A-234/2006 Úrskurður frá 10. nóvember 2006
ÚRSKURÐUR
Hinn 10. nóvember 2006 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-234/2006:
Kæruefni
Með bréfi, dags. 23. ágúst 2006 kærði [H] synjun bæjarráðs Seyðisfjarðarkaupstaðar, dags. 24. júlí 2006, á beiðni hans um aðgang að upplýsingum og gögnum um samninga milli Seyðisfjarðarkaupstaðar og [A] ehf. í tengslum við fyrirhugaðar virkjanir í Fjarðará.
Með bréfi, dags. 28. ágúst sl., var Seyðisfjarðarkaupstað kynnt kæran og gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og láta úrskurðarnefndinni í té í trúnaði afrit af þeim gögnum er kæran laut að. Viðhorf kaupstaðarins koma fram í bréfi bæjarstjóra Seyðisfjarðarkaupstaðar, dags. 7. september sl., þar sem áréttað er að bærinn hafi hafnað beiðninni, sbr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og að fenginni afstöðu framkvæmdastjóra [A] ehf. Bréfi Seyðisfjarðarkaupstaðar fylgdi samningur kaupstaðarins og [A] ehf., dags. 3. október 2003 og viðauki við hann, dags. 3. júlí sl. Með viðaukanum framseldi [A] ehf. réttindi sín og skyldur samkvæmt samningnum frá 3. október til [B] ehf.
Með bréfi, dags. 11. september sl., óskaði nefndin eftir afstöðu [A] ehf. til kærunnar. Svar barst með bréfi félagsins, dags. 29. september 2006. Kæranda var gefinn kostur á að gera athugasemdir við framkomnar skýringar og bárust þær með bréfi lögmanns kæranda, dags. 12. október sl.
Þar sem [A] ehf. hefur framselt réttindi sín og skyldur samkvæmt framangreindum samningum til [B] ehf. fór úrskurðarnefndin þess á leit með bréfi, dags. 19. október sl., sem sent var lögmanni [B] ehf. með símbréfi, að félagið upplýsti hvort það væri sammála framkomnum athugasemdum við kæruna eða hvort það hyggðist bæta einhverju við þær. Svar [B] ehf. hefur borist nefndinni og í því er tekið undir öll sjónarmið [A] ehf.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með bréfi, dags. 20. júlí sl., fór kærandi þess á leit með vísan til upplýsingalaga, nr. 50/1996 og laga nr. 21/1993 um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál, við bæjarráð Seyðisfjarðarkaupstaðar að hann fengi send eintök af samningum sem gerðir hefðu verið milli kaupstaðarins og [A] ehf. í tengslum við fyrirhugaðar virkjanir í Fjarðará. Í bréfi bæjarstjóra Seyðisfjarðarkaupstaðar, dags. 24. júlí sl., kemur fram sú afstaða bæjarráðs kaupstaðarins að kaupstaðnum beri ekki skylda til þess að afhenda umrædd gögn, sbr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæmdastjóri [A] ehf. hafi lagst gegn afhendingu gagnanna.
Af hálfu kæranda er þess krafist að synjun Seyðisfjarðarkaupstaðar verði ómerkt og að lagt verði fyrir kaupstaðinn að taka erindi kæranda til umfjöllunar á nýjan leik, þar sem kaupstaðurinn hafi ekki tekið sjálfstæða afstöðu í málinu. Ennfremur að synjuninni verði hnekkt og að kaupstaðnum verði gert skylt að veita kæranda aðgang að gögnum um samninga hans og [A] ehf. um virkjanir í Fjarðará, en að öðru leyti verði Seyðisfjarðarkaupstað gert skylt að veita kæranda aðgang að þeim skjölum eða hluta skjala og öðrum gögnum sem ákvæði 5. gr. upplýsingalaga taki ekki til. Til rökstuðnings kröfunum vísar kærandi til þess að ekki hafi verið sýnt fram á með rökstuddum hætti að umbeðnar upplýsingar varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækisins. Að auki sé um að ræða fjölmargar aðrar upplýsingar og gögn, svo sem um umhverfismál, sem 5. gr. laganna taki ekki til. Aðgangur að slíkum gögnum sé auk þess sérstaklega heimilaður almenningi samkvæmt lögum nr. 21/1993. Meginreglan hljóti að mati kæranda að vera sú að skylt sé að afhenda gögnin nema sýnt sé fram á að undantekningarákvæði 5. gr. upplýsingalaga og 5. gr. laga nr. 21/1993 eigi við og jafnframt til hvaða skjala eða hluta úr skjölum ákvæðin taki til.
Af hálfu Seyðisfjarðarkaupstaðar er því hafnað að kaupstaðurinn hafi ekki tekið sjálfstæða afstöðu til beiðni kæranda. Þá er og vísað til þess að framkvæmdastjóri [A] ehf. hefði lagst gegn afhendingu samningsins þar sem í honum séu fjölmörg atriði sem varði fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækisins.
