Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 64/2019

Mánudaginn 24. júní 2019

A

gegn

Vinnumálastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Arnar Kristinsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 12. febrúar 2019, kærði B, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 13. nóvember 2018, um að fella niður bótarétt hennar í tvo mánuði og innheimta ofgreiddar bætur.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um greiðslur atvinnuleysisbóta hjá Vinnumálastofnun með umsókn 18. júlí 2016. Við samkeyrslu gagnagrunna Vinnumálastofnunar og Ríkisskattstjóra í ágúst 2018 kom í ljós að kærandi hafði í mars 2018 fengið greiðslu frá C samhliða greiðslum atvinnuleysisbóta og án þess að tilkynna um greiðslurnar til Vinnumálastofnunar. Með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 7. ágúst 2018, var óskað eftir upplýsingum um þær tekjur. Þann 13. nóvember 2018 var kæranda tilkynnt ákvörðun Vinnumálastofnunar um að bótaréttur hennar yrði felldur niður frá og með 4. október 2018 í tvo mánuði á grundvelli 1. mgr. 59. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Kærandi var einnig krafin um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta samkvæmt 3. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 að fjárhæð 954.768 kr. að meðtöldu 15% álagi, fyrir tímabilið 7. mars til 24. júlí 2017.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 12. febrúar 2019. Með bréfi, dags. 13. febrúar 2019, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Vinnumálastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Vinnumálastofnunar barst með bréfi, dags. 4. mars 2019, og með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 5. mars 2019, var hún send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að hún hafi fengið greiddar bætur frá C í mars 2018. Hluti eingreiðslunnar hafi verið sjúkradagpeningar, annars vegar vegna 100% óvinnufærni á 18 daga tímabili frá 7. mars til 24. mars 2017 og hins vegar vegna 50% óvinnufærni á tímabilinu 25. mars til 24. júlí 2017. Samkvæmt 51. gr. laga nr. 54/2006 teljist hver sá, sem nýtur til dæmis sjúkradagpeninga samkvæmt lögum um sjúkratryggingar sem komi til vegna óvinnufærni að fullu, ekki tryggður samkvæmt lögunum á sama tímabili. Kærandi hafi aðeins verið óvinnufær að fullu í 18 daga af þeim 140 sem hún hafi fengið greidda sjúkradagpeninga vegna. Í 13. gr. laganna sé kveðið á um almenn skilyrði fyrir atvinnuleysistryggingum launamanna og er þar eitt af meginskilyrðum að viðkomandi sé í virkri atvinnuleit, sem sé nánar skilgreint í 14. gr. sömu laga, sbr. stafliðir a-i. Samkvæmt 4. mgr. 14. gr. sé kveðið á um heimild Vinnumálastofnunar til að veita undanþágu frá skilyrðum c-, e- og f-liða ákvæðisins vegna tiltekinna aðstæðna sem kunni að vera fyrir hendi hjá hinum tryggða, auk þess sem kveðið sé á um heimild Vinnumálastofnunar til að taka tillit til aðstæðna hins tryggða, sem geti ekki sinnt tilteknum störfum vegna skertrar vinnufærni samkvæmt mati sérfræðilæknis. Í frumvarpi því er varð að gildandi lögum nr. 54/2006 sé þetta sjónarmið ítrekað en þar komi fram sjónarmið nefndar þeirrar er samið hafi frumvarpið að þeir sem hefðu skerta vinnufærni ættu að hafa rétt til atvinnuleysisbóta að fullnægðum skilyrðum laganna að öðru leyti. Því sé eðlilegt að gagnálykta út frá orðalagi 51. gr. laganna á þann veg að einstaklingur sem sé óvinnufær að hluta til, njóti hlutfallslegrar tryggingar samkvæmt lögunum. Af ákvæðum 14. og 51. gr. laganna sé því rökrétt að álykta að kærandi hefði átt að njóta hlutfallslegs réttar til atvinnuleysisbóta á því tímabili sem hún hafi verið óvinnufær að hluta til.

