Ávarp á aðalfundi Sýslumannafélags Íslands 24. september 2009

Ávarp Rögnu Árnadóttur dóms- og kirkjumálaráðherra

á aðalfundi Sýslumannafélags Íslands 24. september 2009

Breytingar á málefnasviðum og heiti dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 1. október

Í samræmi við lög nr. 98/2009 mun heiti dóms- og kirkjumálaráðuneytisins breytast 1. október næstkomandi í dómsmála- og mannréttindaráðuneyti og í samræmi við það verður aukin áhersla lögð á verkefni á sviði mannréttinda. Þann dag koma einnig til framkvæmda nokkrar breytingar á verkefnum ráðuneytisins er það tekur við forræði yfir sveitarstjórnarkosningum, fasteignamati og skráningu auk þess sem neytendamál færast til ráðuneytisins. Þá mun dómsmála- og mannréttindaráðuneytið framvegis hafa yfirumsjón með málefnum er varða mansal. Umsjón laga um prentrétt flyst hins vegar frá ráðuneytinu til mennta- og menningarmálaráðuneytis en kirkjumál verða áfram á forræði ráðuneytisins þó að heiti þess breytist.

Ég ætla að koma nánar inn á þessar breytingar.

Sveitarstjórnarkosningar til ráðuneytisins. Forræði sveitarstjórnarkosninga flyst frá samgönguráðuneyti til dómsmála- og mannréttindaráðuneytis og mun ráðuneytið því annast framkvæmd allra kosninga hér á landi, þ.e. alþingiskosninga, forsetakjörs og almennra sveitarstjórnarkosninga, sem og sameiningarkosninga sveitarfélaga og framkvæmd annarra almennra kosninga, þ.m.t. þjóðaratkvæðagreiðslu. Vefurinn www.kosning.is, sem er í umsjón ráðuneytisins, mun framvegis verða upplýsingavefur allra kosninga hér á landi en ekki eingöngu alþingiskosninga.

Fasteignaskrá. Skráning og mat fasteigna færist frá fjármálaráðuneyti til dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins og heyra því nú tvær grunnskrár landsins undir sama ráðuneytið, Fasteignaskrá Íslands og Þjóðskrá. Með því að hafa þessar grunnskrár í einu ráðuneyti er ætlunin að stuðla að aukinni samvinnu og samræmingu í skráavinnslu ríkisins sem gefur jafnframt aukna möguleika á rekstrarhagræði með ýmiss konar samrekstri og samvinnu við rekstur upplýsingakerfa.

Ráðuneytið hefur um nokkurra ára skeið átt samvinnu við Fasteignaskrá sem hefur leitt til þess að skráin sér nú um rekstur þinglýsingakerfis sýslumannsembætta. Horft er nú til þess að ýmis sameiginleg rekstrarmál Þjóðskrár og Fasteignaskrár, svo sem öryggismál, rekstur gagnagrunna og margvísleg hugbúnaðarþróun, geti leitt til rekstrarhagræðis og lækkunar útgjalda hjá ráðuneytinu.

Þá færist forræði yfir neytendamálum frá viðskiptaráðuneyti yfir til dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins. Er þar um að ræða ýmis lög er varða verkefni á vegum Neytendastofu, og talsmanns neytenda. Lög um neytendalán munu hins vegar áfram heyra undir viðskiptaráðuneytið (frá 1. október efnahags- og viðskiptaráðuneytið), sem og lög um rafrænar undirskriftir og rafræn viðskipti.

Yfirumsjón málefna er varða mansal verður nú hjá dómsmála- og mannréttindaráðuneyti í stað félags- og tryggingamálaráðuneytis áður. Aðgerðaáætlun stjórnvalda gegn mansali sem ríkisstjórnin samþykkti í mars síðastliðnum er ætlað að efla baráttuna gegn mansali á Íslandi með ýmsu móti. Í henni er miðað að því að fullgilda alþjóðlega samninga um alþjóðlega glæpastarfsemi og mansal sem íslensk stjórnvöld hafa undirritað. Ráðuneytið bindur vonir við að Ísland geti fullgilt Palermó-bókunina við samning Sameinuðu þjóðanna og samning Evrópuráðsins frá árinu 2005 um aðgerðir gegn mansali í byrjun næsta árs og nauðsynlegar lagabreytingar til þess verði samþykktar á haustþingi.

