A-222/2005 Úrskurður frá 30. nóvember 2005

A-222/2005 Úrskurður frá 30. nóvember 2005

ÚRSKURÐUR

Hinn 30. nóvember 2005 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-222/2005:

Kæruefni

Með úrskurði kveðnum upp 15. nóvember 2004 í máli A-190/2004 vísaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál frá kæru [A] alþingismanns dags. 20. september 2004 vegna synjunar Fiskistofu um aðgang að upplýsingum um hverjir stæðu að baki viðskiptum með aflamark hinn 13. september 2004. Með bréfi, dags. 2. mars s.l., greindi umboðsmaður Alþingis úrskurðarnefnd um upplýsingamál frá því að [A] hefði leitað til hans og kvartað yfir úrskurðinum. Var þar meðal annars varpað fram spurningum um hvers vegna kæranda hefði ekki verið gefinn kostur á að neyta andm

ælaréttar, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 4. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Hinn 30. mars s.l. fór nefndin yfir bréf umboðsmanns Alþingis og gögn málsins. Á fundinum var ákveðið að bjóða kæranda að málið yrði endurupptekið og fjallað yrði um það að nýju. Var þess farið á leit að óskaði kærandi endurupptöku málsins léti hann nefndinni í té viðhorf sín til nýjustu gagna þess, þ.e. svara Fiskistofu dags. 11. október 2004.

Með bréfi, dags. 27. apríl s.l., staðfesti kærandi að hann óskaði eftir endurupptöku málins. Bað hann jafnframt um frest til að setja fram viðhorf til fyrirliggjandi gagna á meðan sjávarútvegsráðuneytið skæri úr um leiðbeiningarskyldu Fiskistofu. Var frestur veittur til 1. júní s.l. Þann dag skrifaði kærandi nefndinni á ný og óskaði eftir viðbótarfresti þar sem sjávarútvegsráðuneytið hefði hinn 25. maí s.l. lagt fyrir Fiskistofu að veita honum leiðbeiningar um hvernig hann gæti afmarkað ósk sína um upplýsingar. Var umbeðinn frestur veittur og 10. ágúst s.l. sendi kærandi bréf þar sem fram koma viðhorf hans til svara Fiskistofu ásamt fylgigögnum.

Með bréfi frá 15. september s.l. leitaði úrskurðarnefnd eftir svörum um það hjá kæranda hvort hann hefði fengið umbeðnar leiðbeiningar Fiskistofu. Með bréfi dags. 29. september s.l. svaraði kærandi því til að hann hefði engar slíkar leiðbeiningar fengið.

Með bréfi dags. 17. október s.l. fór úrskurðarnefndin þess á leit við Fiskistofu að hún rökstyddi á hverju var byggt við það mat hennar að ekki bæri að afhenda umræddar upplýsingar. Jafnframt óskaði nefndin eftir því að fá umrædd gögn afhent í trúnaði.

Svar Fiskistofu er dagsett 1. nóvember s.l. og fylgdu því umbeðin gögn.

Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með bréfi til Fiskistofu, dagsettu 13. september 2004, fór kærandi þess á leit að fá upplýsingar um það hvaða lögaðilar hefðu staðið að baki viðskiptum þess dags með aflamark í þorski.

Fiskistofa synjaði beiðni kæranda með bréfi, dags. 16. september 2004. Þar er tekið fram að stofnunin birti á vef sínum tilteknar upplýsingar um viðskipti með aflamark, þ.e. um fisktegund, magn, kílóverð og heildarverðmæti hverrar færslu sem skráð sé. Hins vegar séu ekki birtar upplýsingar um það á milli hvaða aðila viðskiptin séu. Jafnframt kemur fram í bréfinu að upplýsingarnar séu birtar með þessum hætti í samráði við sjávarútvegsráðuneytið og með vísun til 4. mgr. 12. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða, að teknu tilliti til ákvæða upplýsingalaga nr. 50/1996 er lúta að takmörkunum á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna.

Með kæru [A] fylgdi yfirlit yfir viðskipti með aflamark í þorski sem tilkynnt voru Fiskistofu 13. september 2004. Á yfirlitinu kemur fram að 37 slíkar tilkynningar hafi borist stofnuninni þann dag fram til kl. 13.09.