Kærandi vísar til þess að málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar með talið rannsóknarreglan, gildi um Vinnumálastofnun. Af framansögðu leiði að Vinnumálastofnun hafi borið að meta hvort aðstæður kæranda væru með þeim hætti að undanþáguákvæði 4. mgr. 14. gr. ættu við, enda hafi innsend gögn kæranda gefið fullt tilefni til þess. Af ákvörðun Vinnumálastofnunar sé hins vegar ekki að sjá að nein afstaða hafi verið tekin til ofangreindra lagaákvæða. Að því marki sem beiting umræddrar undanþágu kunni að vera háð umsókn atvinnuleitanda bendir kærandi á að hún hafi ekki fengið neinar leiðbeiningar frá Vinnumálastofnun að þessu leyti, eins og skylt sé samkvæmt almennri leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga. Þegar það hafi legið fyrir að um væri að ræða sjúkradagpeninga að mestu leyti vegna óvinnufærni að hluta til hefði átt að leiðbeina kæranda um þann rétt til að vera hlutfallslega tryggð í samræmi við ákvæði 4. mgr. 14. gr. laga nr. 54/2006. Þegar upphafleg fyrirspurn Vinnumálastofnunar hafi borist kæranda í ágústbyrjun 2018 hafi hún gert allt til að veita umbeðnar upplýsingar og svarað fyrirspurnum stofnunarinnar jafnharðan. Kærandi hafi strax upplýst um eðli greiðslunnar og sent inn greiðsluseðla um leið og hún hafi fengið þá í hendur. Þá hafi legið ljóst fyrir að um væri að ræða sjúkradagpeninga vegna annars vegar 100% óvinnufærni og hins vegar 50% óvinnufærni sem komi fram á téðum kvittunum. Vinnumálastofnun hafi hins vegar í engu svarað fyrirspurnum kæranda vegna málsins. Ef skoðuð sé samskiptasaga kæranda og Vinnumálastofnunar endurspeglist aðgerðarleysi, skortur á upplýsingum og leiðbeiningum til hennar. Kærandi hafi skilað gögnum 26. september 2018 en stofnunin hafi tekið ákvörðun um stöðvun greiðslna viku síðar, eða þann 3. október, þvert á veittar upplýsingar. Það hafi ekki verið fyrr en kærandi hafi haft samband við Vinnumálastofnun og bent á framangreind mistök að þau hafi verið leiðrétt. Loks hafi kærandi í tölvubréfi 3. október 2018 lýst ítarlega viðhorfi sínu til málsins. Þrátt fyrir þetta sé tilgreint í rökstuðningi Vinnumálastofnunar fyrir hinni íþyngjandi ákvörðun að „skýringar kæranda lægju ekki fyrir“, sem sé bersýnilega rangt. Í ákvörðuninni sé þar af leiðandi ekkert fjallað um þau sjónarmið sem kærandi hafi fært fram og sé meint aðgerðarleysi kæranda aukinheldur fært fram sem rök fyrir því að beita íþyngjandi viðurlögum í formi niðurfellingar bótaréttar og endurkröfu með álagi. Miðað við framangreinda málavexti sé alveg augljóst að ákvörðunin sé byggð á röngum forsendum og því ógild (nullitet) eða að minnsta kosti ógildanleg.

Kærandi telji sig eiga að minnsta kosti rétt til atvinnuleysisbóta að hluta og því séu ekki efni til að krefja hana fullum fetum um endurgreiðslu bóta fyrir þann tíma er hún hafi verið 50% óvinnufær. Því til viðbótar telji kærandi að ekki séu efni til að fella niður bætur til hennar vegna skorts á nauðsynlegum upplýsingum. Kærandi hafi brugðist umsvifalaust við öllum fyrirspurnum Vinnumálastofnunar en auk þess hafi hún fengið slysadagpeningana greidda í gegnum lögmannsstofu. Dagpeningarnir séu hluti af hærri upphæð tryggingabóta sem kærandi hafi fengið í eingreiðslu og hún hafi verið í góðri trú um að greiðslan í heild sinni væri bætur úr ferða- og slysatryggingu sem ekki hefðu áhrif á bótarétt hennar. Um leið og fyrirspurnir hafi borist að þessu lútandi hafi kærandi veitt allar þær upplýsingar sem hún hafi getað. Með hliðsjón af þessum atvikum telji kærandi sviptingu bótaréttar í tvo mánuði fara á svig við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarinnar, enda sé hér um að ræða viðurlagaákvörðun sem sé hliðstæða refsingar. Því beri að gera ríka kröfu til lögmætis og efnislegra forsenda slíkra ákvarðana.