Veturinn framundan.

Erfiður vetur er framundan. Til þess að mæta niðurskurðarkröfu komandi ára verðum við einfaldlega að hugsa hlutina upp á nýtt. Áberandi hefur verið endurskipulagning lögreglunnar. Ég fól í lok júlí starfshópi, sem Haukur Guðmundsson leiðir, að kanna hagkvæmni þess að vinna tillögu þess efnis að lögregluumdæmi landsins yrðu stækkuð og yrðu 6-8 talsins. Lagt var upp með að umdæmin störfuðu undir stjórn umdæmisstjóra, aftur undir forystu eins lögreglustjóra á landsvísu, sem yrði nýtt embætti. Var vinnuhópnum falið að vinna að nánari útfærslu tillögunnar og áætlun um framkvæmd hennar. Fulltrúar Landssambands lögreglumanna og Lögreglustjórafélag Íslands hafa starfað með hópnum og ég hef ávallt lagt mikla áherslu á að vinna breytingarnar með fólkinu sem starfar að löggæslu hér á landi. Í því sambandi hef ég undirstrikað að ekkert væri ákveðið. Þegar starfshópurinn, með fulltrúum Landssambandsins og Lögreglustjórafélaginu innanborðs kom sér saman um tillögur til mín ákvað ég því strax að taka þær til alvarlegrar athugunar.

Starfshópurinn hefur nú lagt til að það skref verði stigið þegar í stað að sameina lögregluembætti svo þau verði sex að tölu (Norðurland, Austurland, Suðurland, Reykjanes, höfuðborgarsvæðið og Vesturland ásamt Vestfjörðum). Lögreglustjórn verði skilin frá sýslumannsembættunum og verði lögreglustjórar yfir nýjum og stækkuðum umdæmum skipaðir frá næstu áramótum. Áfram verði unnið að breytingum á skipulagi þeirra verkefna sem unnin eru á landsvísu.

Þá hefur Félag yfirlögregluþjóna ályktað að það sé tímabært að lögregluembættum sé fækkað í 6-8 umdæmi með lögreglustjórum sem fara með lögreglustjórn hver í sínu umdæmi.

Ég hef fallist á tillögu starfshópsins og falið honum að vinna að frumvarpi um fækkun lögregluumdæma svo sem að framan greinir. Miðað er við að ný embætti taki til starfa um næstu áramót og verði þá skilið á milli starfsemi sýslumanna og lögreglustjóra alls staðar á landinu. Lögreglustjórar munu svo í framhaldinu búa til skipurit fyrir sín embætti og verður við það miðað að ákveðins samræmis sé gætt þótt vitaskuld þurfi að taka tillit til landfræðilegra aðstæðna og stærðar embætta.

Fækkun umdæma, svo sem starfshópurinn hefur lagt til, skilur eftir embætti ríkislögreglustjóra og lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, sem þó fara með meiri hluta þeirra fjárveitinga sem veitt er til löggæslu. Því tel ég óhjákvæmilegt að starfshópurinn fjalli um það hvernig þessi embætti geti sparað útgjöld með sama hætti og hin stækkuðu lögregluumdæmi.

Ég geri ráð fyrir, ef allt gengur eftir, að frumvarp um stækkun lögregluumdæma verði lagt fyrir Alþingi í október. Þakka ég fyrir alla þá góðu vinnu sem starfshópurinn hefur innt af hendi.

Þá verður að líkindum endurflutt frumvarp til laga um breytingu á dómstólum, þar sem gert er ráð fyrir einum héraðsdómstóli fyrir allt landið, með starfsstöðvum víða um land. Sú tillaga kom frá dómstólaráði og taldi ég hana mikilvæga viðleitni til að mæta lækkun fjárheimilda. Þá eru aðrar breytingar á dómstólalögum til skoðunar, en ég skipaði sl. vetur nefnd sérfræðinga sem var falið að endurskoða reglur um skipan hæstaréttardómara og héraðsdómara. Nefndin mun skila mér tillögum sínum nú síðar í haust.

