Nr. 111/2022 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 24. febrúar 2022 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 111/2022
í stjórnsýslumáli nr. KNU21120016
Kæra [...] á
ákvörðun Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 10. desember 2022 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Venesúela og Sýrlands (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 12. desember 2020, um að afturkalla alþjóðlega vernd og dvalarleyfi kæranda ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæra fyrir lok kærufrests.
- Málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi hinn 27. júlí 2018. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 27. september 2018, var kæranda veitt alþjóðleg vernd hér á landi með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Með bréfi Útlendingastofnunar til kæranda, dags. 12. febrúar 2021, var kæranda tilkynnt um hugsanlega afturköllun alþjóðlegrar verndar. Kærandi mætti til viðtals hjá Útlendingastofnun vegna málsins hinn 12. mars 2021. Hinn 22. nóvember 2021 tók Útlendingastofnun ákvörðun um að afturkalla alþjóðlega vernd og dvalarleyfi kæranda ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála hinn 10. desember 2021. Kærunefnd barst greinargerð kæranda hinn 3. janúar 2022.
- Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að stofnuninni hefðu borist upplýsingar frá lögreglunni á Suðurnesjum að kærandi hefði ferðast til heimaríkis síns, Venesúela, hinn 29. desember 2019 og hafi dvalið þar í tæpa 11 mánuði. Samkvæmt upplýsingum frá lögreglunni hafi kærandi verið stöðvaður við komu sína til landsins hinn 25. nóvember 2020 og hafi við það framvísað íslensku ferðaskilríki. Við frekari eftirspurn hafi kærandi einnig framvísað venesúelsku vegabréfi sínu. Samkvæmt stimplum í vegabréfinu hafi kærandi verið stimplaður inn í Venesúela hinn 29. desember 2019 og út úr landinu hinn 25. nóvember 2020. Hinn 12. febrúar 2021 hafi Útlendingastofnun sent tilkynningu til kæranda um hugsanlega afturköllun á vernd hans vegna ferðalags hans til heimaríkis á grundvelli a-liðar 1. mgr. 48. gr. laga um útlendinga. Hinn 10. mars 2021 kom kærandi til viðtals hjá Útlendingastofnun þar sem hann var spurður út í ferð hans til heimaríkis og honum hafi verið gefinn kostur á því að leggja fram gögn eða andmæli vegna hugsanlegrar afturköllunar á alþjóðlegri vernd hans. Í viðtalinu hafi kærandi verið beðinn um útskýringar á ferð sinni til Venesúela og dvöl hans þar. Kærandi hafi greint frá því að faðir hans væri veikur og hefði fengið hjartaáfall í nóvember 2019. Faðir kæranda væri einsamall í Venesúela en móðir kæranda og bróðir væru stödd hér á landi. Kærandi kvaðst hafa ferðast til Venesúela í desember 2019 en hann hafi ætlað að snúa til Íslands í febrúar 2020 en vegna Covid-19 faraldursins hafi hann ekki getað aflað sér flugmiða. Kærandi hafi greint frá því aðspurður að heilsa föður hans væri ekki góð og hann hefði m.a. engan aðgang að lyfjum í Venesúela. Þá hafi almennar aðstæður í Venesúela verið slæmar á þeim tíma sem hann hafi dvalið þar og takmarkað aðgengi verið að lyfjum og mat. Kærandi kvaðst ekki hafa stundað atvinnu á meðan hann hafi dvalið í Venesúela. Í lok viðtalsins hafi kæranda verið leiðbeint af Útlendingastofnun að leggja fram gögn í frumriti sem gætu sýnt fram á nauðsyn ferðar hans til heimaríkis vegna veikinda föður hans.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar er ákvæði a-liðar 1. mgr. 48. gr. laga um útlendinga rakið en samkvæmt ákvæðinu sé heimilt að afturkalla veitingu alþjóðlegar verndar ef flóttamaður hefur sjálfviljugur notfært sér á ný vernd heimalands síns. Fram kemur að kærandi hafi lagt fram til Útlendingastofnunar hinn 19. apríl 2021 afrit af læknisfræðilegum gögnum ánöfnuðum [...], föður kæranda. Í gögnunum kemur fram að faðir kæranda hefði leitað til bráðamóttöku í Venesúela hinn 2. nóvember 2019 vegna hjartaverks. Vísar Útlendingastofnun til þess að í gögnunum komi fram að þar sem verkurinn hafi ekki lagast með lyfjum sem föður kæranda hafi verið gefið á móttökunni hafi hann farið í frekari rannsóknir í kjölfarið. Samkvæmt gögnunum, dags. 4. nóvember 2019, hafi kærandi farið í hjartalínurit og fleiri rannsóknir og í kjölfarið fengið ráðleggingar og lyf.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi ekki lagt fram frumrit af læknisfræðilegum gögnum og því hafi stofnunin ekki haft tök á að senda þau í áreiðanleikakönnun enda sé um að ræða ljósmyndir af óstimpluðum afritum af gögnum. Þá hafi kærandi ekki lagt fram önnur gögn eða upplýsingar varðandi veikindi föður síns eða sýnt fram á brýna nauðsyn lengdar dvalar hans í heimaríki. Tekur Útlendingastofnun fram að kæranda hafi verið veittur töluverður tími til öflunar gagna.