Með vísan til alls framangreinds fer kærandi í fyrsta lagi fram á að ákvörðun Vinnumálastofnunar um sviptingu bótaréttar verði felld niður. Í öðru lagi að ákvörðun stofnunarinnar varðandi endurgreiðslu áður móttekinna atvinnuleysisbóta verði breytt á þann veg að kæranda verði aðeins gert að endurgreiða að fullu þá fjárhæð atvinnuleysisbóta er hún hafi móttekið vegna þess tímabils er hún hafi verið 100% óvinnufær og að henni verði aðeins gert að endurgreiða helming þeirra atvinnuleysisbóta er hún hafi fengið fyrir það tímabil sem hún hafi verið metin með 50% óvinnufærni. Í þriðja lagi fer kærandi fram á að 15% álag á ofgreiddar fjárhæðir verði fellt niður með vísan til atvika málsins.

III.  Sjónarmið Vinnumálastofnunar

Í greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að farið hafi verið yfir mál kæranda í kjölfar erindis úrskurðarnefndarinnar og stofnunin telji að ranglega hafi verið staðið að ákvörðun um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta. Stofnunin fallist á kröfu kæranda er varðar endurgreiðslu ofgreiddra bóta og mál hennar verði endurupptekið hvað það varðar.

Vinnumálastofnun tekur fram að málið lúti meðal annars að 1. mgr. 51. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Rík skylda hvíli á þeim sem fái greiðslur frá Vinnumálastofnun að sjá til þess að stofnunin hafi réttar upplýsingar um hagi viðkomandi, sér í lagi þær upplýsingar sem geti ákvarðað rétt aðila til atvinnuleysistrygginga. Í 3. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006 sé tekið fram að sá sem teljist tryggður á grundvelli laganna skuli upplýsa Vinnumálastofnun um allar breytingar sem kunni að verða á högum hans á þeim tíma er hann fái greiddar atvinnuleysistryggingar eða annað það sem kunni að hafa áhrif á rétt viðkomandi. Í 2. mgr. 14. gr. laganna sé einnig mælt fyrir um upplýsingaskyldu umsækjanda, en þar segi að atvinnuleitanda beri án ástæðulauss dráttar að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunni að verða á vinnufærni hans eða aðstæðum. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 37/2009 segi meðal annars að „láti atvinnuleitandi hjá líða að veita Vinnumálastofnun þessar upplýsingar sem og í þeim tilvikum þegar rangar upplýsingar eru gefnar kemur til álita að beita viðurlögum skv. 59. gr. laganna.“ Af þessum ákvæðum sé ljóst að hinum tryggða beri að tilkynna fyrir fram um tekjur til stofnunarinnar. Á vefsíðu Vinnumálastofnunar sé að finna greinargóðar leiðbeiningar um tilkynningu um tekjur og að auki sé farið ítarlega yfir þær reglur á svokölluðum starfsleitarfundum stofnunarinnar, en kærandi hafi mætt á slíkan fund þann 31. ágúst 2016.

Þar sem kærandi hafi látið hjá líða að tilkynna stofnuninni fyrir fram um tekjur sínar beri henni að sæta viðurlögum samkvæmt 59. gr. laga nr. 54/2006. Upplýsingum sem stofnunin sjálf afli í eftirliti sínu verði ekki jafnað við tilkynningu frá atvinnuleitanda, enda afli stofnunin slíkra upplýsinga eftir á. Þá sé ljóst að upplýsingar liggi ekki fyrir í tekjuskrá Ríkisskattstjóra fyrr en nokkru eftir að tekna sé aflað og þá eftir útgreiðslu atvinnuleysisbóta fyrir sama tímabil. Af þeim sökum sé ekki hægt að líta á slíka skráningu sem ígildi tilkynningar atvinnuleitanda, sem lögum samkvæmt beri að tilkynna um tekjur fyrir fram svo að unnt sé að taka tillit til þeirra við útreikning og greiðslu atvinnuleysisbóta.