Í umsögn Fiskistofu til úrskurðarnefndar, dags. 11. október 2004, segir að upplýsingar um millifærslur berist stofnuninni á sérstöku eyðublaði er nefnist Tilkynning til Fiskistofu um flutning aflamarks (krókaaflamarks) milli skipa. Á þessu eyðublaði komi fram upplýsingar um það á milli hvaða skipa aflamark skuli flutt, hverjir séu eigendur skipanna og útgerðaraðilar. Þá sé þar að finna upplýsingar um magn einstakra fisktegunda og verðmæti þess magns. Tilkynningar þessar séu lagðar til geymslu í skjalasafni þegar upplýsingar úr þeim hafi verið skráðar og séu þær geymdar í gagnagrunni í tvennu lagi. Annars vegar sé um að ræða upplýsingar um hvenær og á milli hvaða skipa aflamark hafi verið flutt, ásamt magni í einstökum tegundum. Hins vegar upplýsingar um magn í einstökum tegundum, ásamt verðmæti, án tenginga við skip eða forráðamenn þeirra.

Þá er í umsögn Fiskistofu áréttað að ákvörðun um að takmarka miðlun upplýsinga á vef stofnunarinnar hafi verið tekin í samráði við sjávarútvegsráðuneytið, að undangengnum bréfaskiptum og fundum með starfsmönnum Persónuverndar og áður tölvunefndar. Þessu til skýringar fylgdu umsögninni afrit af tveimur erindum, annars vegar frá tölvunefnd, dags. 24. október 2000, og hins vegar frá Persónuvernd, dags. 25. júlí 2002.

Í umsögn Fiskistofu er staðfest að synjun hennar á beiðni kæranda hafi byggst á þeim ákvæðum upplýsingalaga er lúta að takmörkun á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna, enda sé erindi hans þess eðlis að það geti varðað einkamálefni, fjárhagsmálefni eða önnur málefni einstaklinga, stofnana, fyrirtækja ellegar annarra lögpersóna sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari.

Eins og fyrr segir var kæranda gefinn kostur á að tjá sig um afstöðu Fiskistofu eftir að ákvörðun var tekin um að taka málið upp að nýju. Í bréfi hans dags. 10. ágúst s.l. kveðst hann vera ósammála lagatúlkun Fiskistofu. Samkvæmt 22. gr. laga nr. 57/1996 um umgengni um nytjastofna sjávar séu upplýsingar um aflahlutdeild einstakra skipa, úthlutun aflamarks til þeirra, afla einstakra skipa og ráðstöfun aflaheimilda opinberar upplýsingar sem öllum sé heimill aðgangur að. Af þessari grein sé ljóst að upplýsingar um ráðstöfun aflaheimilda séu opinberar upplýsingar sem öllum sé heimill aðgangur að. Þessa grein beri einnig að skoða með hliðsjón af lögum nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða, þar sem segi að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign þjóðarinnar. Augljóst sé að með ráðstöfun aflaheimilda sé átt við ráðstöfun þeirra milli skipa. Ef ætlunin hefði verið takmarka upplýsingar um aflaheimildir við það skip sem fær aflaheimildinni úthlutað hefði verið fjallað um úthlutaða aflaheimild.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

1.

Að mati úrskurðarnefndar er krafa kæranda nægilega vel afmörkuð í skilningi 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Beiðni hans fylgdi sundurliðað yfirlit yfir viðskipti með aflamark umræddan dag og er yfirlitið prentað út af heimasíðu Fiskistofu kl. 13.09. Fiskistofu var því ekkert að vanbúnaði að svara kröfu hans efnislega sem hún reyndar gerði í svari sínu 16. september 2004 þar sem vísað var í undanþáguákvæði upplýsingalaga vegna einkahagsmuna. Úrskurðarnefnd hefur kynnt sér þau gögn sem kærandi krefst aðgangs að. Þar er um að ræða lögmæltar tilkynningar til Fiskistofu á þar til gerðum eyðublöðum þar sem fram koma heiti þeirra báta eða skipa sem aflamark er flutt á milli og nöfn aðila. Skylt er að geta verðs fyrir þær aflaheimildir sem fluttar eru nema þegar flutt er á milli skipa í eigu sama aðila.

Fiskistofa hefur í bréfum sínum vísað til afstöðu tölvunefndar og Persónuverndar eins og hún birtist í bréfum til nefndarinnar dags. 24. október 2000 og 23. júlí 2002. Að mati úrskurðarnefndar hafa þessi bréf ekki beina þýðingu í því máli sem hér er til úrlausnar því þau snúast annars vegar um aðgang að upplýsingum um aflaheimildir og afla einstakra útgerðarfyrirtækja og hins vegar um skrá yfir öll fiskiskip.