Auk þessara mála verður unnið að endurskoðun lagareglna um hælisleitendur, á grundvelli tillagna nefndar sem ég skipaði þann 21. apríl 2009, en nefndin skilaði myndarlegri og vel unninni skýrslu nú í sumar. Hefur skýrslan verið send til umsagnar. Auk þess er nú unnið að frumvarpi til lögleiðingar samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Þá verður hugað að lagabreytingum sem leggja refsingu við mansali og bann við nektardansi, auk þess sem reglur um nálgunarbann eru til endurskoðunar og í því sambandi hvort rétt sé að lögleiða hina svonefndu ,,austurísku leið“, þannig að ofbeldismenn verði fjarlægðir af heimilum sínum.

Miðað er við að frumvarp um persónukjör verði lagt fram að nýju, en með lögum nr. 98 frá 3. september 2009 um tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands var umsjón með kosningum, m.a. kosningum til Alþingis og sveitarstjórna, færð til dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins, eins og áður er getið. Þá verða lagðar fram tillögur til breytinga á lögum um gjaldþrotaskipti o.fl., þar sem óhjákvæmilegt er að bregðast enn frekar við því ástandi sem upp hefur komið í íslensku efnahagslífi vegna falls bankanna sl. haust, meðal annars með endurskoðun á reglum gjaldþrotaskiptalaga um nauðasamninga lögaðila og agnúar sniðnir af greiðsluaðlöguninni. Áfram verður unnið að því að styrkja og efla rannsóknir efnahagsbrota og má sem dæmi nefna að starfsfólki við embætti hins sérstaka saksóknara hefur verið fjölgað og aðbúnaður embættisins stórbættur.

Að sýslumannsembættunum

Umræðan um endurskipulagningu lögreglu hefur kallað á að menn velti fyrir sér framtíð sýslumannsembættanna. Fréttir um stórlega skert fjármagn til ríkisrekstrarins hefur líka kallað á spurningar um hvort raunhæft sé að ætla mönnum að ná þessum sparnaði innan núverandi kerfis.

Það er þó ekki eingöngu hremmingar í ríkisfjármálum sem ýta okkur í átt til sameiningar sýslumannsembætta. Árum saman hefur verið á það bent að skipan embættanna endurspegli engan veginn þær breytingar sem orðið hafa á búsetu eða þær samgöngur sem landsmenn búa við í dag. Þá er stærð embættanna mjög mismunandi, bæði í flatarmáli og verkefnum. Þá ber þess að geta að nú er unnið að stefnumótun ríkisstjórnarinnar á grundvelli sóknaráætlunar 20/20, en á þeim vettvangi er ráðgert að skipta landinu upp í 5-7 svæði og að stefnumótun og áætlanir sem varða uppbyggingu landsins muni taka mið af þeirri skiptingu.

Sýslumannsembættin þjóna allt frá rúmlega 700 íbúum til rúmlega 132.000 íbúum. Það er því meira en hundrað og áttatíufaldur munur á þeim eftir þessum mælikvarða.

- Fjögur sýslumannsembætti þjóna svæðum þar sem íbúar eru færri en 1000.

- Sjö sýslumannsembætti þjóna svæðum þar sem íbúar eru færri en 2500.

- Átján sýslumannsembætti þjóna svæðum þar sem íbúar eru færri en 7000.

Þá er geysilega mikill kostnaðarmunur innbyggður í kerfið. Embættin kosta tæpa 2,2 milljarða í rekstri. Ekkert embætti kostar undir 27 milljónum en kostnaður á íbúa er allt frá 5.016 krónum á íbúa upp í um 40.000 kr. Auðvitað verður rekstrarkostnaður á hvern íbúa alltaf mismikill eftir því hvort verið er að þjónusta dreifbýl svæði eða stóra þéttbýliskjarna en áttfaldur munur bendir auðvitað til þess að það sé unnt að hagræða. Það má líka benda á að innan núverandi kerfis er í sumum umdæmum (t.d. á Snæfellsnesi og Seyðisfirði) íbúum þjónað með útibúum í stað fleiri sjálfstæðra eininga og virðist það almennt leiða til verulega minni rekstrarkostnaðar.