Útlendingastofnun vísaði til þess að samkvæmt úrskurði kærunefndar í máli nr. 86/2021 frá 25. febrúar 2021 megi draga þá ályktun af þeim sjónarmiðum sem fram komi í leiðbeiningum Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna að einstaklingur sem hafi réttarstöðu flóttamanns megi ferðast til heimaríkis í ákveðnum tilgangi án þess að dvöl hans þar leiði til afturköllunar á alþjóðlegri vernd, sbr. 1. tölul. C-liðar 1. gr. flóttamannasamningsins. Sem dæmi um slíkan tilgang sé ferð til heimaríkis í því skyni að sinna veikum fjölskyldumeðlimum eða aðstoða þá fjölskyldumeðlimi sem eftir hafi orðið i heimaríki við að komast úr hættulegum aðstæðum.
Var það niðurstaða Útlendingastofnunar að í ljósi þeirra upplýsinga sem kærandi hafi veitt Útlendingastofnun í viðtali 10. mars 2021 og þeirra gagna sem hann hafi lagt fram í kjölfar viðtalsins hafi kærandi ekki sýnt fram á brýna þörf fyrir ferðalagi hans til heimaríkis og dvalar þar í landi í tæpa 11 mánuði. Var það mat Útlendingastofnunar að í ljósi framangreinds væri ekki unnt að komast að annarri niðurstöðu, með hliðsjón af tímalengd dvalar kæranda, en að hann teldist sjálfviljugur hafa notfært sér á ný vernd heimaríkis síns, Venesúela, í skilningi a-liðar 1. mgr. 48. gr. laga um útlendinga. Var það niðurstaða Útlendingastofnunar að með vísan til framangreinds bæri að afturkalla þá alþjóðlegu vernd sem kæranda hefði verið veitt hér á landi. Væri vernd kæranda afturkölluð á grundvelli a-liðar 1. mgr. 48. gr. laga um útlendinga. Þá væri dvalarleyfi kæranda afturkallað á grundvelli 59. gr. sömu laga þar sem skilyrði ákvæðisins væru ekki lengur uppfyllt.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar er í tengslum við mat á því hvort rétt væri að veita kæranda dvalarleyfi hér á landi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga að finna umfjöllun um aðstæður í Venesúela. Vísar stofnunin m.a. til þess að þrátt fyrir að ekki ríki stríð eða útbreidd vopnuð átök í ríkinu teljist landið vera eitt af hættulegustu ríkjum heims til að búa í m.a. vegna hárrar ofbeldis- og morðtíðni. Var það mat Útlendingastofnunar að samkvæmt heimildum væri áhætta einstaklings á að missa lífið, verða fyrir ofbeldi eða beittur illri eða vanvirðandi meðferð tengd einstaklingsbundnum aðstæðum, bakgrunni viðkomandi og félagslegri stöðu hans. Var það mat Útlendingastofnunar að ekki væri óvarlegt að draga þá ályktun að almennt öryggis- og ofbeldisástand í Venesúela hafi ekki náð slíku stigi handahófskennds ofbeldis að það benti til þess að allir sem væru í landinu eða snúi þangað væru í raunverulegri hættu að missa líf sitt eða verða fyrir illri meðferð. Útlendingastofnun tók það fram að við framangreint mat hafi stofnunin litið til þess að kærandi hafi sjálfviljugur nýtt sér vernd heimaríkis síns á ný og dvalið þar í tæpa 11 mánuði. Þá tekur Útlendingastofnun einnig fram að eftir ítarlega rannsókn á fyrirliggjandi heimildum og landaupplýsingum væri það mat stofnunarinnar að aðstæður í Venesúela næðu ekki því alvarleikastigi að allir sem þaðan koma teljist eiga ríka þörf á vernd í skilningi 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga vegna viðvarandi mannréttindabrota og skorti á vernd stjórnvalda gegn ofbeldisbrotum eða glæpum.
