Nr. 632/2023 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 24. október 2023 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 632/2023
í stjórnsýslumáli nr. KNU23070096
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 17. júlí 2023 barst kærunefnd útlendingamála sjálfkrafa kæra, samkvæmt 3. málsl. 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, á ákvörðun Útlendingastofnunar um að taka ekki til efnismeðferðar hér á landi umsókn [...], fd. [...], ríkisborgara Úkraínu (hér eftir kærandi) um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt dvalarleyfi samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga, með vísan til 44. gr. sömu laga. Kærandi krefst þess til vara að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og lagt verði fyrir stofnunina að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og til þrautavara með vísan til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 42. gr. sömu laga. Þá krefst kærandi þess til þrautaþrautavara að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka mál kæranda til meðferðar á ný með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi 11. apríl 2023. Á grundvelli vegabréfsáritunar til Póllands í vegabréfi kæranda var 4. maí 2023 send beiðni um upplýsingar um stöðu kæranda til yfirvalda í Póllandi, sbr. 34. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá pólskum yfirvöldum sem barst samdægurs kom m.a. fram að kærandi hefði fengið útgefna vegabréfsáritun frá yfirvöldum í Póllandi með gildistíma til 8. september 2021. Þá hafi kærandi fengið tímabundið dvalarleyfi á grundvelli atvinnu með gildistíma frá 16. ágúst 2021 til 22. júlí 2024. Auk þess kom fram að kærandi hafi ekki lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd í Póllandi. Á grundvelli framangreindra upplýsinga var 5. maí 2023 beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Litháen, sbr. 1. eða 3. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Í svari frá pólskum yfirvöldum, dags. 15. maí 2023, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun 26. maí 2023, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað 12. júlí 2023 að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda 13. júlí 2023 og barst greinargerð kæranda 27. júlí 2023 ásamt fylgigögnum.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að pólsk stjórnvöld beri ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Póllands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Póllands.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi vísar til greinargerðar sinnar til Útlendingastofnunar, viðtals síns hjá stofnuninni og annarra gagna málsins hvað málsatvik varðar. Kærandi gerir athugasemd við að vísað hafi verið til rangs ártals í hinni kærðu ákvörðun í umfjöllun um hvenær kærandi dvaldi síðast í Úkraínu.
Kærandi byggir aðallega á því að honum verði veitt alþjóðleg vernd hér á landi á grundvelli hópmats samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, í samræmi við virkjun ákvæðisins sem birt hafi verið á heimasíðu stjórnarráðsins 4. mars 2022. Kærandi vísar til þess að hvorki 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga eða lögskýringargögn að baki ákvæðinu gefi til kynna að um það skuli gilda sambærilegar undantekningar og sé að finna í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, uppfylli viðkomandi á annað borð þau skilyrði sem sett séu fram í ákvæðinu. Því verði ekki annað ráðið en að einstaklingar sem uppfylli skilyrði ákvæðisins eigi rétt á slíkri vernd hafi ákvæðið verið virkjað. Kærandi uppfylli öll skilyrði þar sem hann komi frá Úkraínu og hafi farið þaðan stuttu áður en stríð braust út þar í landi auk þess sem hann hafi lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd hér á landi. Kærandi telur að líta beri til þess að hann hafi búsetu í Úkraínu þar sem fjölskylda hans, kona og börn búi og það sé heimili hans þrátt fyrir að hann hafi leyfi til þess að dvelja og starfa tímabundið í Póllandi. Húsnæði og dvöl hans í Póllandi hafi verið bundin við atvinnurekanda hans og um leið og hann hafði ekki lengur verkefni þar í landi hafi kærandi orðið umkomulaus. Kærandi hafi reglulega farið til heimaríkis og dvalið með fjölskyldu sinni en hann hafi yfirgefið heimaríki þegar ljóst hafi verið að stríð var í uppsiglingu. Kærandi andmælir því sem komi fram í hinni kærðu ákvörðun um að hann hafi ekki verið búsettur í Úkraínu 24. febrúar 2022, þrátt fyrir að hann hafi ekki verið staddur í landinu þann dag. Þá andmælir kærandi því að ákvæði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga geti komið til skoðunar eða átt við um kröfu hans um vernd á grundvelli 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Enda mæli ákvæðið fyrir um undantekningu á því að umsókn um alþjóðlega vernd verði tekin til hefðbundinnar efnismeðferðar á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísar til þess að 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, sbr. ákvörðun ráðherra um að virkja ákvæðið, teljist til sérákvæða laga (lex specialis) sem sé ætlað sérstakt hlutverk við sérstakar aðstæður í kjölfar atburða á borð við innrás Rússlands í Úkraínu. Þannig víki framangreint sérákvæði laga um útlendinga frá hefðbundinni málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd. Þar sem um sérákvæði gagnvart öðrum ákvæðum laga um útlendinga sé að ræða beri ákvæðið að hafa forgang yfir aðrar réttarreglur sem einnig gætu náð til sama tilviks. Kærandi ítrekar að veiting verndar á grundvelli 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga feli ekki í sér að umsókn um alþjóðlega vernd sé tekin til efnismeðferðar í skilningi 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Af því leiðir að undantekningarákvæði a-d liða 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sem mæli fyrir um undantekningar á því að umsókn um alþjóðlega vernd verði tekin til efnismeðferðar eigi ekki við um málsmeðferð á grundvelli 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga samkvæmt orðanna hljóðan. Af lögskýringargögnum að baki ákvæði 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga sé ljóst að með þeirri framkvæmd sem í ákvæðinu felist sé í raun verið að leggja vinnslu umsókna til „hliðar“ í allt að þrjú ár.
Þá vísar kærandi til þess að hann eigi rétt á vernd samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga með vísan til jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, sbr. 11. gr. laganna og 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944. Kærandi vísar til þess að fjöldi ríkisborgara Úkraínu hafi verið veitt vernd á grundvelli 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga hér á landi án þess að til skoðunar hafi komið að beita ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar. Kærandi vísar til tiltekinna ákvarðana Útlendingastofnunar í málum annarra úkraínskra ríkisborgara sem hafi sótt um vernd hér á landi um mánuði áður en kærandi lagði fram umsókn um vernd. Umræddir aðilar hafi dvalist í Belgíu í u.þ.b. eitt ár eftir að stríðið braust út og verið með tímabundið dvalarleyfi þar í landi.
Kærandi vísar til þess að endursending hans til Póllands sé í ósamræmi við yfirlýsta stefnu íslenskra stjórnvalda um að axla ábyrgð í þeim aðstæðum sem uppi séu vegna innrásar Rússlands í Úkraínu og gangi gegn viðauka við tilskipun nr. 2001/55/EB. Í því samhengi vísar kærandi til yfirlýsingu ráherra um virkjun 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga en af henni megi ráða að ákvæðinu sé ætlað að ná til sömu hópa og tilskipun nr. 2001/55/EB um tímabundna vernd vegna fjöldaflótta nái til og að um samskonar úrræði sé að ræða. Ljóst sé að tilskipunin taki til stöðu kæranda. Þá vísar kærandi til þess að aðildarríki Evrópusambandsins hafi samþykkt að beita ekki 11. gr. tilskipunar nr. 2001/557EB sem mæli fyrir um skyldu aðildarríkjanna til að taka við einstaklingum sem njóta tímabundnar verndar á yfirráðasvæði þess, ef einstaklingurinn dvelur á yfirráðasvæði annars ríkis eða reynir að komast inn á yfirráðasvæði annars ríkis á meðan tímabundin vernd hans sé í gildi nema tvíhliða samkomulag sé fyrir hendi. Rökin að baki því að beita ekki endursendingum í slíkum tilvikum sé byggð á því að styðja við þau ríki sem mestan þunga beri af straumi flóttafólks frá Úkraínu en ljóst sé að Póllandi beri þar þyngstu byrðina.
Kærandi krefst þess til vara að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendingi með vísan til sérstakra ástæðna. Aðstæður í Póllandi séu erfiðar vegna álags á verndarkerfi landsins sem hafi þurft að bera meginþunga flóttamannastraums frá Úkraínu eftir að stríðsátök brutust út þar í landi. Kærunefnd hafi vísað til þess í úrskurðarframkvæmd sinni, sbr. úrskurður nefndarinnar nr. 165/2022 frá 4. maí 2022. Þá vísar kærandi til heimilda um aðstæður í Póllandi, m.a. um að úkraínskir flóttamenn eigi í erfiðleikum með að verða sér út um nauðsynjar í Póllandi, s.s. mat, fatnað, atvinnu og heilbrigðisaðstoð. Þá telur kærandi að komi til endursendingar hans til Póllands muni hann sæta alvarlegri mismunun og hans muni bíða verulega síðri staða en almennings þar í landi. Kærandi muni eiga erfitt uppdráttar sökum uppruna síns en hann hafi áður orðið fyrir fordómum þar í landi. Kærandi vísar til reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, með síðari breytingum, hvað varðar viðmið við mat á því hvort taka skuli umsókn til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna.
Kærandi byggir jafnframt á því að ekki sé heimilt að endursenda kæranda til Póllands þar sem hann njóti verndar 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga. Ákvæðið mæli fyrir um grundvallarregluna um bann við endursendingu fólks þangað sem líf þess eða frelsi sé í hættu eða líkur séu á að það muni sæta pyndingum eða ómannúðlegri meðferð (non-refoulement). Þá vísar kærandi til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Kærandi vísar til þess að þýskur dómstóll hafi talið alvarlegar vísbendingar benda til þess að hæliskerfið og móttökuskilyrði í Póllandi væru haldin kerfislægum veikleikum sem gætu valdið hættu á ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Ástæður væru til að óttast að vistun í varðhaldsmiðstöðvum fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd í Póllandi fælu í sér brot á mannréttindum í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi.
Þá krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að málið verði tekið til meðferðar að nýju á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga, þar sem verulega hafi skort á rannsókn málsins. Kærandi hafi ekki verið spurður með ítarlegum hætti út í búsetu sína í Úkraínu í tengslum við atvinnu sína sem hann hafi stundað á tímabilum í öðrum löndum. Ákvörðun Útlendingastofnunar virðist vera byggð á því að hann hafi ekki verið búsettur í Úkraínu 24. febrúar 2022, sem hafi verið óljóst af þeim upplýsingum sem aflað hafi verið í viðtali.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt gögnum málsins er kærandi karlmaður á [...] sem staddur er einsamall hér á landi. Við meðferð málsins greindi kærandi frá því að eiginkona hans og tvö börn væru stödd í heimaríki. Samkvæmt gögnum málsins er kærandi með tímabundið dvalarleyfi á grundvelli atvinnu í Póllandi með gildistíma til 22. júlí 2024. Kærandi greindi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hann hafi starfað við byggingarvinnu með hléum í Póllandi frá árinu 2017 en hann hafi einnig starfað í Tékklandi. Kærandi hafi misst atvinnu sína í Póllandi og ekki fengið aðra vinnu. Kærandi hafi jafnframt misst húsnæði sitt þar sem það hafi verið á atvinnurekanda hans. Þá hafi kærandi verið sjúkratryggður í gegnum starf sitt og hafi m.a. farið til tann- og augnlæknis þar í landi. Kærandi greindi frá því að hann hafi mátt þola fordóma í Póllandi. Þá greindi kærandi frá því að hann þjáist ekki af neinum líkamlegum eða andlegum kvillum.
Eins og að framan greinir var af hálfu kæranda við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun óskað eftir að honum yrði veitt dvalarleyfi samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga með vísan til 44. gr. laga um útlendinga. Í hinni kærðu ákvörðun var á hinn bóginn komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun dómsmálaráðherra frá 4. mars 2022 vegna fjöldaflótta í kjölfar innrásar Rússa í Úkraínu ætti ekki við um kæranda. Ætti 44. gr. laga um útlendinga því ekki við um aðstæður kæranda. Með vísan til 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og þeirrar staðreyndar að Pólland hefði samþykkt að taka við kæranda, komst Útlendingastofnun síðan að þeirri niðurstöðu að uppfyllt væru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga til þess að synja því að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar.
Samkvæmt 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skal umsókn um alþjóðlega vernd samkvæmt 37. gr. tekin til efnismeðferðar nema tilteknar aðstæður séu fyrir hendi eins og Útlendingastofnun taldi að ætti við í máli kæranda. Í 37. gr. laganna koma fram skilyrði laganna fyrir því að alþjóðleg vernd skuli veitt. Verður af ákvæðum laganna ráðið að með hugtakinu efnismeðferð sé átt við mat á því hvort skilyrði alþjóðlegrar verndar séu uppfyllt. Í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um veitingu dvalarleyfa á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Í ákvæðinu koma fram tiltekin skilyrði sem þurfa að vera uppfyllt til að slíkt leyfi skuli veitt. Þá er mælt fyrir um að ákvæðinu skuli ekki beitt nema skorið hafi verið úr með efnismeðferð að útlendingur uppfylli ekki skilyrði alþjóðlegrar verndar. Án tillits til þessa hefur löggjafinn veitt ráðherra heimild í 44. gr. til að ákveða að veita þeim sem tilheyra hópi sem flýr tiltekið landsvæði slík dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Í 4. mgr. 44. gr. laganna er mælt fyrir um hvernig fara skuli með umsókn um alþjóðlega vernd samkvæmt 37. gr. þegar umsækjandi uppfyllir skilyrði sameiginlegrar verndar samkvæmt 44. gr. laganna. Er þá heimilt að leggja umsókn um alþjóðlega vernd til hliðar í tiltekinn tíma frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi um sameiginlega vernd. Þegar sameiginleg vernd samkvæmt 44. gr. fellur niður skal gera umsækjanda grein fyrir að umsókn hans um alþjóðlega vernd verði því aðeins tekin til meðferðar að hann láti í ljós ótvíræða ósk um það.
Af 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga leiðir að umsókn útlendings um alþjóðlega vernd sem uppfyllir skilyrði sameiginlegrar verndar verður ekki tekin til efnismeðferðar á grundvelli 37. gr. laganna á meðan viðkomandi hefur dvalarleyfi samkvæmt 74. gr. þeirra. Með vísan til þessa ber, við meðferð umsóknar einstaklings sem ástæða er til að ætla eða telur sig tilheyra fjöldaflótta sem fellur undir 44. gr. laga um útlendinga, að taka afstöðu til þess hvort viðkomandi uppfylli skilyrði þess ákvæðis og þeirra stjórnvaldsfyrirmæla sem ráðherra kann að setja með heimild í 1. mgr. 44. gr. laganna áður en tekin er afstaða til þess hvort 1. mgr. 36. gr. standi því í vegi að umsókn sé tekin til efnismeðferðar vegna skilyrða 37. gr. laganna. Verður því að taka afstöðu til þess hvort kærandi uppfylli skilyrði 44. gr. laga um útlendinga fyrir veitingu dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða.
Hinn 4. mars 2022 birti dómsmálaráðuneytið tilkynningu á vef ráðuneytisins um að dómsmálaráðherra hefði ákveðið að virkja ákvæði 44. gr. laga um útlendinga um sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta. Ákvörðunin væri í samræmi við þá ákvörðun Evrópusambandsins að virkja samskonar úrræði með tilskipun nr. 2001/55/EB um tímabundna vernd vegna fjöldaflótta. Móttaka flóttamanna á Íslandi muni ná til sömu skilgreindu hópa og þeirra sem Evrópusambandið hafi ákvarðað. Þessari aðferð væri fyrst og fremst beitt til að geta veitt þeim sem flýja Úkraínu skjóta og skilvirka aðstoð, nánar tiltekið tímabundna vernd, án þess að móttakan og aðstoðin yrði verndarkerfi Íslands ofviða.
Umrædd tilskipun um tímabundna vernd vegna fjöldaflótta mælir fyrir um sambærilegar reglur og fram koma í 44. gr. laga um útlendinga. Sama dag og framangreind tilkynning um ákvörðun dómsmálaráðherra birtist á heimasíðu ráðuneytisins hafði Ráðherraráð Evrópusambandsins tekið ákvörðun nr. 2022/382 um fólksflótta frá Úkraínu í skilningi tilskipunar nr. 2001/55/EB. Í ákvörðuninni var skilgreint hvaða hópar manna skyldu fá tímabundna vernd innan Evrópusambandsins vegna innrásar Rússa í Úkraínu. Hinn 21. mars 2023 gaf framkvæmdastjórnin út leiðbeiningar um innleiðingu á ákvörðun nr. 2022/382. Hvorki tilskipun nr. 2001/55/EB né ákvörðun nr. 2022/382 eru hluti af þeim þjóðréttarskuldbindingum sem Ísland hefur undirgengist.
Degi áður en framangreind tilkynning dómsmálaráðherra var birt 4. mars 2022 var útbúið minnisblað í dómsmálaráðuneytinu um hvort virkja ætti 44. gr. laga um útlendinga vegna stöðunnar í Úkraínu og fólksflótta þaðan vegna innrásar Rússlands. Þá gerði ráðuneytið leiðbeiningar um framkvæmd ákvörðunarinnar, dags. 11. mars 2023, þar sem skilgreint var nánar gildissvið ákvörðunarinnar og tiltekið hvaða einstaklingar heyri þar undir. Leiðbeiningarnar voru uppfærðar með erindi ráðuneytisins, dags. 29. júní 2023. Framangreint minnisblað og leiðbeiningar voru á hinn bóginn ekki birt opinberlega.
Eins og að framan er rakið mælir 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga fyrir um að ráðherra geti ákveðið að beita skuli ákvæðum greinarinnar þegar um er að ræða fólksflótta. Þar sem slík ákvörðun felur í sér fyrirmæli stjórnvalds sem ekki beinist að tilteknum aðilum stjórnsýslumála verður að líta svo á að hún teljist til stjórnvaldsfyrirmæla. Af 1. mgr. 1. gr. og 1. mgr. 8. gr. laga um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað nr. 15/2005 leiðir að birta ber stjórnvaldsfyrirmæli í Stjórnartíðindum og að slíkum fyrirmælum skuli ekki beitt fyrr en birting hafi farið fram. Í síðarnefnda ákvæðinu er þó mælt fyrir um að óbirt fyrirmæli bindi stjórnvöld frá gildistöku þeirra. Eftir því sem næst verður komist hefur ákvörðun ráðherra um beitingu 44. gr. laga um útlendinga vegna innrásar Rússa í Úkraínu ekki verið birt í samræmi við ákvæði laga nr. 15/2005. Með slíkri ákvörðun er mælt fyrir um veitingu réttinda til handa útlendingum sem sækjast eftir vernd hér á landi og bindur hún því hendur Útlendingastofnunar frá gildistöku hennar þrátt fyrir að farist hafi fyrir að birta hana.
