A-237/2006 Úrskurður frá 22. desember 2006
ÚRSKURÐUR
Hinn 22. desember 2006 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-237/2006.
Kæruefni
Með bréfi, dags. 4. nóvember 2006, kærði [...] synjun velferðarsviðs Reykjavíkurborgar um aðgang að fjórum þjónustusamningum við félagasamtökin [X] og einum þjónustusamningi við félagasamtökin [Y].
Kæran var kynnt velferðarsviði Reykjavíkurborgar 7. nóvember sl. og því gefinn kostur á að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran laut að. Í svarbréfi lögfræðings velferðarsviðs borgarinnar, dags. 21. nóvember sl. er þess krafist að kærunni verði vísað frá en annars að henni verði hafnað með vísan til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Með bréfum, dags. 24. nóvember sl., var félagasamtökunum [X] og [Y] kynnt kæran og framkomnar athugasemdir velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og þeim gefinn kostur á að gera úrskurðarnefndinni grein fyrir því hvort eitthvað væri því til fyrirstöðu að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum og að hvaða leyti afhending þeirra gæti skaðað hagsmuni þeirra. Athugasemdir samtakanna bárust nefndinni með bréfum þeirra, dags. 3. desember 2006, þar sem kröfum kæranda um aðgang að umræddum samningum í heild sinni er hafnað.
Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um athugasemdir velferðarsviðs Reykjavíkurbogar 6. nóvember sl. Athugasemdir hans bárust nefndinni með bréfi hans, dags. 29. nóvember sl.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að í framhaldi af tölvupóstsamskiptum kæranda við starfsmenn velferðarsviðs Reykjavíkurborgar í mars sl. óskaði kærandi eftir því með tölvupósti 24. mars sl. að fá aðgang að þjónustusamningum Reykjavíkurborgar við ellefu tilgreind félagasamtök og aðra þá sem starfa að forvörnum og meðferðarstarfi. Er í beiðni kæranda vísað til þess að um ráðstöfun opinberra fjármuna sé að ræða. Samningarnir hafi verið til umfjöllunar og meðferðar hjá borginni og að ákvæði 5. gr. upplýsingalaga eigi ekki að girða fyrir það að veittur verði aðgangur að þeim.
Í ódagsettu svarbréfi velferðarsviðs borgarinnar var kæranda sendur samningur velferðarsviðsins við [Y], dags. 13. maí 2005, og samningar sviðsins við [X], dags. 28. maí 2005, 6. júlí 2005 og 1. apríl 2005. Tekið er fram að atriði í samningnum, sem varði fjárhæðir hafi verið afmáð, sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Kærandi leitaði á ný til velferðarsviðs borgarinnar 27. október sl. með ósk um afhendingu samninganna. Hinn 3. nóvember fékk kærandi afhenta fjóra samninga velferðarsviðsins við [X]. Eru tveir þeirra dagsettir 6. júlí 2005, sá þriðji 1. apríl 2005 og sá fjórði 13. júní 2006. Jafnframt barst kæranda samningur velferðarsviðsins og [Y], dags. 13. maí 2005.
Í umsögn velferðarsviðs Reykjavíkurborgar er vísað til þess að ákveðið hafi verið að strika út fjárhagstölur í samningunum, sbr. 5. og 7. gr. upplýsingalaga. Óheimilt sé að veita upplýsingar til almennings um mikilvæga fjárhagshagsmuni þriðja aðila. Þær tölur sem strikaðar hafi verið út gefi afar mikilvægar og viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- og samkeppnisstöðu umræddra félagasamtaka. Ekki sé heimilt að veita almenningi og/eða öðrum sambærilegum félagasamtökum umræddar fjárhags- og rekstrarupplýsingar. Hljóti velferðarsviðinu að vera heimilt að meta hverjar afleiðingar það hafi ef upplýst verði um fjárhagstölur í þjónustusamningum sem sviðið geri við fjölmörg félagasamtök ár hvert. Enn fremur er bent á að þó ekki sé um að ræða viðskiptalega samkeppni á milli [kæranda] og umræddra félagasamtaka, þá starfi samtökin á svipuðum vettvangi og því kunni að eiga við samkeppnisleg sjónarmið og/eða sjónarmið um viðskiptaleyndarmál. Því sé sanngjarnt og eðlilegt að umræddar fjárhagsupplýsingar fari leynt. Eigi því mikilvægar fjárhagsupplýsingar tveggja félagasamtaka að njóta vafans og vera undanþegnar upplýsingarétti. Um frávísun kærunnar er vísað til þess að kærufrestur samkvæmt 16. gr. upplýsingalaga hafi verið liðinn er kæran barst nefndinni.
Af hálfu kæranda er því hafnað að fram hafi komið röksemdir sem réttlæti að halda eigi leyndum þeim upplýsingum sem máðar hafi verið út í umræddum samningum. Um frávísunarkröfu velferðarsviðs Reykjavíkurborgar vísar kærandi til þess að hann hafi óskað eftir afhendingu samninganna 27. október sl. og hafi hann fengið þá með útstrikunum 3. nóvember sl.
Í umsögn [X] segir að samtökin starfi á sama markaði og [kæranda]. Ekki sé um beina samkeppni að ræða milli þeirra. Þó geti ríkir hagsmunir verið í húfi þegar komi að upplýsingum um fjárhags- og rekstrarforsendur. Eðli starfseminnar sé slík að samkeppni ríki um fjármagn frá einka- sem opinberum aðilum. Samtökin telji að ekki komi til greina að þau verði þvinguð til að gefa öðrum óopinberum einkaréttarlegum samtökum upplýsingar sem kunni að nýtast þeim til undirboða eða annarra aðgerða á grundvelli þeirra upplýsinga.
Í umsögn [Y] er tekið undir þá afstöðu velferðarsviðs Reykjavíkurborgar að strika beri út umræddar upplýsingar. Um sé að ræða fjárhagshagsmuni sem séu mikilvægir samtökum eins og [Y], en rekstrargrundvöllur samtakanna byggist á greindum þjónustusamningi og þeim fjármunum sem frá stofnuninni berist. Þá njóti rekstur samtakanna einnig góðs af frjálsum framlögum fyrirtækja og einstaklinga. Opinberun á ofangreindum fjárhagstölum gæti haft neikvæð áhrif á frjáls framlög og dregið úr þeim og þannig skaðað samtökin. Telja þau að hagsmunir þeirra af því að fjárhagstölur í samningunum verði ekki gerðar opinberar séu miklu ríkari en hagsmunir [kæranda].
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurðinum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Kærandi hefur afmarkað beiðni sína við fjóra tilgreinda samninga [X] og velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og einn samning sviðsins við [Y], sem hann fékk afhenta 3. nóvember sl. Lýtur kæra hans að því að fá aðgang að þeim fjárhagsupplýsingum sem velferðarsvið Reykjavíkur hefur máð úr samningunum.
Velferðarsvið Reykjavíkurborgar byggir synjun sína á því að þær fjárhagsupplýsingar sem framkoma í umræddum samningum varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni [X] og [Y] og því sé óheimilt að veita aðgang að þeim, sbr. síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga.
2.
Úrskurðarnefndin hefur í úrskurðum sínum, þar sem fjallað hefur verið um aðgang að samningum um kaup opinberra aðila á þjónustu eða vöru hjá einkaaðilum, vísað til þess að skýra beri takmarkanir á upplýsingarétti almennings þröngt, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar í málum A- 232/2006 og A-133/2001.
Samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga er óheimilt að veita almenningi aðgang „... að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“ Í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, er m.a. tekið fram, til skýringar á niðurlagsákvæði greinarinnar, að óheimilt sé „... að veita almenningi upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“
Í ákvæðum upplýsingalaga er gert ráð fyrir því að það sé metið í hverju og einu tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis, að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda því tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Við matið verður einnig að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt sé að það muni verða, séu upplýsingarnar veittar. Við það mat verður enn fremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram, þ. á m. hvort um sé að ræða nýjar eða óþekktar framleiðsluaðferðir eða upplýsingar sem skert geti samkeppnishæfni þess á annan hátt. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að því búnu að meta hvort vegi þyngra hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999 (H 2000:1344). Koma þessi sjónarmið m.a. fram í úrskurðum nefndarinnar í málum A-234/2006, A-233/2006 og A-206/2005.
Úrskurðarnefndin hefur lagt til grundvallar í úrskurðum sínum, sbr. t.d. A-234/2006, A-224/2005, að almenningur eigi almennt ríkari rétt til aðgangs að upplýsingum um ráðstöfun opinberra fjármuna og gæða heldur en upplýsinga um viðskipti milli einkaaðila. Varði upplýsingar á hinn bóginn innri málefni aðila sem starfa á einkaréttarlegum grundvelli þ. á m. upplýsingar um fjárhagslega afkomu þeirra eða rekstur verður almennt að líta svo á að óheimilt sé að veita aðgang að þeim samkvæmt síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga.
Með þeim samningum sem hér um ræðir er opinberum fjármunum ráðstafað, til áður nefndra félagasamtaka. Það athugast ennfremur, að svo miklu leyti sem samkeppnissjónarmið geta átt við í máli þessu, að úrskurðarnefndin hefur þar sem slík sjónarmið hafa átt við byggt á því að fyrirtæki og aðrir lögaðilar, þ. á m. frjáls félagasamtök verða hverju sinni að vera undir það búin að mæta samkeppni frá öðrum aðilum, sbr. meginreglu þá sem fram kemur í 1. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005. Koma sjónarmið þessi m.a. fram í úrskurðum nefndarinnar í málum A-74/1999 og A-133/2001.
3.
Samtökin [X] og [Y] teljast til fyrirtækja eða lögaðila í merkingu síðari málsliðar 5. gr. upplýsingalaga. Hafa þau lýst því yfir að þau leggist gegn því að kærandi fái aðgang að umræddum upplýsingum. Er í því sambandi vísað til þess að fjárhags- og samkeppnisstaða samtakanna muni skaðast ef þær fjárhagsupplýsingar er fram koma í samningunum verði gerðar opinberar. Ekki er af hálfu samtakanna skýrt nánar á hvern hátt hagsmunum þeirra sé hætta búin verði fallist á beiðni kæranda um afhendingu umræddra samninga í heild sinni.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þá samninga sem hér um ræðir. Um er að ræða tvo samninga við [X], sem dagsettir eru 6. júlí 2005, þar sem [X] tekur að sér rekstur stuðningsheimilis að [...] og heimilis fyrir heimilislausa að [...]. Eru samningarnir með gildistíma til 31. desember 2005. Þá er um að ræða tvo þjónustusamninga, sá fyrri er dags. 1. apríl 2005, með gildistíma til 31. desember 2005 og hinn síðari er dags. 13. júní 2006 með gildistíma til 31. desember 2006 vegna styrks til reksturs félagsmiðstöðvar, kaffistofu og stoðbýlis samtakanna. Tekið er fram að samningarnir grundvallist á XI. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Samningur velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og [Y], dags. 13. maí 2005, er einnig þjónustusamningur á grundvelli XI. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga og tekur til þjónustu sem samtökin veita foreldrum og börnum með lögheimili í Reykjavík. Er sá samningur með gildistíma til 31. desember 2007.
Með tilvísun til þess sem hér hefur verið, og þeirra sjónarmiða sem meginreglan um upplýsingarétt almennings byggist á er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að veita beri kæranda aðgang að upplýsingum um þær fjárhæðir sem velferðarsvið Reykjavíkurborgar hefur innt til [X] og [Y] samkvæmt áðurnefndum samningum. Í því sambandi hefur úrskurðarnefndin útbúið eintök af samningunum og merkt sérstaklega við þær upplýsingar sem veita ber kæranda aðgang að.
Að mati nefndarinnar teljast á hinn bóginn upplýsingar um hlutfall eða prósentur af áætluðum kostnaði þeirrar starfsemi sem greitt er vegna, samkvæmt samningunum, til innri málefna umræddra samtaka og varða sem slík mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þeirra, sbr. síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga. Að því marki sem slíkar upplýsingar hafa ekki þegar verið birtar kæranda ber að takmarka aðgang að þeim, sbr. síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð:
Reykjavíkurborg er skylt að veita kæranda, [...], aðgang að upplýsingum um þær fjárhæðir sem velferðarsvið Reykjavíkurborgar greiðir samkvæmt eftirfarandi samningum við [X] og [Y]:
1. Tveir samningar við [X], dags. 6. júlí 2005, og aðrir tveir samningar við samtökin, dags. 1. apríl 2005 og 13. júní 2006.
2. Samningur við [Y], dags. 13. maí 2005
Páll Hreinsson
formaður
Friðgeir Björnsson Sigurveig Jónsdóttir