Þá var það niðurstaða Útlendingastofnunar að kærandi hefði ekki sýnt fram á aðstæður sem næðu því alvarleikastigi að hann teldist hafa ríka þörf fyrir vernd, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Var það mat Útlendingastofnunar að ekkert benti til annars en að kærandi væri ungur og hraustur og væri fær um að framfleyta sér í heimaríki sérstaklega með tilliti til dvalar hans í tæpt ár. Þá taldi Útlendingastofnun að þeir erfiðleikar sem heimaríki kæranda kunni að glíma við vegna Covid-19 faraldursins væru ekki þess eðlis, einir sér eða í samhengi við gögn málsins, að heimilt væri að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða.
Var það mat Útlendingastofnunar, í ljósi þess að kærandi hefði farið til heimaríkis af sjálfsdáðum og dvalið þar í 11 mánuði samfellt og í ljósi þeirra gagna sem lægju fyrir um heimaríki hans teldi stofnunin að þær aðstæður sem ákvæði 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga ættu ekki við og að endursending kæranda til heimaríkis bryti ekki gegn 42. gr. laga um útlendinga.
- Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda vísar kærandi til þess að líkt og fram hafi komið í viðtali hjá Útlendingastofnun hinn 10. mars 2021 hafi tilgangur ferðar hans til Venesúela verið sá að annast föður sinn sem hafi þá nýlega fengið hjartaáfall. Kærandi hafi ekki notfært sér vernd heimaríkis á ný heldur hafi hann þvert á móti lagt líf sitt í hættu í þeirri viðleitni að forða föður sínum frá þjáningu og dauða.
Kærandi telur að skýra beri a-lið 1. mgr. 48. gr. laga um útlendinga samkvæmt orðanna hljóðan. Kærandi telur ákvæðið fela í sér þrjú skilyrði. Í fyrsta lagi að viðkomandi flóttamaður hafi snúið aftur til heimaríkis, í öðru lagi að hann hafi fengið þar breytta réttarstöðu í samráði við stjórnvöld og í þriðja lagi að hann hafi gert það af fúsum og frjálsum vilja. Fram kemur í greinargerð að kærandi hafi farið huldu höfði í heimaríki og reynt að komast hjá öllum samskiptum við venesúelsk stjórnvöld. Þannig hafi kærandi ekki notfært sér á ný vernd heimaríkis í skilningi framangreinds ákvæðis. Í öllu falli hafi kærandi ekki notfært sér þá vernd af fúsum og frjálsum vilja. Kærandi vísar til handbókar Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um réttarstöðu flóttamanna þar sem segi að þegar lagt sé mat á tengsl flóttamanns við heimaríki sitt beri að gera greinarmun á því annars vegar að heimsækja aldrað eða sjúkt foreldri eða hins vegar að ferðast til landsins í fríi eða í viðskiptaerindum.
Kærandi mótmælir mati Útlendingastofnunar á aðstæðum í Venesúela og telur að hann uppfylli öll skilyrði þess að teljast flóttamaður í skilningi laga um útlendinga. Að mati kæranda hafi aðstæður í Venesúela síður en svo batnað frá 27. september 2018 og því til stuðnings vísar kærandi til úrskurðar kærunefndar útlendingamála frá 16. september 2021 í máli nr. 451/2021.
Þá gerir kærandi athugasemd við þær niðurstöður sem Útlendingastofnun dregur af framlögðum gögnum og að rökstuðningur stofnunarinnar grundvallist á því að þar sem hann hafi dvalið í 11 mánuði í heimaríki þá sé líf hans ekki í hættu þar í landi. Við það mat hafi stofnunin ekki metið hvort kærandi hafi nauðugur dvalið í landinu lengur. Að mati kæranda jafngildi það að vera fastur í heimaríki vegna heimsfaraldurs því ekki að þar sé öruggt að vera.