Í ráðuneytinu hefur enda farið fram vinna að undanförnu við að endurskipuleggja uppbyggingu sýslumannsembættanna. Ákveðið hefur verið að vinna út frá þeirri grunnhugmynd að sýslumannsembættin verði sjö talsins. Þessi tala er þó ekki endanlega ákveðin og verð ég að gera ákveðinn fyrirvara bæði vegna þess að enn er verið að vinna að þessum hugmyndum í ráðuneytinu, unnið er að stefnumótun um skiptingu landsins í þjónustusvæði á vegum stjórnarflokkanna og forsætisráðuneyti og vegna þess að Alþingi á auðvitað eftir að fjalla um þessar breytingar.

Í hugmyndinni um sjö sýslumannsembætti felst að eitt embætti verði á höfuðborgarsvæðinu, eitt á Vesturlandi, eitt á Vestfjörðum, eitt á Norðurlandi, eitt á Austurlandi, eitt á Suðurlandi og eitt á Reykjanesi. Þau verkefni sem í dag eru unnin á landsvísu á einstökum embættum verði áfram unnin með óbreyttu sniði.

Við þessa vinnu var þó vissulega horft til annarrar uppbyggingar á embættunum en hér er lögð fram og ákveðið hefur verið að vinna áfram að. Má þar nefna eitt embætti á landsvísu, sex embætti, eða þá hugmynd að leggja niður minnstu embættin. Þá hefur verið rætt um að halda lögreglu og sýslumönnum saman í 6 – 7 embættum.

Niðurstaðan varð sú að vinna með þá hugmynd að embættin verði sjö í framtíðinni og er þá horft til þátta eins og fjölda verkefna, íbúafjölda, landfræðilegrar legu og samgangna. Einnig hefur verið horft til þeirrar þjónustu sem sýslumannsembættunum og sýslumönnum sjálfum er ætlað að veita.

Við þetta mat hefur verið horft til ýmissa þátta. Einstök embætti á borð við Vestfirði og Austurland verða tæplega stækkuð vegna þátta eins og samgangna og landfræðilegrar legu, á meðan Reykjanes myndar hagvæma einingu vegna íbúafjölda og fjölda verkefna. Höfuðborgarsvæðið mun ætíð skera sig úr hvað varðar verkefnafjölda og íbúafjölda. Vissulega eru embættin á höfuðborgarsvæðinu nú ólík hvað varðar innheimtu opinberra gjalda, en það eru þættir sem unnið verður úr í þeirri vinnu sem framundan er.

Ætlunin er að gera stöðu embættanna jafnari frá því sem nú er, auk þess sem markmiðið er að skerða nærþjónustu til íbúa sem minnst.

Með því að halda áfram vinnu með að embættin verði sjö, er það von ráðuneytisins að embættin verði betur í stakk búin til að mæta auknum og flóknari verkefnum, auk þess að geta tekið á móti áföllum eins og auknum niðurskurði í rekstri eða tíðari breytingum á mannahaldi. Markmiðið er ekki einungis að mæta stórfelldum niðurskurði í ríkisrekstri, heldur einnig að búa til betri rekstrareiningar.

Hér vil ég rifja það upp að þótt dómsmálaráðuneytið hafi á undanförnum árum flutt ýmis verkefni til sýslumanna, hefur því gengið mjög illa að fá önnur ráðuneyti og stofnanir til að feta þá braut. Hér verður vonandi breyting á með stærri og öflugri embættum.

Um sýslumennina sjálfa

Ég nefndi áðan að á meðal þess sem hefur verið til skoðunar var að stofna u.þ.b. 7 ný embætti sýslumanna sem væru jafnframt lögreglustjórar – það hefði þýtt að stjórnendum lögreglu og sýslumannsembættanna hefði verið fækkað úr 24 í 7 og það var ein af ástæðum þess að ég taldi þá hugmynd ekki tæka.

Auðvitað höfum við velt þeirri spurningu mjög fyrir okkur í ráðuneytinu, hvernig eigi að framkvæma þessa breytingu gagnvart okkar fólki, sýslumönnunum í landinu. Eitt aðalatriðið í mínum huga er að þessi breyting verði ekki framkvæmd með þeim hætti að við missum þá reynslu og þekkingu sem býr í kerfinu út úr því.

