætt við frumvarpið þar sem fram komi að upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt lögum sem gilda um eftir-litsskylda aðila séu háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu. Er þessi breyting lögð til þar sem mjög mikilvægt er að eftirlitsskyldir aðilar geti treyst því að svo sé. Geti því Fjármálaeftirlitið aflað upp-lýsinga í trúnaði frá eftirlitsskyldum aðilum án þess að verða skylt með vísan til upplýsingalaga að láta af hendi upplýsingar sem eðli máls samkvæmt væru bundnar þagnarskyldu samkvæmt lögum sem gilda um eftirlitsskylda aðila.“

Eins og fram kemur í áliti efnahags- og viðskiptanefndar, er hér um að ræða ákvæði sem þrengir rétt almennings til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Eins og fram kemur í úrskurði úrskurðarnefndar nr. A-147/2002 ber að skýra ákvæðið þröngt á sama hátt og önnur slík ákvæði. Í nefndarálitinu virðist vera gengið út frá því að þagnarskylda samkvæmt lögum, sem gilda um eftirlitsskylda aðila, skuli því aðeins ná til stjórnar og starfsmanna Fjármálaeftirlitsins að upplýsinganna, sem um er að ræða, hafi verið aflað frá hinum eftirlitsskyldu aðilum sjálfum, en ekki öðrum aðilum.

Í máli því, sem hér er til úrlausnar, lýtur beiðni kærenda að því að fá aðgang að bréfum [A] til Fjármálaeftirlitsins, dags. 4. apríl s.l. og 26. maí s.l. Með vísun til þess, sem að framan greinir, telur úrskurðarnefnd því að líta beri til þagnarskylduákvæðisins í 43. gr. laga nr. 113/1996 við úrlausn þessa máls, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.

Í 13. gr. laga nr. 87/1998 er mælt fyrir um ríka þagnarskyldu stjórnar, forstjóra og annarra starfsmanna Fjármálaeftirlitsins að því er lýtur að viðskiptum og rekstri þeirra aðila, sem stofnunin hefur eftirlit með, svo og þeirra aðila sem tengjast þeim aðilum.

Úrskurðarnefnd hefur kynnt sér efni þeirra bréfa sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að. Í bréfi, dags. 4. apríl s.l., er fjallað um ákvörðun launakjara framkvæmdastjóra sjóðsins og ástæður þess að hann lét af störfum. Bréfinu fylgja gögn sem Fjármálaeftirlitið hafði kallað eftir. Í bréfi dags. 26. maí s.l. er m.a. fjallað um stefnumörkun hinnar nýju stjórnar varðandi það hvernig staðið muni að samningum við framkvæmdastjóra eftirleiðis. Að áliti nefndarinnar er í þessum bréfum að finna margvíslegar upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni sjóðsins, svo og málefni starfsmanna hans, sem eru þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga, 13. gr. laga nr. 87/1998 og 43. gr. laga nr. 113/1996. Umræddar upplýsingar er að finna svo víða í bréfunum að ekki þjónar tilgangi, að mati nefndarinnar, að veita aðgang að hluta þeirra skv. 7. gr. upplýsingalaga.

Ef kærandi leitar eftir því þá er Fjármálaeftirlitinu rétt að afhenda honum lista yfir málsgögn þar sem fram komi dagsetningar skjala, sbr. 3. tl. 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarorð:

Kæru [Y] er vísað frá.

Synjun Fjármálaeftirlitsins um að veita [X] aðgang að bréfum stjórnar [A] til stofnunarinnar, dags. 4. apríl og 26. maí s.l., er staðfest.

Páll Hreinsson formaður
Símon Sigvaldason
Sigurveig Jónsdóttir