Kærandi bendir á að í hinni kærðu ákvörðun vísi Útlendingastofnun til ýmissa gagna til stuðnings niðurstöðu sinni en eingöngu séu þrjár heimildir frá árinu 2021 og beri engin þeirra með sér að aðstæður í Venesúela séu betri en áður líkt og fram komi í ákvörðuninni. Meðal annars sé byggt á skýrslu Landinfo frá 2019 sem kærandi hafi ekki gefist kostur á að kynna sér þar sem efni hennar sé eingöngu á dönsku. Þá telur kærandi að Útlendingastofnun hafi ekki bent á nein gögn sem sýni fram á að aðgengi að lyfjum sé betra í Karakas en annars staðar í landinu. Jafnframt telur kærandi að það sé andstætt rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins að taka ekki tillit til heilsufarsgagna föður hans. Kærandi telur að fyrir liggi að heilbrigðiskerfi Venesúela sé í molum og þannig sé ekki hægt að láta hann bera hallann af því að geta ekki aflað frumrita af gögnum sem styðji við frásögn hans.
Kærandi telur að í hinni kærðu ákvörðun hafi engin tilraun verið gerð til að meta núverandi ástand í heimaríki kæranda, Venesúela, eða hvernig aðstæður þar hafi breyst með tilliti til hvernig aðstæður hans hafi verið þegar honum hafi verið veitt vernd hér á landi að undanskildum upplýsingum úr skýrslu á dönsku sem kærandi telji að hafi ekkert sönnunargildi í málinu þar sem honum býðst ekki að kynna sér efni hennar. Að framangreindu virtu telur kærandi að rökstuðningur og rannsókn Útlendingastofnunar sé háð verulegum annmörkum og brjóti m.a. annars gegn 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 10. gr. sömu laga. Kærandi telur því rétt að fella ákvörðun Útlendingastofnunar í máli hans úr gildi.
- Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í gögnum málsins liggur fyrir ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 27. september 2018, þar sem umsókn hans um alþjóðlega vernd hér á landi var samþykkt. Var það niðurstaða Útlendingastofnunar að af viðtali við kæranda væri ljóst að hann óttaðist ekki ofsóknir af neinni þeirra ástæðna sem tilgreindar væru í 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og þá hafi rannsókn stofnunarinnar ekki leitt í ljós að einhver framangreindra ástæðna gætu átt við aðstæður hans. Af þeim sökum var það niðurstaða Útlendingastofnunar að kærandi ætti ekki á hættu ofsóknir eða meðferð í heimaríki sínu sem jafnað yrði til ofsókna og var honum því synjað um alþjóðlega vernd á grundelli 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga.
Kæranda var hins vegar veitt viðbótarvernd á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Grundvallaðist sú niðurstaða á því að í ljósi þeirra upplýsinga sem Útlendingastofnun hefði aflað um stöðu mannréttindamála í Venesúela og þátt yfirvalda í athöfnum og verknuðum sem sérfræðinganefnd á vegum OAS (Organization of American States) hefði talið til glæpa gegn mannkyni, yrði ekki annað séð en að kærandi ætti á hættu ómannúðlega meðferð snéri hann aftur til heimaríkis síns. Þá var það niðurstaða Útlendingastofnunar að yfirvöld í Venesúela væru síst til þess fallin að veita borgurum landsins vernd þar sem þau sjálf stæðu að eða í það minnsta létu óátalin þau margvíslegu mannréttindabrot sem framin væru í landinu. Væri því ekki um neinn stað að ræða í heimaríki kæranda þar sem hann gæti fengið raunverulega vernd. Var það því niðurstaða stofnunarinnar að það væri hvorki raunhæft úrræði né sanngjarnt fyrir kæranda að flytja sig um set innan heimaríkis.
Hinn 12. febrúar 2021 sendi Útlendingastofnun bréf til kæranda þess efnis að til meðferðar væri hjá stofnuninni mál þess efnis hvort afturkalla ætti alþjóðlega vernd hans hér á landi sem hefði verið veitt honum hinn 27. september 2018. Var vísað til þess að skoðun á afturköllun færi fram á grundvelli 48. gr. laga um útlendinga. Í bréfinu voru skilyrði 1. mgr. 48. gr. um afturköllun talin upp og sérstaklega strikað undir skilyrði a-liðar ákvæðisins þar sem fram kemur að heimilt sé að afturkalla alþjóðlega vernd hafi flóttamaður sjálfviljugur notfært sér á ný vernd heimaríkis. Með ákvörðun dagsettri 22. nóvember 2021 komst Útlendingastofnun að þeirri niðurstöðu að það bæri að afturkalla alþjóðlega vernd kæranda á grundvelli a-liðar 1. mgr. 48. gr. laga um útlendinga. Byggðist sú niðurstaða einkum á því sjónarmiði að kærandi hefði farið til heimaríkis síns, Venesúela, og dvalið þar samfellt í 11 mánuði. Þá hefði kærandi ekki sýnt fram á brýna nauðsyn farar hans til heimaríkis þar sem hann hefði ekki lagt fram frumrit af læknisfræðilegum gögnum sem gætu stutt frásögn hans um veikindi föður hans.