Með vísan til ofangreindra sjónarmiða sé það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kæranda beri að sæta tveggja mánaða biðtíma eftir greiðslum atvinnuleysisbóta samkvæmt 59. gr. laga nr. 54/2006. Fallist sé á kröfur kæranda er lúti að endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta að henni verði aðeins gert að endurgreiða að fullu þá fjárhæð atvinnuleysisbóta er hún hafi móttekið vegna þess tímabils er hún hafi verið að fullu óvinnufær, frá 7. mars 2018 til 24. mars 2018, og að henni verði aðeins gert að endurgreiða helming þeirra atvinnuleysisbóta er hún hafi fengið ofgreitt fyrir það tímabil sem hún hafi verið metin með 50% óvinnufærni, frá 25. mars til 24. júlí 2017.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Vinnumálastofnunar um að fella niður bótarétt kæranda í tvo mánuði á grundvelli 1. mgr. 59. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar og að innheimta ofgreiddar bætur samkvæmt 3. mgr. 39. gr. laganna. Eftir að kæra barst úrskurðarnefndinni fór Vinnumálastofnun yfir mál kæranda og taldi að ranglega hafi verið staðið að ákvörðun um endurgreiðslu ofgreiddra bóta. Stofnunin féllst á kröfu kæranda er varðar endurgreiðsluna og tók fram að mál hennar yrði endurupptekið hvað það varðar. Með vísan til þess kemur sá þáttur kærunnar því ekki til efnislegrar skoðunar hjá úrskurðarnefndinni.

Ákvæði 1. mgr. 59. gr. laga nr. 54/2006 er svohljóðandi:

„Sá sem lætur hjá líða að veita nauðsynlegar upplýsingar skv. 14. gr. eða um annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar er tilkynnt aðila, sbr. þó 4. mgr. Hið sama á við þegar hinn tryggði hefur … látið hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum, sbr. 3. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 14. gr. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr.“

Ákvæðið ber meðal annars að túlka með hliðsjón af ákvæði 3. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006, en samkvæmt því skal sá sem telst tryggður á grundvelli laganna upplýsa Vinnumálastofnun um allar breytingar sem kunna að verða á högum hans á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum, svo sem um námsþátttöku, tekjur sem hann fær fyrir tilfallandi vinnu og hversu lengi vinnan stendur yfir. Í 2. mgr. 14. gr. laganna kemur einnig fram að hinn tryggði skuli tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á vinnufærni hans eða aðstæðum að öðru leyti samkvæmt 1. mgr., án ástæðulausrar tafar.

Óumdeilt er að kærandi fékk greidda sjúkradagpeninga frá C í mars 2018, annars vegar vegna 100% óvinnufærni á tímabilinu 7. til 24. mars 2017 og hins vegar vegna 50% óvinnufærni á tímabilinu 25. mars til 24. júlí 2017. Samkvæmt samskiptasögu Vinnumálastofnunar og kæranda tilkynnti hún hvorki að hún væri óvinnufær né um framangreinda greiðslu.

Í ljósi  upplýsingaskyldu 3. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 14. gr. laga nr. 54/2006 verður fallist á það með Vinnumálastofnun að kærandi hafi brotið gegn skyldum sínum er hún tilkynnti stofnuninni ekki að hún hefði verið óvinnufær á tilteknu tímabili né um greiðslu sjúkradagpeninga frá C. Líkt og Vinnumálastofnun hefur vísað til verður upplýsingum sem stofnunin aflar sjálf í eftirliti ekki jafnað við tilkynningu frá atvinnuleitanda. Að því virtu bar Vinnumálastofnun að láta kæranda sæta viðurlögum samkvæmt 1. mgr. 59. gr. laganna. Með vísan til framangreinds er ákvörðun Vinnumálastofnunar um að fella niður bótarétt kæranda í tvo mánuði á grundvelli 1. mgr. 59. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar staðfest.

Í ljósi yfirlýsingar Vinnumálastofnunar um að fallist sé á kröfu kæranda er varðar ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 7. mars 2017 til 24. júlí 2017 er óhjákvæmilegt að fella úr gildi ákvörðun um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta, auk 15% álags.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 13. nóvember 2018, um að fella niður bótarétt A, í tvo mánuði er staðfest. Ákvörðun um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta, auk 15% álags, fyrir tímabilið 7. mars 2017 til 24. júlí 2017 er felld úr gildi og vísað til nýrrar afgreiðslu Vinnumálastofnunar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson