Nr. 94/2022 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 24. febrúar 2022 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 94/2022
í stjórnsýslumáli nr. KNU22010017
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 25. janúar 2022 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Venesúela (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 7. janúar 2022, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar með vísan til 1., 2., og 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi hinn 3. mars 2021. Við umsókn framvísaði kærandi m.a. dvalarleyfisskírteini útgefnu af yfirvöldum í Síle með gildistíma frá 11. nóvember 2019 til 11. október 2024. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. hinn 16. mars 2021, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað hinn 12. maí 2021 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Kærði kærandi ákvörðunina hinn 31. maí 2021 til kærunefndar útlendingamála. Hinn 7. október 2021 var ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka mál kæranda til meðferðar á ný. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun hinn 14. október 2021 ásamt löglærðum talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 7. janúar 2022, synjaði Útlendingastofnun öðru sinni að taka mál kæranda til efnismeðferðar. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda hinn 11. janúar 2022 og kærði kærandi ákvörðunina hinn 25. janúar 2022 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd hinn 8. febrúar 2022. Þá bárust fylgigögn hinn 9. febrúar 2022.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi sé með gilt dvalarleyfi í Síle. Umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Síle ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Síle.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi vísar í greinargerð sinni til gagna málsins er varðar málavexti. Kærandi hefur í viðtölum hjá Útlendingastofnun greint frá ástæðum þess að hann hafi flúið heimaríki sitt til Síle árið 2017. Þá hefur kærandi lýst aðstæðum sínum í Síle og greint frá því að hann hafi verið í hjúskap með ríkisborgara Síle en árið 2020 hafi þau skilið að borði og sæng. Eftir það hafi kærandi verið heimilislaus og lifað við slæmar aðstæður. Þá hafi kærandi lýst útlendingaandúð í Síle af hálfu almennings og yfirvalda auk þess sem að hann hafi lent í útistöðum við meðlimi glæpagengis þar í landi.
Kærandi gerir í greinargerð sinni athugasemdir við hina kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar, þ. á m. við að kærandi hafi hvorki verið upplýstur um að Útlendingastofnun hafi haft samband við yfirvöld í Síle né send tilheyrandi gögn fyrr en eftir að hann las hina kærðu ákvörðun og óskaði eftir umræddum upplýsingum og gögnum. Að mati kæranda feli það í sér annmarka á ákvörðun Útlendingastofnunar að hann hafi ekki verið upplýstur um framangreint en það hafi verið lagt til grundvallar niðurstöðu í málinu og vísar kærandi því til stuðnings til tiltekins úrskurðar kærunefndar útlendingamála. Þá gerir kærandi athugasemd við mat Útlendingastofnunar á framlögðum gögnum í tengslum við mat á sérstökum tengslum samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í upptalningu Útlendingastofnunar á framlögðum gögnum vanti tiltekin gögn sem kærandi hafi lagt fram. Kærandi hefur við meðferð málsins hjá kærunefnd lagt fram frumrit tiltekinna skjala og í greinargerð sinni tekur hann fram að við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun hafi stofnunin aldrei óskað eftir frumriti gagnanna. Að mat kæranda sanni framlögð gögn með fullnægjandi hætti að skilyrði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga séu uppfyllt.
Kærandi gerir jafnframt athugasemd við beitingu Útlendingastofnunar á a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi fjallar um inntak 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og athugasemda við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum um útlendinga. Þá fjallar kærandi um hugtakið fyrsta griðland og vísar til sjónarmiða Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna þar að lútandi. Að mati kæranda séu skilyrði fyrir beitingu a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ekki uppfyllt og því beri að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar í samræmi við meginreglu 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Þá byggir kærandi á því að taka skuli mál hans til efnismeðferðar með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem sérstakar ástæður mæli með því auk þess sem að hann hafi sérstök tengsl við Ísland. Kærandi eigi náskylda ættingja á Íslandi sem hafi heimild til dvalar hér á landi. Kærandi hafi lagt fram ítarleg gögn um skyldleika þeirra, s.s. fæðingarvottorð, ljósmyndir og bréf. Að mati kæranda hafi hann sýnt fram á að hann eigi sannanlega ættingja á Íslandi sem hafi heimild til dvalar hér á landi og að tengslin á milli þeirra séu raunveruleg og náin. Þá hafi kærandi greint frá því að hafa orðið fyrir fordómum og útlendingaandúð í Síle vegna uppruna síns auk þess sem að hann hafi ekki haft aðgengi að atvinnu. Kærandi hafi verið heimilislaus í Síle og búið við mikinn skort. Að mati kæranda og með vísan til reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, með síðari breytingum, séu uppi sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Kærandi telur að endursending hans til Síle myndi vera í andstöðu við 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga en samkvæmt greininni skuli taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi þrátt fyrir heimildir 1. mgr. sama ákvæðis ef beiting heimildarinnar myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr. laga um útlendinga. Með vísan til heimilda um stöðu innflytjenda frá Venesúela í Síle telji kærandi ekki tryggt að hann verði ekki sendur þaðan aftur til Venesúela.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í greinargerð kæranda gerir hann athugasemd við mat Útlendingastofnunar á sérstökum tengslum hans við Ísland samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Af gögnum málsins má sjá að við fyrri meðferð kæranda hjá kærunefnd útlendingamála hafi hann lagt fram tiltekin gögn til þess að sýna fram á sérstök tengsl sín hér á landi, s.s. afrit af fæðingarvottorðum og ljósmyndir. Hinn 7. október 2021 komst kærunefnd að þeirri niðurstöðu að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og var lagt fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til nýrrar meðferðar. Kærandi mætti hinn 14. október 2021 til framhaldsviðtals hjá Útlendingastofnun þar sem hann var m.a. spurður nánar út í tengsl sín hér á landi. Af viðtalinu má sjá að kærandi hafi, aðspurður um gögn til að sýna fram á umrædd tengsl, svarað því til að hann hafi þegar lagt þau fram. Í ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 7. janúar 2022, eru talin upp þau gögn sem kærandi lagði fram til stuðnings umsókn sinni, s.s. ljósmyndir og afrit af fæðingarvottorðum hans og ættingja hans. Í hinni kærðu ákvörðun var ekki fallist á að kærandi hefði sérstök tengsl við landið í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Við meðferð málsins hjá kærunefnd hefur kærandi lagt fram frumrit af tilteknum fæðingarvottorðum og tekið fram í greinargerð sinni til kærunefndar að Útlendingastofnun hafi við meðferð málsins ekki óskað eftir frumritum gagnanna.
Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Kröfur til rannsóknar í hverju máli ráðast af lagagrundvelli málsins og einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda, þ.m.t. þeim málsástæðum sem hann ber fyrir sig. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að ákvarðanir stjórnvalda verði bæði löglegar og réttar. Vegna þessa er ekki nóg að afla upplýsinga heldur verður eftir atvikum að staðreyna hvort þær séu réttar í því skyni að tryggja að ákvörðun verði tekin á réttum grundvelli. Í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga segir að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Þá segir í 22. gr. stjórnsýslulaga að í rökstuðningi ákvarðana skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun byggir á, meginsjónarmiða sem ráðandi voru við mat og málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.
Í 7. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda en samkvæmt ákvæðinu er stjórnvaldi skylt að leiðbeina og aðstoða þá sem til þess leita um þau málefni sem eru á starfssviði þess. Í leiðbeiningarskyldu stjórnvalda felst ekki aðeins skylda til að svara fyrirspurnum heldur einnig skylda til þess að leiðbeina aðilum að eigin frumkvæði, s.s. ef stjórnvaldi má ljóst vera að aðili hafi misskilið réttarreglur, ekki skilað inn nauðsynlegum gögnum, ekki veitt nægjanlega ítarlegar upplýsingar eða hefur að öðru leyti bersýnilega þörf fyrir leiðbeiningar, beri stjórnvaldi að gera aðila viðvart og veita viðkomandi viðeigandi leiðbeiningar.
Í flóttamannarétti er meginreglan sú að það er á ábyrgð umsækjenda um alþjóðlega vernd að leggja fram gögn til stuðnings umsóknar sinnar um alþjóðlega vernd. Við meðferð málsins lagði kærandi fram afrit af fæðingarvottorðum máli sínu til stuðnings og af rökstuðningi Útlendingastofnunar má sjá að hin framlögðu gögn hafi verið mikilvægur liður í mati Útlendingastofnunar á umsókn kæranda. Í ákvörðuninni er t.a.m. sérstaklega tekið fram að Útlendingastofnun sé ekki unnt að sannreyna trúverðugleika framlagðra gagna þar sem um sé að ræða afrit og að það sé mat stofnunarinnar að kærandi hafi ekki sannað með fullnægjandi hætti að hann eigi ættingja hér á landi.
Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga skal Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd og fær reglan stoð í 10. gr. stjórnsýslulaga. Í ljósi þess vægis sem framlögð skjöl höfðu við efnislegt mat Útlendingastofnunar var að mati kærunefndar tilefni fyrir stofnunina að leiðbeina kæranda um framlagningu frumrita umræddra gagna. Að mati kærunefndar er ekki útilokað að frekari rannsókn á framlögðum skjölum í máli kæranda hefði haft áhrif á efnislegt mat Útlendingastofnunar. Að mati kærunefndar var rannsókn Útlendingastofnunar áfátt að þessu leyti.
Er það mat kærunefndar að með framangreindum annmörkum á málsmeðferð kæranda hjá Útlendingastofnun hafi stofnunin ekki fullnægt skyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga.
Meginmarkmið með stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Eins og að framan greinir telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á rannsókn Útlendingastofnunar í máli kæranda og að ekki hafi farið fram viðhlítandi mat á máli hans. Kærunefnd telur jafnframt að ekki sé ástæða til að bæta úr þeim annmörkum á kærustigi og því rétt að mál kæranda hljóti nýja meðferð hjá Útlendingastofnun.
Með vísan til alls þess sem framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til nýrrar meðferðar.
Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er, að mati kærunefndar, ekki tilefni til umfjöllunar um aðrar málsástæður kæranda.
Vegna athugasemdar kæranda í greinargerð um að Útlendingastofnun hafi ekki óskað eftir frumriti tiltekinna gagna til sönnunar á tengslum kæranda við Ísland vill kærunefnd árétta að samkvæmt lögum um útlendinga ber talsmanni að gæta hagsmuna umsækjanda um alþjóðlega vernd við meðferð máls gagnvart stjórnvöldum, sbr. 24. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Í því felst að mati kærunefndar m.a. framlagning gagna fyrir hönd umsækjanda um alþjóðlega vernd við meðferð umsóknar fyrir stjórnvöldum. Í hagsmunagæslu talsmanna felst m.a. framlagning gagna sem geta haft þýðingu við úrlausn málsins og styðja við kröfur kæranda og hefði talsmaður kæranda að mati kærunefndar mátt upplýsa Útlendingastofnun við meðferð málsins að hann gæti lagt fram frumrit þeirra. Þrátt fyrir framangreint verða stjórnvöld að bera hallann af ófullnægjandi rannsókn og því óhjákvæmilegt annað en að senda málið til nýrrar meðferðar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til meðferðar á ný.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the case.
Þorsteinn Gunnarsson
Bjarnveig Eiríksdóttir Sandra Hlíf Ocares