Skyldan um birtingu laga og stjórnvaldsfyrirmæla þjónar ekki aðeins því markmiði að tryggt sé að borgararnir eigi þess kost að kynna sér þær reglur sem um háttsemi þeirra gilda. Slík skylda stuðlar einnig að því að lagareglur séu nægjanlega skýrar og fyrirsjáanlegar til að stjórnvöld, sem ætlað er að sjá um framkvæmd þeirra, geti tekið ákvarðanir á grundvelli reglnanna í einstökum málum. Hvað svo sem líður áskilnaði laga nr. 15/2005 um birtingu stjórnvaldsfyrirmæla og þeirri staðreynd að ákvörðun ráðherra frá 4. mars 2022 var ekki birt í Stjórnartíðindum er til þess að líta að ókleift hefur reynst að fá aðgang að ákvörðuninni sjálfri. Er inntak ákvörðunar ráðherra því óljóst. Ekki er unnt að líta svo á að ákvörðun ráðherra hafi sjálf komið fram í tilkynningu á vef dómsmálaráðuneytisins frá 4. mars 2022, enda er þar ekki tilgreint til hvaða hóps fólks ákvörðunin tekur. Er þar aðeins tilgreint að ákvörðun ráðherra hafi verið tekin vegna fjöldaflótta í kjölfar innrásar Rússlands í Úkraínu og að hún taki til sömu skilgreindu hópa og þeirra sem Evrópusambandið hafi ákveðið. Er í því samhengi vísað til tilskipunar 2001/55/EB en ekki getið ákvörðunar Ráðsins nr. 2022/382. Verður ekki ráðið af tilkynningunni með vissu hvort ákvörðun ráðherra hafi einungis tekið til þeirra sem umrædd ákvörðun tók til eða víðari hóps einstaklinga og þá hverra. Er tilkynningin því óskýr um efnislegt innihald ákvörðunar ráðherra. Þrátt fyrir að önnur gögn sem fyrir liggja um ákvörðun ráðherra varpi nokkru ljósi á efnislegt inntak hennar að þessu leyti verður ekki séð að með þeim sé fyllilega skýrt til hvaða hóps einstaklinga ákvörðunin tekur. Á þetta við um þær leiðbeiningar dómsmálaráðuneytisins sem vísað er til í ákvörðun Útlendingastofnunar og minnisblaðs sem tekið var saman fyrir ráðherra áður en hann tók ákvörðun sína. Þá hafa umrædd gögn ekki verið birt opinberlega. Engu að síður er ljóst að ríkisborgurum Úkraínu hefur verið veitt tímabundin vernd hér á landi á grundvelli ákvörðunar ráðherra og að Útlendingastofnun hafi litið svo á að hún hafi gildi.
Með vísan til alls framangreinds verður ekki hjá því komist að taka afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt á dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til ákvörðunar ráðherra frá 4. mars 2022. Við það mat verður ákvörðun ráðherra ekki ljáð þrengra efnislegt inntak en leiðir af tilkynningu þeirri er birtist á heimasíðu ráðuneytisins þann sama dag. Kærandi er úkraínskur ríkisborgari sem hafði leyfi til dvalar í Póllandi við upphaf stríðsins. Með vísan til þess sem að framan greinir um óskýrt efnislegt inntak ákvörðunar ráðherra er ekki hægt að leggja mat á það hvaða áhrif umrædd dvöl í Póllandi hafi á það hvort kærandi teljist til þess hóps Úkraínumanna sem lagt hafi á flótta vegna stríðsins. Verður því að líta svo á að hann geti talist til hóps Úkraínumanna sem lögðu á flótta vegna innrásar Rússa í Úkraínu. Með vísan til þessa verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi og lagt fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 74. gr., sbr. 44. gr. laga um útlendinga.
Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er, að mati kærunefndar, ekki tilefni til umfjöllunar um aðrar málsástæður kæranda.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda dvalarleyfi með vísan til 74. gr., sbr. 44. gr. laga um útlendinga.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to issue the applicant a residence permit according to article 74, with regard to article 44, of the Act of Foreigners.
Þorsteinn Gunnarsson
Bjarnveig Eiríksdóttir Gunnar Páll Baldvinsson