2.

Í 12. gr.laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða með síðari breytingum er að finna ákvæði um skyldu til að tilkynna Fiskistofu flutning aflamarks milli skipa. Í 4. mgr. 12. gr. segir að
Fiskistofa skuli „daglega birta aðgengilegar upplýsingar um flutning aflamarks, þar á meðal um magn eftir tegundum, auk upplýsinga um verð, þar sem við á.“

Um rétt til upplýsinga í fórum Fiskistofu að öðru leyti er kveðið á í 22. gr.laga nr. 57/1996 um umgengni um nytjastofna sjávar en hún hljóðar svo: „Upplýsingar um aflahlutdeild einstakra skipa, úthlutun aflamarks til þeirra, afla einstakra skipa og ráðstöfun aflaheimilda eru opinberar upplýsingar sem öllum er heimill aðgangur að. Fiskistofa skal reglulega birta upplýsingar um þau skip sem veitt hafa umfram aflaheimildir. Þá skal Fiskistofa árlega birta upplýsingar um álagningu gjalds vegna ólögmæts sjávarafla á liðnu fiskveiðiári.“

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 57/1996 segir:

„Lagt er til að lögfest verði sú meginregla að upplýsingar um úthlutun aflamarks til einstakra skipa og önnur þau atriði, sem upp eru talin í greininni, skuli vera opinberar upplýsingar sem öllum skuli heimill aðgangur að. Ákvæðið er byggt á því sjónarmiði að almenningur skuli að öðru jöfnu eiga aðgang að upplýsingum í stjórnsýslunni. Við það bætist þörf á því að sem flestir eigi kost á að fylgjast með framkvæmd laga á þessu sviði, en með því móti má fremur búast við að brot á lögunum upplýsist.“

Fiskistofa hefur skilið orðalag 22. gr. á þann veg að ekki beri að veita ríkari upplýsingar um ráðstöfun aflamarks í viðskiptum milli einkaaðila heldur en stofnunin gerir á heimasíðu sinni. Af hálfu kæranda voru í andmælum hans frá 10. ágúst sl. færð fram þau rök að hann ætti rétt til aðgangs að upplýsingum um nöfn þeirra, sem ráðstafað hafa aflaheimildum, vegna fyrirmæla í 22. gr. um að veita beri öllum upplýsingar um „ráðstöfun aflaheimilda.“ Úrskurðarnefnd um upplýsingamál er ekki bær til að leggja úrskurð á þetta álitaefni þar sem valdmörk hennar eru bundin við ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 14. gr. laganna. Í ljósi þess veltur niðurstaðan í þessu máli á skýringu á upplýsingalögum.

3.

Kærandi krefst aðgangs að upplýsingum sem finna má í samningum einkaaðila sem eru í vörslu opinberra aðila vegna eftirlits- og skráningarhlutverks Fiskistofu.

Í framkvæmd hjá úrskurðarnefnd hefur verið gerður greinarmunur á samningum sem gerðir eru á milli (1) einkaaðila og opinberra aðila annars vegar og (2) einkaaðila hins vegar.

(1) Fyrrnefndu samningarnir eru almennt taldir falla undir aðgangsrétt almennings með fáum undantekningum, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum nr. A-14/1997, A-18/1997, A-67/1998, A-98/2000, A-116/2001, A-122/2001, A-128/2001, A-145/2002, A-158/2003, A-165/2003, A-168/2004, A-169/2004, A-179/2004, A-180/2004, A-187/2004 og A-192/2004. Dæmi eru hins vegar um að takmarkaður hafi verið aðgangur að tilboðum í opinber verk vegna atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmála tilboðsgjafa, sbr. úrskurð í máli A-71/1999. Þótt svo hafi verið hefur engu að síður verið veittur aðgangur að samningi sem gerður var í tilefni af útboði, sbr. A-74/1999. Undantekningu er að finna í máli A-133/2001 varðandi ákvæði í samningi fjármálaráðuneytisins í kjölfar útboðs á nýju fjárhagskerfi fyrir ríkissjóð þar sem fjallað var um kaup á notendaleyfum.

