Nr. 43/2020 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 6. febrúar 2020 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 43/2020

í stjórnsýslumálum nr. KNU19120001 og KNU19120002

Kæra [...]

og [...]

á ákvörðunum

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 29. nóvember 2019 kærðu [...], fd. [...], ríkisborgari Úkraínu (hér eftir K) og [...], fd. [...], ríkisborgari Úkraínu (hér eftir M) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 30. október 2019 um að synja kærendum, um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.

Kærendur krefjast þess aðallega að ákvarðanir verði felldar úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsóknir þeirra til nýrrar efnismeðferðar á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að K verði veitt staða flóttamanns á grundvelli 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og að M verði veitt vernd á grundvelli 2. mgr. 45. gr. sömu laga. Til þrautavara er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og kærendum verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Til þrautaþrautavara er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi hvað varðar brottvísanir og endurkomubönn, sbr. 2. tölul. b-liðar 2. mgr. 98. gr. og 101. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærendur sóttu um alþjóðlega vernd á Íslandi í fyrsta skipti þann 27. október 2018. Með ákvörðun, dags. 8. febrúar 2019, komst Útlendingastofnun að þeirri niðurstöðu að umsóknir kærenda yrðu ekki teknar til efnismeðferðar á Íslandi. Umsækjendum var vísað frá landinu og fóru af landi brott þann 15. apríl 2019. Kærendur sóttu um alþjóðlega vernd að nýju þann 19. október 2019. Kærendur komu í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 29. október 2019 ásamt talsmanni þeirra. Með ákvörðunum, dags. 30. október 2019, synjaði Útlendingastofnun kærendum um alþjóðlega vernd ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærendum var jafnframt brottvísað frá landinu og þeim ákvarðað endurkomubann til tveggja ára. Að ósk kærenda var veittur frekari rökstuðningur fyrir ákvörðunum Útlendingastofnunar með bréfi stofnunarinnar, dags. 26. nóvember 2019. Voru ofangreindar ákvarðanir kærðar til kærunefndar útlendingamála þann 29. nóvember 2019. Kærunefnd barst greinargerð kærenda þann 6. desember 2019.

III. Ákvarðanir Útlendingastofnunar

Í ákvörðunum Útlendingastofnunar kemur fram að kærendur byggi umsóknir sínar um alþjóðlega vernd á því að þau séu í hættu í heimaríki sínu vegna stjórnmálaskoðana K.

Niðurstaða Útlendingastofnunar var sú að kærendur séu ekki flóttamenn og þeim skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kærendum var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.

Kærendum var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Kærendum var brottvísað frá landinu með vísan til 2. tölul. b-liðar 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, sbr. b-lið 2. mgr. 104. gr. laganna. Var kærendum ákveðið endurkomubann hingað til lands í tvö ár, sbr. 101. gr. sömu laga. Útlendingastofnun tilkynnti kærendum jafnframt að kæra frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 2. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kærenda

Í greinargerð kærenda kemur fram að K hafi greint frá því að hafa verið virkur stuðningsaðili Yulia Tymoshenko, fyrrum forsætisráðherra Úkraínu, og hafi unnið fyrir hana, verið virk mótmælum undanfarinna ára í Úkraínu og hafi orðið fyrir ofbeldi sökum þess. Þá hafi K borið vitni um það ofbeldi þáverandi yfirvalda og orðið fyrir ofsóknum, ítrekuðum hótunum og ofbeldi í kjölfar þess. Kærendur hafi ekki fengið tækifæri til þess, í því viðtali sem fram hafi farið hjá Útlendingastofnun, að greina frá ástæðum flótta þeirra frá heimaríki heldur einungis því ofbeldi sem K hafi orðið fyrir frá því að kærendur hafi snúið aftur til Úkraínu frá Íslandi þann 15. apríl 2019. Kærendur hafi reynt allt sem þau gátu til að losna undan þeim sem ofsæki þau, m.a. skipt um nafn og dvalið í felum hjá ættingja. Þrátt fyrir það hafi K orðið fyrir ofbeldi er hún hafi enn einu sinni verið kölluð til að bera vitni um ofbeldi fyrrverandi stjórnvalda landsins. Hafi hún ítrekað áður orðið fyrir ofbeldi við svipaðar aðstæður. K hafi lagt fram mikið magn gagna um stjórnmálaþátttöku sína í Úkraínu, þátttöku í mótmælum, nafnabreytingu og um það að hún hafi borið vitni í réttarhöldum er varði þá atburði sem hafi átt sér stað í mótmælunum á Maidan torgi.