Í 48. gr. laga um útlendinga eru ákvæði um afturköllun alþjóðlegrar verndar. Samkvæmt a-lið 1. mgr. ákvæðisins er heimilt að afturkalla veitingu alþjóðlegrar verndar ef flóttamaður eða ríkisfangslaus einstaklingur fellur ekki lengur undir skilyrði 37. gr. eða 39. gr., þ.e. ef hann hefur sjálfviljugur notfært sér á ný vernd heimalands síns. Í athugasemdum við 48. gr. í frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016 kemur fram að lagagreinin eigi sér stoð í C-lið 1. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna (hér eftir flóttamannasamningur) og sé sambærilegt ákvæði að finna í norsku útlendingalögunum. Útlendingastofnun taki ákvörðun um afturköllun alþjóðlegrar verndar og skuli túlkun ákvæðisins fara fram í samræmi við leiðbeiningar í handbók flóttamannastofnunar. Þá kemur fram í athugasemdum að ávallt skuli miðað við að ákvörðun byggist á mati á aðstæðum hvers einstaklings og þá sé greinin einnig með fyrirvara um beitingu 1. mgr. 42. gr. um bann við endursendingum þar sem sú grein á við. Ákvæði a- til e-liðar 1. mgr. 48. gr. samsvara ákvæðum 1. til 6. töluliðs C-liðar 1. gr. flóttamannasamningsins.
Í 3. kafla handbókar Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um réttarstöðu flóttamanna er fjallað um ákvæði sem binda enda á réttarstöðu flóttamanns. Fram kemur m.a. að sá sem hafi fengið réttarstöðu flóttamanns haldi þeirri stöðu nema aðstaða hans falli undir skilyrði ákvæða sem bindi enda á réttarstöðu flóttamanns. Þá segir einnig að sú formfasta aðferð sem beitt sé við ákvörðun um réttarstöðu flóttamanns sé sprottin af nauðsyn þess að fullvissa flóttamenn um að réttarstaða þeirra sé ekki háð skammtímabreytingum á ástandi í ættlandi heldur breytist aðeins ef um grundvallarbreytingar á aðstæðum sé að ræða. Í C-lið 1. gr. flóttamannasamningsins eru ákvæði í sex töluliðum er veita heimild til afturköllunar á alþjóðlegri vernd. Samkvæmt 1. tölul. C-liðar 1. gr. samningsins skal samningurinn hætta að gilda um hvern þann mann, sem heimfæra má undir skilgreiningu stafliðs A 1. gr. samningsins, ef hann hefur sjálfviljugur notfært sér á ný vernd heimalands síns. Í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um réttarstöðu flóttamanna er að finna túlkun á því hvað felist í því að flóttamaður notfæri sér sjálfviljugur vernd heimaríkis á ný. Fram kemur að í þessu ákvæði séu sett þrjú skilyrði. Í fyrsta lagi að flóttamaðurinn verði að haga gerðum sínum af fúsum og frjálsum vilja, í öðru lagi að flóttamaðurinn verði með athöfnum sínum að hafa í hyggju að notfæra sér á ný vernd heimalands síns og í þriðja lagi að flóttamaðurinn verði í raun að hafa fengið slíka vernd. Í dæmaskyni er m.a. vísað til þess að flóttamaður hafi sjálfviljugur aflað sér vegabréfs, til þess að nýta sér vernd heimaríkis síns vegna dvalar í öðru landi, eða til að hverfa aftur til heimaríkis. Þegar hann fær slíkt skjal í hendur hætti hann að öllu jöfnu að vera flóttamaður. Ef hann neitar þeim ásetningi sínum þurfi að ákvarða réttarstöðu hans að nýju. Þá kemur einnig fram að tiltekin ríki líti svo á að flóttamaður, sem heimsækir heimaríki, t.d. með ferðaskilríkjum frá aðsetursríki en án vegabréfs sem gefið er út í heimaríki, hafi nýtt sér vernd heimaríkis á ný. Viðkomandi sé þá talinn glata réttarstöðu sinni sem flóttamaður samkvæmt 1. tölul. C-liðar 1. gr. flóttamannasamningsins. Meta beri slík tilvik út frá málsatvikum hverju sinni, en þegar lagt sé mat á tengsl flóttamanns við heimaríki sitt beri að gera greinarmun á því annars vegar að heimsækja aldrað eða sjúkt foreldri og hins vegar að ferðast til landsins í fríi eða í viðskiptaerindum.