Samningar um sölu á opinberum fasteignum hafa verið taldir aðgengilegir almenningi eftir að þeim hefur verið þinglýst og þeir þannig gerðir opinberir, sbr. úrskurði A-12/1997, A-90/2000. Ef ákveðnar upplýsingar í þinglýstum kaupsamningi eða leigusamningi hafa ekki verið aðgengilegar almenningi skv. 9. gr. reglugerðar nr. 284/1996 um þinglýsingar, hefur heldur ekki verið veittur aðgangur að þeim á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga, sbr. úrskurði A-20/1997 og A-34/1997.

Þá hafa ákvæði í lánasamningum Byggðastofnunar verið talin undanþegin aðgangi vegna mikilvægra fjárhagshagsmuna fyrirtækja, sbr. 5. gr. upplýsingalaga, sbr. úrskurð í máli A-117/2001. Sama átti við um upplýsingar um lánveitingar Nýsköpunarsjóðs sbr. úrskurð í máli A-131/2001 og upplýsingar um vaxtakjör sem banki veitti sveitarfélagi, sbr. mál A-177/2004.

Ef samningar opinberra aðila geyma upplýsingar um fjárhagsstöðu einstaklinga þá hefur það leitt til þess að þær hafa verið undanþegnar aðgangi, sbr. mál A-209/2005.

(2) Öðru máli gegnir um samninga sem einkaaðilar gera sín á milli og berast stjórnvöldum vegna eftirlits eða annarra starfa stjórnvalda. Sérstakir samningar einkaaðila um kaup á lausafé sem ekki teljast til neytendakaupa, hafa þannig verið taldir undanþegnir aðgangi almennings á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 eða sérstakra þagnarskyldureglna. Þannig voru upplýsingar um kaup nafngreindra lífeyrissjóða í hlutabréfum fyrirtækja í heimabyggð sjóðanna undanþegnar aðgangi almennings skv. sérstökum þagnarskyldureglum, sbr. úrskurð B-78/1999. Upplýsingar sem lágu fyrir hjá utanríkisráðuneytinu um samning íslensks fyrirtækis um samvinnu og viðskipti við kínverskt fyrirtæki voru og undanþegnar aðgangi almennings skv. 5. gr. upplýsingalaga, sbr. úrskurð A-104/2000.

Ekki aðeins samningar um kaup hafa verið undanþegnir aðgangi almennings skv. 5. gr. heldur einnig afli sem fiskast hefur, þar sem sérstök ákvæði laga mæla ekki fyrir um birtingu slíkra upplýsinga. Þannig má nefna að upplýsingar um hvernig laxveiði í net í Ölfusá og Hvítá hafði skipst á milli þeirra er hana stunduðu á tímabilinu 1990-1999 voru undanþegnar aðgangi almennings skv. 5. gr. upplýsingalaga, sbr. A-94/2000.

Loks hefur verið talið að upplýsingar um framsal eða annars konar aðilaskipti að greiðslumarki milli einstakra lögbýla varði slíka fjárhagshagsmuni þeirra einstaklinga og lögaðila sem hlut eiga að máli að sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, sbr. 5. gr. upplýsingalaga, eins og segir í úrskurði í máli A-145/2002.

4.

Af ofangreindu má ráða að almenningur á ríkari rétt til aðgangs að upplýsingum um ráðstöfun opinberra fjármuna og gæða heldur en upplýsingum um viðskipti milli einkaaðila. Vissulega felst í úthlutun aflahlutdeildar og aflamarks á grundvelli laga nr. 38/1990 ráðstöfun á opinberum verðmætum. Framsal þeirra gæða milli einkaaðila eftir að úthlutun á sér stað er hins vegar fyrst og fremst einkaréttarlegur gerningur og varpar ekki ljósi á hvernig hið opinbera hefur staðið að verki.

Með vísan til eldri úrskurða og sérstaklega úrskurðar í máli A-145/2002 verður að telja að upplýsingar um hverjir standi að aðilaskiptum með aflamark sem tilkynnt eru Fiskistofu varði slíka fjárhagshagsmuni þeirra einstaklinga og lögaðila sem hlut eiga að mál að sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, sbr. 5. gr. upplýsingalaga.

Synjun Fiskistofu um aðgang að upplýsingum, á grundvelli upplýsingalaga, um það hverjir stóðu á bak við viðskipti með aflamark í þorski 13. september 2004 er því staðfest.

Úrskurðarorð:

Staðfest er synjun Fiskistofu um aðgang að upplýsingum, á grundvelli upplýsingalaga, um það hverjir stóðu á bak við viðskipti með aflamark í þorski 13. september 2004.

Páll Hreinsson
formaður

Friðgeir Björnsson Sigurveig Jónsdóttir