Kærendur gera ýmsar athugasemdir með málsmeðferð Útlendingastofnunar dagana 29. og 30. október 2019. Á þeim tíma er fyrri umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd hér á landi, frá 28. október 2018, hafi verið til meðferðar hjá Útlendingastofnun hafi það verið skýr stjórnsýsluvenja að taka umsóknir ríkisborgara svokallaðra öruggra ríkja til forgangsmeðferðar, sbr. 29. gr. laga um útlendinga, þrátt fyrir að ljóst væri að annað aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins bæri ábyrgð á þeim ef stofnunin hafi metið umsóknirnar bersýnilega tilhæfulausar. Þar sem umsóknum kærenda hafi verið synjað um efnismeðferð megi álykta sem svo að Útlendingastofnun hafi því ekki metið umsóknir þeirra bersýnilega tilhæfulausar. Þá hafi ekki verið tekin eiginleg efnismeðferðarviðtöl við kærendur heldur hafi þeim einungis verið gefið færi á því að greina frá atvikum sem hafi breyst frá því að þau yfirgáfu Ísland þann 15. apríl 2019. Af þeim sökum hafi þurft að púsla frásögn þeirra saman með því að lesa þjónustuviðtöl Útlendingastofnunar við þau, Dyflinnarviðtöl og afar stutt forgangsviðtöl. Rýri það sérstaklega áreiðanleika þjónustuviðtalanna og forgangsviðtalanna að talsmaður þeirra hafi ekki verið viðstaddur þau fyrrnefndu og að engin þeirra hafi verið lesin yfir og staðfest af kærendum eða talsmanni þeirra. Það að Útlendingastofnun hafi metið frásögn þeirra óljósa um ákveðin atriði sýni enn frekar galla þessarar málsmeðferðar. Þá sé ljóst af hinum stutta málsmeðferðartíma að Útlendingastofnun hafi ekki lagt mat á framlögð gögn kærenda áður en hinar kærðu ákvarðanir hafi verið birtar. Hafi Útlendingastofnun brotið gegn 28. gr. laga um útlendinga sem og 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga með þessu.

Telja kærendur að lesa megi þá leiðbeiningu úr eldri úrskurðum kærunefndarinnar að til þess að meta megi umsókn um alþjóðlega vernd bersýnilega tilhæfulausa megi hún ekki varða þætti sem m.a. 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga taki til. Málsástæður kærenda, ofsóknir vegna stjórnmálaþátttöku, falli þar undir. Sé horft til leiðbeininga 45. gr. reglugerðar nr. 775/2017 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, sé jafnframt ljóst að málsástæður kærenda falli ekki undir stafliði 2. mgr.

Þá benda kærendur á að þó að æðstu ráðamönnum í Úkraínu hafi verið skipt út í kjölfar Euromaidan mótmælanna séu enn margir sem starfi hjá stjórnvöldum sem K óttist. Að auki séu þær ofsóknir sem K hafi orðið fyrir kerfisbundnar enda tilheyri hún þjóðfélagshópi sem eigi það sameiginlegt að hafa vitnað gegn þeim sem hafi beitt mótmælendur ofbeldi á fyrrgreindum mótmælum. Þá sé með vísan til framlagðra gagna ekki hægt að halda því fram að frásagnir þeirra séu ótrúverðugar. Í ljósi framangreinds hafi aldrei átt að meta umsóknir kærenda bersýnilega tilhæfulausar.