Af hálfu [A] ehf. er kröfum kærenda hafnað. Bent er á að kröfugerð lögmanns kæranda sé önnur og víðtækari en felist í upphaflegri beiðni kæranda. Fyrirtækið starfi á samkeppnismarkaði eftir setningu raforkulaga nr. 65/2003. Samningar sem slíkur aðili geri um virkjanaframkvæmdir feli í sér viðamiklar upplýsingar um viðskiptaaðferðir og upplýsingar um fjárhagslega afkomu og arðsemi af starfsemi hans sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari fyrir samkeppnisaðilum. Í samningum Seyðisfjarðarkaupstaðar og fyrirtækisins sé að finna nákvæmar upplýsingar um samstarf þess við kaupstaðinn og þær viðskiptalegu og fjárhagslegu forsendur sem samstarf þeirra byggist á. Í þeim upplýsingum felist vitneskja um viðskiptaaðferðir og fjárhagslega afkomu fyrirtækisins af því verkefni sem samningurinn fjalli um. Að mati fyrirtækisins beri að undanþiggja umrædd gögn aðgangi, sbr. lokamálslið 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, enda sé um að ræða ríka fjárhagslega og viðskiptalega hagsmuni þess.
Af hálfu fyrirtækisins er því einnig hafnað að ákvæði laga nr. 21/1993 veiti víðtækari aðgangsrétt en ákvæði upplýsingalaga. Umræddur samningur innihaldi ekki upplýsingar um umhverfismál. Þá er vakin athygli á að d-liður 1. mgr. 5. gr. laganna veitir með sama hætti og 5. gr. upplýsingalaga heimild til að synja beiðni um upplýsingar til verndar mikilvægum viðskiptahagsmunum.
Með tölvupósti, er barst úrskurðarnefndinni 27. október sl. er af hálfu lögmanns [B] ehf. áréttað að kröfur félagsins og [A] ehf. séu hinar sömu, að þau gögn sem máið varða verði ekki afhent þar sem þau innihaldi viðkvæmar viðskiptaupplýsingar og framleiðsluleyndarmál.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Seyðisfjarðarkaupstaður hefur synjað kæranda um aðgang að samningi milli Seyðisfjarðarkaupstaðar og [A] ehf., dags. 3. október 2003 og viðaukasamningi milli kaupstaðarins og [B] ehf., dags. 3. júlí sl., um fyrirhugaðar virkjanir í Fjarðará. Er synjun kaupstaðarins rökstudd með vísan til síðari málsliðar 5. gr. upplýsingalaga.
Af 2. tölulið 25. gr. upplýsingalaga, er breytti 4. gr. laga nr. 21/1993, um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál, leiðir að upplýsingalög gilda að meginstefnu til um allar upplýsingar sem finna má í gögnum stjórnvalda, með þeim undantekningum sem mælt er fyrir um í 4.-6. gr. laganna, sbr. ennfremur úrskurð nefndarinnar í málinu A-116/2001. Lög nr. 21/1993 gilda á hinn bóginn um upplýsingamiðlun um umhverfismál, sbr. 8. gr. laganna, og um öflun upplýsinga um umhverfismál sem ekki eru fyrirliggjandi hjá stjórnvöldum, sbr. 7. gr. laganna og ennfremur skýringar við 25. gr. frumvarps þess sem varð að upplýsingalögum. Í máli þessu hafa lög nr. 21/1993 ekki þýðingu um rétt kæranda samkvæmt upplýsingalögum.
2.
Í máli þessu reynir á hvort síðari málsliður 5. gr. upplýsingalaga leiði til þess að takmarka beri rétt kæranda til aðgangs að nefndum samningum. Með hliðsjón af markmiðum upplýsingalaga ber að skýra undantekningar frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings þröngt.
Samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga er óheimilt að veita almenningi „aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila ... sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.“ Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“
Jafnvel þótt upplýsingar sem fram koma í umræddum samningi geti varðað mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra er hlut eiga að máli gera upplýsingalög ráð fyrir því að það sé metið í hverju og einu tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis, að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda því tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Við matið verður einnig að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt er að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Við það mat verður enn fremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram, þ. á m. hvort um er að ræða nýjar eða óþekktar framleiðsluaðferðir eða upplýsingar sem skert geta samkeppnishæfni þess á annan hátt. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að því búnu að meta hvort vegi þyngra hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999 (H 2000:1344). Koma þessi sjónarmið m.a. fram í úrskurðum nefndarinnar í málum A-233/2006, A-220/2005 og A-206/2005.