Í leiðbeiningum Flóttamannastofnunar frá árinu 1999 (e. The Cessation Clauses: Guidelines on their Application) er tekið fram að ákvæði C-liðar 1. gr. flóttamannasamningsins geti verið skipt nokkurn veginn í tvo flokka. Annars vegar ákvæði er varða breytingar á einstaklingsbundnum aðstæðum flóttamanns sem verða vegna athafna hans (töluliðir 1 – 4) og hins vegar ákvæði sem varða breytingar á hlutlægum aðstæðum sem lágu til grundvallar viðurkenningar á stöðu flóttamanns (tölul. 5 til 6). Þá kemur fram að þegar horft sé til þess hvort einstaklingur hafi sjálfviljugur notfært sér á ný vernd heimaríkis síns sé um að ræða svokallaða diplómatíska vernd. Í hugtakinu diplómatísk vernd felist aðgerðir sem ríki sé heimilt að grípa til gagnvart öðru ríki þegar brotið hefur verið á réttindum einstaklings eða þeim ógnað af hinu síðarnefnda. Í ráðgefandi áliti Flóttamannastofnunar frá 10. apríl 2020 (Amicus curiae of the United Nations High Commissioner for Refugees in case number 19-028135ASD-BORG/01 regarding X against the State/the Norwegian Appeals Board before the Borgarting Court of Appeal (Borgarting Lagmannsrett) on the interpretation of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees) segir að ákvæði 5. og 6. töluliðar C-liðar 1. gr. flóttamannasamningsins byggja á því sjónarmiði að alþjóðleg vernd sé ekki lengur réttlætanleg vegna þess að aðstæður í heimaríki sem leiddu til þess að einstaklingur fékk vernd séu ekki lengur til staðar. Þá segir að það sem geti leitt til afturköllunar á alþjóðlegri vernd sé annað hvort byggt á breytingum á persónulegum aðstæðum flóttamanna eða breyttum aðstæðum í heimaríki.
Í gögnum málsins liggur fyrir viðtal, dags. 20. september 2018, sem tekið var við kæranda hjá Útlendingastofnun í efnismeðferðarmáli hans. Aðspurður um ástæður flótta frá heimaríki greindi kærandi frá því að ástæðan væri sú að ekki væri hægt að fá atvinnu í heimaríki og fengju glæpir að viðgangast án þess að lögreglan gerði neitt í því. Kærandi kvaðst ekki óttast neinn sérstakan einstakling eða hópa. Líkt og að framan greinir var kæranda veitt viðbótarvernd hér á landi á þeim grundvelli að yfirvöld í Venesúela væru síst til þess fallin að veita borgurum landsins vernd þar sem þau sjálf stæðu að eða í það minnsta létu óátalin þau margvíslegu mannréttindabrot sem framin væru í landinu og væri því ekki um neinn stað að ræða í heimaríki kæranda þar sem hann gæti fengið raunverulega vernd.
Í máli kæranda liggur fyrir að hann hafi snúið aftur til heimaríkis síns hinn 29. desember 2019 og dvalið þar í tæpa 11 mánuði. Kærandi kvaðst hafa snúið aftur vegna veikinda föður síns. Útlendingastofnun lagði þá málsástæðu hins vegar ekki til grundvallar þar sem frumrit af heilbrigðisgögnum til stuðnings frásögn um veikinda föður hans voru ekki lögð fram í málinu. Niðurstaða Útlendingastofnunar var sú að forsendur væru til að afturkalla vernd kæranda á grundvelli a-liðar 1. mgr. 48. gr. laga um útlendinga þar sem kærandi hefði með athöfnum sínum nýtt sér sjálfviljugur vernd heimaríkis.
Að framan er rakið að túlkun 48. gr. laga um útlendinga skuli fara fram í samræmi við leiðbeiningar í handbók flóttamannastofnunar, þ.e. líta skuli til þriggja skilyrða: í fyrsta lagi verði flóttamaðurinn að hafa hagað gerðum sínum af fúsum og frjálsum vilja, í öðru lagi að flóttamaðurinn hafi með athöfnum sínum haft í hyggju að notfæra sér á ný vernd heimalands síns og í þriðja lagi að flóttamaðurinn hafi í raun fengið slíka vernd. Af ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda verður ekki ráðið að mat á grundvelli framangreindra skilyrða hafi farið fram að neinu ráði. Að mati kærunefndar hefði þurft að fjalla með ítarlegri hætti um það hvort atvik í máli kæranda uppfylltu skilyrði þau sem sett eru í leiðbeiningum í handbók flóttamanna um túlkun á því hvort heimilt væri að afturkalla alþjóðlega vernd kæranda. Í ljósi þess að niðurstaða Útlendingastofnunar var sú að kærandi hefði ekki sýnt fram á nauðsyn ferðalags síns til heimaríkis, og því væri heimilt að afturkalla vernd hans, hefði stofnunin þurft að taka til fullnægjandi skoðunar hvort að kærandi væri þrátt fyrir það enn í þörf fyrir vernd hér á landi.
Í hinni kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar tók stofnunin til skoðunar hvort aðstæður væru með þeim hætti að veita skyldi kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 4. mgr. 48. gr. laga um útlendinga eða hvort 42. gr. laganna ætti við í málinu. Eftir að hafa fjallað stuttlega um aðstæður í heimaríki kæranda, Venesúela, var það mat Útlendingastofnunar að áhætta einstaklings á að missa lífið, verða fyrir ofbeldi eða beittur illri eða vanvirðandi meðferð þar í landi væri tengd einstaklingsbundnum aðstæðum, bakgrunni viðkomandi og félagslegri stöðu hans. Var það mat Útlendingastofnunar að ekki væri óvarlegt að draga þá ályktun að almennt öryggis- og ofbeldisástand í Venesúela hafi ekki náð slíku stigi handahófskennds ofbeldis að það benti til þess að allir sem væru í landinu eða snúi þangað væru í raunverulegri hættu að missa líf sitt eða verða fyrir illri meðferð. Eftir „ítarlega rannsókn“ á fyrirliggjandi heimildum og landaupplýsingum var það mat Útlendingastofnunar að aðstæður í Venesúela næðu ekki því alvarleikastigi að allir sem þaðan komi teljist eiga ríka þörf á vernd í skilningi 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga vegna viðvarandi mannréttindabrota og skorti á vernd stjórnvalda gegn ofbeldisbrotum og glæpum. Þá væri ekkert sem benti til annars en að kærandi væri ungur og hraustur og væri honum fært um að framfleyta sér í heimaríki sérstaklega með tilliti til dvalar hans þar í landi í tæpt ár. Hefði kærandi því ekki sýnt fram á aðstæður sem næðu því alvarleikastigi að hann teldist hafa ríka þörf á vernd líkt og kveðið væri á um í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Var það jafnframt niðurstaða Útlendingastofnunar að í ljósi þess að kærandi hefði farið af sjálfsdáðum til heimaríkis og dvalið þar í 11 mánuði og gagna um heimaríki hans teldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði ekki í vegi fyrir endursendingu kæranda til heimaríkis.
Af ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda verður ekki ráðið hver var hin ítarlega rannsókn á fyrirliggjandi heimildum og upplýsingum um Venesúela. Einungis er stutt umfjöllun um aðstæður í landinu, vísað er í fáar skýrslur og aðeins þrjár frá árinu 2021 og verður því ekki ráðið í hverju breytingar á aðstæðum þar eru fólgnar. Þá hefur ekki verið bætt úr rannsókn og rökstuðningi fyrir hinni breyttu framkvæmd stofnunarinnar í málum sem kærð voru til kærunefndar í júní 2021 þar sem umsækjendum frá Venesúela var synjað um vernd hér á landi.