Til vara er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að K verði veitt staða flóttamanns skv. 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og að M verði veitt vernd á grundvelli 2. mgr. 45. gr. sömu laga. K sé utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsótt bæði vegna stjórnmálaskoðana og aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi. Þá falli ofsóknir á hendur K einnig undir samsafn athafna, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga. Vísa kærendur í þær ofsóknir sem K hafi orðið fyrir vegna stjórnmálaskoðana sinna, þátttöku í pólitískum mótmælum og störfum fyrir flokk Yulia Tymoshenko. Þá tilheyri K sérstökum þjóðfélagshópi vegna stöðu sinnar sem vitnis í afar viðkvæmum og pólitískum réttarhöldum. Hún hafi orðið fyrir ofsóknum vegna borgaralegrar skyldu sinnar að sinna boðum um að mæta í réttarsal til að bera vitna gegn þeim sem hafi beitt mótmælendur ofbeldi. Þessi vitni hafi sameiginleg einkenni og séu álitin frábrugðin þeim sem vilji ekki að hinir ákærðu verði sakfelldir. Þá sé ótti K raunverulegur og ástæðuríkur enda hafi hún reynt að fara huldu höfði í Úkraínu en ávallt verið ofsótt þegar hún hafi mætt til að bera vitni. Ekki sé hægt að gera þá kröfu að hún hætti að sinna þessari skyldu sinni og réttarhöldunum sé ekki enn lokið. K geti ekki vegna ótta fært sér í nyt vernd stjórnvalda í Úkraínu enda séu það m.a. stjórnvöld sem standi að ofsóknunum. Ennfremur geti stjórnvöld ekki eða vilji ekki vernda hana fyrir ofsóknum annarra aðila. Það sé því hvorki raunhæft né sanngjarnt að ætla að K geti flutt sig um set innan Úkraínu enda óttast hún einnig þá fjölmörgu opinberu aðila sem hafi beitt mótmælendur ofbeldi í Euromaidan mótmælunum og starfi enn hjá stjórnvöldum. Með því að senda kærendur til heimaríkis væri brotið gegn meginreglu þjóðaréttar um non-refoulement skv. 1. mgr. 40. gr. laga um útlendinga, og að auki myndi slík ákvörðun brjóta í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. samnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. Flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

Til þrautavara er þess krafist að kærendum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. K uppfylli skilyrðið um ríka þörf fyrir vernd vegna heilbrigðisástæðna en hún glími bæði við andleg og líkamleg veikindi. K hafi verið með krabbamein og hafi þurft að fara í brjóstnám og lyfjameðferðir vegna þess. Útlendingastofnun hafi ekki gert rannsókn vegna sjúkdóma K, hvorki m.t.t. alvarleika þeirra né möguleika á meðferð vegna þeirra í Úkraínu. Sú krafa komi hins vegar fyrir í athugasemdum við frumvarp það sem varð að núgildandi lögum um útlendinga, að læknisvottorð og eftir atvikum læknisfræðileg gögn skuli liggja fyrir þegar stjórnvöld taki ákvörðun um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða á þessum forsendum. Kærendur hafi sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd vegna ofsókna og veikinda K og geti því talist til óvenjulegra aðstæðna í skilningi 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.

Til þrautaþrautavara er þess krafist að brottvísanir og endurkomubönn kærenda í hinum kærðu ákvörðunum verði felld úr gildi. Ekki hafi verið augljóst strax frá upphafi að umsóknir kærenda hafi verið bersýnilega tilhæfulausar. K hafi m.a. borið fyrir sig pólitískar ofsóknir í heimaríki og að gríðarlegt pólitískt umrót hafi átt sér stað í landinu undanfarin ár. Þegar af þessum ástæðum sé ljóst að umsóknir kærenda séu ekki bersýnilega tilhæfulausar og að fella skuli úr gildi brottvísanir og endurkomubönn þeirra. Að refsa kærendum með þessum hætti, þar sem þau upplifa sig í mjög þröngri stöðu í heimaríki og óska eftir alþjóðlegri vernd, og binda þau við búsetu utan Schengen-svæðisins án möguleika til þess að flýja framangreinda hættu muni reynast þeim mjög þungbært.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Kröfur til rannsóknar í hverju máli ráðast af lagagrundvelli málsins og einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda, þ.m.t. þeim málsástæðum sem hann ber fyrir sig.

Samkvæmt 2. mgr. 28. gr. laga um útlendinga skal viðtal við umsækjanda um alþjóðlega vernd hagað þannig að sem mestar líkur séu á að aðstæður sem geta haft þýðingu fyrir umsókn umsækjanda upplýsist. Í slíku viðtali skal Útlendingastofnun gæta að því hvort taka þurfi sérstakt tillit til umsækjanda vegna persónulegra aðstæðna hans. Túlkur skal vera viðstaddur viðtal nema umsækjandi afþakki sérstaklega slíka þjónustu. Í athugasemdum við frumvarp til laga um útlendinga við 2. mgr. 28. gr. kemur fram að mikilvægt sé að allar umsóknir um alþjóðlega vernd séu skjalfestar, rannsakaðar og ákvörðun um þær tekin og að meðlimir fjölskyldu sem sækir um hæli hafi allir rétt til að tjá sig.

Eins og framan greinir hafa kærendur tvisvar sinnum sótt um vernd hér á landi. Í tengslum við fyrri umsókn kærenda, dags. 27. október 2018, voru tekin þjónustuviðtöl og svokölluð Dyflinnarviðtöl við kærendur. Í þeim viðtölum var með spurningum og rannsókn Útlendingastofnunar fyrst og fremst leitast við að varpa ljósi á aðstæður kærenda við endursendingu þeirra til Póllands þar sem að stjórnvöld í Póllandi höfðu samþykkt viðtöku þeirra á grundvelli 2. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (Dyflinnarreglugerðin). Í viðtölunum voru kærendur því aðeins spurð stuttlega út í ástæðu þess að þau hafi yfirgefið heimaríki og aðrar spurningar lutu að aðstæðum í endursendingarríki og heilsufari kærenda.

Þegar kærendur sóttu um vernd hér á landi í annað sinn, dags. 19. október 2019, voru einungis tekin stutt forgangsviðtöl við þau þar sem þau voru aðeins spurð um það hvort einhver atvik hefðu átt sér stað eftir að þau yfirgáfu Ísland þann 15. apríl 2019 og þangað til þau sóttu á ný um vernd hér á landi sem hafi verið ástæða þess að þau hafi flúið. Af ofangreindu er ljóst að kærendum gafst því ekki færi á að lýsa ástæðum flótta frá heimaríki nema að takmörkuðu leyti í þeim viðtölum sem þau fóru í hjá Útlendingastofnun. Þá var kærendum, í kjölfar breytts verklags hjá Útlendingastofnun, ekki gefið tækifæri til að lesa yfir viðtölin sem tekin voru 29. október 2019 ásamt talsmanni sínum og túlki. Er það mat kærunefndar að í tilvikum þar sem að hvorki talsmaður né fulltrúi Útlendingastofnunar skilja tungumál umsækjenda sé mikið hagræði og öryggi fólgið í því að farið sé yfir það hvað haft er eftir umsækjendum í viðtali strax í kjölfar þess með aðstoð túlks. Mikilvægt sé að ganga úr skugga um og koma í veg fyrir að misskilningur umsækjenda á spurningum eða mistök við túlkun leiði til þess að frásögn umsækjenda af atvikum og aðstæðum sem hafi leitt til flótta þeirra frá heimaríki sé örugglega rétt skráðar. Ef slíkt verklag er ekki viðhaft skapar það hættu á að framkvæmd viðtalsins sé ekki á þann hátt að sem mestar líkur séu á að aðstæður sem geta haft þýðingu fyrir umsækjanda upplýsist, sbr. 2. mgr. 28. gr. laga um útlendinga. Þá telur kærunefnd að þar sem um er að ræða lykilgagn við meðferð umsókna um alþjóðlega vernd verði óhjákvæmilega að vanda vel til skráningar viðtalsins og yfirferðar þess til að tryggja að réttar upplýsingar komi þar fram.

Með tilliti til heildarmats í málum kærenda má leiða að því líkum að ítarlegra viðtal við síðari umsókn þeirra hér á landi sem hafi haft þann tilgang að upplýsa málið í heild sinni og yfirlestur viðtalsins með aðstoð túlks hafi getað haft áhrif á niðurstöðu í málum þeirra. Er það mat kærunefndar að með þessum annmörkum á málsmeðferð kærenda hjá Útlendingastofnun hafi stofnunin ekki fullnægt skyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. einnig 2. mgr. 23. gr. og 2. mgr. 28. gr. laga um útlendinga.

Kærunefnd telur ljóst að ekki hafi verið um bersýnilega tilhæfulausa umsókn að ræða. Kærunefnd gerir alvarlegar athugasemdir við brottvísun kærenda í þessu tilviki áður en þau fá tækifæri til að fá þá ákvörðun endurskoðaða og telur að sú ráðstöfun kunni að vera ósamrýmanleg við 3. gr. og 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Meginmarkmið með stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Eins og að framan greinir telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á rannsókn Útlendingastofnunar í málum kærenda og að ekki hafi farið fram viðhlítandi mat á málum þeirra. Kærunefnd telur þá annmarka verulega og að þeir kunni að hafa haft áhrif á niðurstöðu mála þeirra. Kærunefnd telur jafnframt að ekki sé unnt að bæta úr þeim annmörkum á kærustigi og því rétt að mál kærenda hljóti nýja meðferð hjá Útlendingastofnun.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kærenda um alþjóðlega vernd til nýrrar meðferðar.  ÚrskurðarorðÁkvarðanir Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka málið til nýrrar meðferðar.The decisions of the Directorate of Immigration are vacated. The Directorate is instructed to re-examine the appellant’s case.

Hjörtur Bragi Sverrisson

Bjarnveig Eiríksdóttir Þorbjörg Inga Jónsdóttir