Í fyrsta lagi tel ég rétt að í lagafrumvörpunum um þessar breytingar verði kveðið á um forgang þeirra sem nú starfa við sýslumennsku og lögreglustjórn til starfa við ný embætti.

Í öðru lagi tel ég vel athugandi að stöður sýslumanna og lögreglustjóra við ný embætti verði ekki auglýstar heldur verði farin sú leið, að rætt verði við alla sýslumenn og lögreglustjóra. Þannig verði skoðað hvort hugur manna stefnir fremur að starfi innan lögreglunnar eða sýslumannakerfisins, hvort menn leggi áherslu á að fá að starfa áfram í sinni heimabyggð eða geti hugsað sér flutning annað o.s.frv. Hef ég óskað eftir því að þessi kostur verði kannaður sérstaklega í samvinnu við starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins

Það er þó útilokað að allir haldi sínu þegar ráðist er í breytingar sem ætlað er að lækka stjórnunarkostnað. Mér sýnist hins vegar að þegar upp verður staðið muni allir þeir sem hér eru eiga kost á störfum í nýju kerfi. Flestir sem stjórnendur stærri sýslumanns- eða lögregluembætta en nú eru. Aðrir sem millistjórnendur eða sérfræðingar í útibúum nýrra embætta.

Um næstu skref og samráð við sýslumennina

Ég mun á næstu dögum skipa verkefnisstjóra sem mun stýra þessu verkefni ásamt verkefnisstjórn sem skipuð verður fólki sem þekkir vel til rekstrar embættanna í bland við fólk sem hefur mikla reynslu af breytingastjórn. Fyrsta skrefið verður að semja lagafrumvarp sem lagt verður fram í næsta mánuði. Í framhaldi af því verður rætt við sýslumenn um framtíð þeirra í nýju kerfi eins og ég ræddi hér áðan. Þá þarf að kortleggja hvernig skipta eigi fjárveitingum núverandi embætta á milli lögreglu og nýrra sýslumannsembætta. Ég geng út frá því að ný embætti taki yfir öll réttindi og skyldur eldri embætta og að allir starfsmenn færist yfir í nýtt kerfi. Það komi hins vegar í hlut nýrra sýslumanna að skipuleggja rekstur nýju embættanna, búa til skipurit og raða starfsmönnum til verka upp á nýtt. Það verður þó ekkert áhlaupaverk að skipuleggja slíkt embætti við skertar fjárveitingar og ég geri ráð fyrir að verkefnisstjórnin muni verða sýslumönnum til aðstoðar og tryggja um leið ákveðna samræmingu á því hvernig sparnaðinum verði náð. Í öllu þessu ferli vil ég leitast við að hafa svo náið samráð við ykkur sem kostur er. Ég sé t.d. fyrir mér að frumvarpið verði sent ykkur til yfirlestrar og að ráðgast verði við stjórn sýslumannafélagsins um þessa framkvæmd eftir því sem hún óskar.

Ég vil að lokum undirstrika að þessar breytingar eru ekki sársaukalausar fyrir neinn. Ég hef sjálf viljað standa vörð um sýslumannsembættin og efla þau. Einnig um sýslumenn sjálfa og þeirra starfsfólk. Staðan í ríkisfjármálunum er hins vegar orðin svo þröng að við erum komin niður fyrir sársaukamörkin. Að endingu berum við ábyrgð á þeirri lögboðnu starfsemi sem sýslumenn veita og ég verð að hafa það í forgangi að standa vörð um starfsemina. Ég óttast að ef embættin fá allan þann niðurskurð sem framundan er flatan á sig, muni það leiða til mikilla uppsagna. Þá förum við að sjá málahala sem lengjast í sífellu, en það er óásættanlegt. Um leið verður óhjákvæmilegt fyrir þau embætti sem nú reka fleiri afgreiðslur að draga úr þeim rekstri með lokunum. Ég tel að með því að sameina embættin séum við að mæta niðurskurðinum að hluta með því að draga úr stjórnunarkostnaði og búa til tækifæri til að sameina í ýmiss konar bakvinnslu og stoðþjónustu í stað þess að láta hann bitna flatt á afgreiðslu embættanna og kjarnastarfsemi þeirra.