Af fyrri framkvæmd úrskurðarnefndar verður ráðið að undir 2. málsl. 5. gr. upplýsingalaga falli ennfremur aðferðir sem viðsemjendur hins opinbera viðhafa til þess að efna samningsskyldur sínar. Ekki síst á þetta við ef aðferðirnar eru byggðar á rannsóknum og þróun sem kostað hafa umtalsverða fjármuni, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-74/1999 og A-192/2004 og ennfremur um fjármögnun einstakra liða.
Við mat á hagsmunum almennings af því að fá aðgang að umræddum samningum verður jafnframt að hafa í huga að með þeim er Seyðisfjarðarkaupstaður að ráðstafa landsgæðum í eigu sveitarfélagins. Af fyrri úrskurðaframkvæmd má ráða að almenningur á ríkari rétt til aðgangs að upplýsingum um ráðstöfun opinberra fjármuna og gæða heldur en upplýsingum um viðskipti milli einkaaðila, sbr. t.d. úrskurði í málum A-222/2005 og A-224/2006. Skiptir þá ekki máli þótt samningsbundnar fjárhæðir, geti gefið vísbendingar um fjárhagsstöðu og rekstrarafkomu fyrirtækis. Við úrlausn málsins verður þannig að ganga út frá því að síðari málsliður 5. gr. upplýsingalaga sé því ekki til fyrirstöðu að kæranda sé veittur aðgangur að upplýsingum um þær greiðslur sem sveitarfélagið tekur við vegna ráðstöfunar umræddra landsgæða nema sýnt sé fram á eða leiddar séu verulegar líkur að því að þær hafi sérstaka fjárhagslega- eða viðskiptalega þýðingu fyrir fyrirtæki sem greiðir.
[A] ehf. hefur lýst því yfir að fyrirtækið leggist gegn afhendingu umræddra gagna. Hið sama á við um [B] ehf. Er í því sambandi vísað til þess að samkeppnisstaða fyrirtækjanna muni skaðast ef upplýsingar um viðskiptaaðferðir og fjárhagsupplýsingar er fram koma í samningunum verði gerðar opinberar. Ekki er af hálfu fyrirtækjanna vísað til þess að í gögnunum sé lýst sérstökum aðferðum eða tækni sem fyrirtækin hyggjast beita við framkvæmd samningsins. Þá er það ekki skýrt nánar á hvern hátt hagsmunum þeirra sé hætta búin verði fallist á beiðni kæranda um afhendingu umræddra gagna.
3.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér samning [A] ehf. og Seyðisfjarðarkaupstaðar, dags. 3. október 2003, um rétt fyrirtækisins til að rannsaka og virkja Fjarðará í Seyðisfirði (aðalsamningur) og viðauka við hann dags. 3. júlí 2006 (viðaukasamningur). Eins og fram er komið hefur [B] ehf. tekið við réttindum og skyldum samkvæmt fyrrnefndum samningum.
Í framangreindum samningum er lýst þeim skilyrðum og skilmálum sem sett eru fyrir hagkvæmnirannsóknum og virkjun Fjarðarár í Seyðisfirði. Að því er varðar önnur ákvæði en 7. gr. aðalsamningsins og 2. gr. viðaukasamningsins, er með tilvísun til þess sem að framan greinir ekki að finna neinar þær upplýsingar um atvinnu- og viðskiptaleyndarmál ellegar rekstrar- eða samkeppnisstöðu fyrirtækjanna sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga.
Í 7. gr. aðalsamningsins er fjallað um greiðslur fyrir vatnsréttindi og landnot. Með 2. gr. viðaukasamningsins eru gerðar breytingar á 1. mgr. 7. gr. aðalsamningsins. Er þar lýst nánar með hvaða hætti skuli greitt fyrir vatnsréttindi og landnot og hvernig greiðslufyrirkomulagi skuli háttað, komi til þess að [B] ehf. framselji rétt sinn samkvæmt samningunum til annars aðila. Að mati nefndarinnar geta upplýsingar af þeim toga sem fram koma í nefndum samningsákvæðum varðað fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækjanna. Þegar hins vegar er tekið mið af því sem að framan er rakið, einkum þeim ríku almannahagsmunum sem eru tengdir því að almenningur eigi kost á að fá upplýsingar um ráðstöfun opinberra eigna, er það niðurstaða nefndarinnar að ekki sé eðlilegt að þessar upplýsingar fari leynt.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að veita beri kæranda aðgang að umræddum samningum í heild sinni.
Úrskurðarorð:
Seyðisfjarðarkaupstað er skylt að veita kæranda [...] aðgang að samningi [A] ehf. og Seyðisfjarðarkaupstaðar, dags. 3. október 2003, og viðaukasamningi Seyðisfjarðarkaupstaðar og [B] ehf., frá 3. júlí 2006, í heild sinni.
Friðgeir Björnsson
varaformaður
Skúli Magnússon Sigurveig Jónsdóttir