Í úrskurði kærunefndar frá 16. september 2021 í stjórnsýslumáli nr. KNU21060071 er vísað til þess að Flóttamannstofnun hafi árið 2019 gefið út leiðbeiningar vegna umsókna venesúelskra ríkisborgara um alþjóðlega vernd. Í leiðbeiningunum hafi komið fram að það væri mat Flóttamannastofnunar að meiri hluti venesúelskra ríkisborgara hefði ríka þörf fyrir vernd vegna ástandsins í Venesúela. Þá sagði að atburðir undanfarinna ára hefðu raskað allsherjarreglu í landinu og væri líf borgara landsins, öryggi og frelsi því í hættu. Í ljósi ástandsins hefði Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hvatt aðildarríki til þess að senda venesúelska ríkisborgara ekki aftur til landsins. Varð það mat kærunefndar að í ljósi þeirra upplýsinga um aðstæður í Venesúela sem raktar hefðu verið í úrskurðinum teldi kærunefnd ljóst að öryggisástand og almennar aðstæður í Venesúela hefðu ekki tekið framförum á undanförnum árum. Þvert á móti gæfu þær skýrslur sem kærunefnd hefði kynnt sér til kynna að ástandið í landinu hefði farið versnandi. Enn fremur kom fram í úrskurðinum að það yrði raunar ekki ráðið með hliðsjón af upplýsingum um ástandið í Venesúela af hvaða ástæðum Útlendingastofnun hafi synjað kæranda í málinu um viðbótarvernd hér á landi.
Meginmarkmið með stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Eins og að framan greinir telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á rannsókn Útlendingastofnunar í máli kæranda og að ekki hafi farið fram viðhlítandi mat á máli hans og jafnframt hafi rökstuðningi verið ábótavant. Kærunefnd telur þá annmarka verulega og að þeir kunni að hafa haft áhrif á niðurstöðu máls kæranda. Kærunefnd telur jafnframt að ekki sé unnt að bæta úr þeim annmörkum á kærustigi. Er það því mat kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Athugasemdir kærunefndar við málsmeðferðartíma Útlendingastofnunar
Líkt og fram hefur komið hófst mál þetta að frumkvæði Útlendingastofnunar með bréfi til kæranda dagsettu 12. febrúar 2021. Var kæranda með bréfinu tilkynnt um hugsanlega afturköllunar á alþjóðlegri vernd hans og hann boðaður í viðtal 10. mars 2021, mánuði síðar. Var kærandi í viðtalinu hvattur til að leggja fram frumrit af heilbrigðisgögnum frá heimaríki og honum tjáð að stofnunin væri meðvituð um að það gæti tekið einhvern tíma en yfirleitt væri miðað við tvær vikur. Í gögnum málsins liggur fyrir að kærandi lagði fram afrit af ýmsum heilbrigðisgögnum en ekki liggur fyrir hvenær þau voru lögð fram. Í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga er áréttuð meginregla stjórnsýsluréttar um hraða málsmeðferð. Er í henni mælt fyrir um að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt sé. Þá segir í 3. mgr. 9. gr. að skýra beri aðila máls frá því þegar fyrirsjáanlegt sé að afgreiðsla máls muni tefjast. Ákvörðun í máli kæranda var tekin rúmum 10 mánuðum eftir að kæranda var tilkynnt um upphaf máls hjá Útlendingastofnun skv. 4. mgr. 48.gr. laga um útlendinga og rúmum 9 mánuðum eftir að viðtal við hann fór fram. Að mati kærunefndar dróst afgreiðsla máls kæranda óhæfilega og verður ekki ráðið af gögnum málsins og ákvörðun Útlendingastofnunar að umfang þess hafi verið slíkt að afsakanlegt sé að málsmeðferðartíminn hafi náð þessari tímalengd. Kærunefnd vekur athygli á því að ákvörðun um afturköllun alþjóðlegrar verndar er afar íþyngjandi fyrir þann sem hún lýtur að og ljóst að aðili slíks máls hefur brýna hagsmuni af því að mál hans hljóti hraða afgreiðslu hjá stjórnvöldum. Þá hafa önnur sambærileg mál sem kærð hafa verið til kærunefndar verið til meðferðar hjá Útlendingastofnun í álíka langan tíma og mun lengri tíma eða í allt að tvö ár. Telur kærunefnd nauðsynlegt að Útlendingastofnun bæti úr þessum ágalla og tryggi hraða og vandaða málsmeðferð í málum af þessum toga.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated.
Tómas Hrafn Sveinsson
Sindri M. Stephensen Þorbjörg I. Jónsdóttir