756/2018. Úrskurður frá 31. júlí 2018
Úrskurður
Hinn 31. júlí 2018 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 756/2018 í máli ÚNU 18030004.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 11. mars 2018, kærði A synjun Tryggingastofnunar á beiðni um aðgang að gögnum. Með tölvupósti, dags. 11. janúar 2018, óskaði kærandi eftir því að allar upplýsingar um son kæranda væru aðgengilegar á svokölluðum „mínum síðum“ kæranda. Einnig óskaði kærandi eftir því að fá allan póst er varðaði son hans, svo kærandi yrði upplýstur um öll samskipti varðandi son sinn. Þann 1. febrúar 2018 svaraði Tryggingastofnun því að barnsmóðir kæranda væri viðskiptavinur Tryggingastofnunar og rétthafi greiðslna vegna sonar hennar og kæranda frá stofnuninni en ekki kærandi. Stofnuninni væri á grundvelli persónuverndarsjónarmiða ekki heimilt að veita kæranda óheftan aðgang að samskiptum stofnunarinnar og barnsmóður kæranda vegna greiðslna frá stofnuninni, þó að þau vörðuðu son kæranda. Fram kemur að Tryggingastofnun sé heimilt að veita kæranda afrit af ákvörðunum sem Tryggingastofnun hafi þegar tekið varðandi son hans, eins og umönnunarmötum og umönnunarkorti. Tryggingastofnun muni birta afrit af þeim á „mínum síðum“ kæranda. Ekki verði þó um sjálfkrafa birtingu að ræða heldur þurfi kærandi að óska eftir afriti af þeim hverju sinni.Með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 9. febrúar 2018, var kæranda synjað um aðgang að gögnum sem varða son hans hjá stofnuninni. Í bréfinu kemur m.a. fram að við afhendingu gagna sem verði til við úrlausn stjórnsýslumála beri að horfa til þess hver sé aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum 15.-17. gr. þeirra laga. Jafnframt er á það bent að umönnunargreiðslur séu greiddar til þess foreldris sem sé með skráð lögheimili barnsins hjá sér og sé það móðir barnsins sem sé aðili málsins hjá stofnuninni en ekki kærandi. Að öðru leyti fari um aðgang að upplýsingum hjá stjórnvöldum skv. upplýsingalögum nr. 140/2012 og um meðferð persónuupplýsinga skv. lögum nr. 77/2000. Með vísan til þessa sé Tryggingastofnun ekki heimilt að veita kæranda óheftan aðgang að gögnum sem varði son kæranda hjá stofnuninni og sé beiðni kæranda því synjað.
Í kæru kemur m.a. fram að sonur kæranda hafi haft umönnunarkort frá árinu 2015 og hafi móðir hans fengið bætur vegna fötlunar hans. Kærandi hafi þó ekki vitað af því, þrátt fyrir að hann hafi sótt um kortið ásamt móðurinni. Fram kemur að kærandi og barnsmóðir hans séu með sameiginlega forsjá og jafna umgengni. Ekkert mæli gegn því að þessar upplýsingar séu aðgengilegar kæranda enda snúist þær um son hans en ekki móður barnsins. Vísað er til þess að í barnalögum nr. 76/2003 séu engin ákvæði um að upplýsingar til forsjárforeldris eigi með einhverju móti að vera takmarkaðar. Þá kemur m.a. fram að umönnunarkortið skipti miklu máli en það gefi drengnum ásamt einum fylgdarmanni m.a. ókeypis í sund. Kærandi telji að miðað við synjun Tryggingastofnunar virðist sonur kæranda aðeins vera fatlaður hjá móður, sem fái allan stuðning, en heilbrigður hjá föður sem fái engar upplýsingar, engan stuðning og sé ekki talinn vera aðili að málefnum sem varði greiningu og fötlun barnsins.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 13. mars 2017, var kæran kynnt Tryggingastofnun og veittur kostur á að koma á framfæri og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn Tryggingastofnunar, dags. 11. apríl 2018, kemur m.a. fram að stofnuninni sé heimilt að inna af hendi umönnunargreiðslur til framfærenda fatlaðra og langveikra barna og taka aukinn þátt í greiðslu sjúkrakostnaðar ef andleg eða líkamleg hömlun barns hafi í för með sér tilfinnanleg útgjöld og sérstaka umönnun eða gæslu. Umönnunargreiðslur séu greiddar til þess foreldris sem sé með skráð lögheimili barnsins hjá sér enda litið svo á að það annist framfærslu barnsins. Barnsmóðir kæranda sé rétthafi umönnunargreiðslna með syni kæranda enda hafi barnið lögheimili hjá henni. Hún sé því viðskiptavinur Tryggingastofnunar og aðili máls hjá stofnuninni er varði umönnunargreiðslur með barni hennar. Eingöngu sé hægt að veita þeim sem teljist aðili máls aðgang að gögnum er málið varði. Ekki sé hægt að líta á kæranda sem aðila máls barnsmóður sinnar hjá stofnuninni þrátt fyrir að málið varði son hans og þau deili forsjá barnsins. Stofnuninni sé því ekki heimilt að veita kæranda óheftan aðgang að þeim gögnum og samskiptum sem eigi sér stað á milli stofnunarinnar og barnsmóður hans vegna greiðslna hennar frá stofnuninni með syni hans.
Fram kemur að Tryggingastofnun hafi ákveðið að veita kæranda, sem forsjáraðila barnsins, afrit af umönnunarmötum sem gerð hafi verið vegna sonar hans og einnig afrit af umönnunarkorti sem veiti afslátt af læknisþjónustu fyrir son kæranda ásamt tilboðum eða afsláttum á fleiri stöðum, eins og t.d. í sund. Kærandi geti því notið þeirra afsláttarkjara sem umönnunarkortið veiti til jafns við móður barnsins. Tryggingastofnun telur sig hafa heimild til að veita kæranda, sem forsjáraðila barnsins, þessar upplýsingar og gögn en ekki sé hægt að verða við því að birta gögnin sjálfkrafa í framtíðinni heldur verði kærandi að óska eftir afriti af þeim hverju sinni. Tryggingastofnun geti ekki tryggt að ekki birtist einnig gögn sem varði persónulega hagi og einkamálefni barnsmóður hans og geti því ekki birt þessi gögn sjálfkrafa.
Þá segir í umsögninni að Tryggingastofnun telji sig hafa veitt kæranda aðgang að þeim gögnum sem stofnuninni sé heimilt að veita er varði son hans og rétt til umönnunargreiðslna með honum. Önnur gögn, sem snúi að þessum rétti barnsmóður kæranda til umönnunargreiðslna, eins og umsókn og bréfaskipti stofnunarinnar við hana vegna málsins, varði einnig hana sjálfa og hennar persónulegu hagi og því hafi Tryggingastofnun ekki heimild til að veita kæranda aðgang að þeim með vísan til persónuverndarréttar. Þá séu læknisfræðileg gögn um barnið, eins og læknisvottorð sem berist Tryggingastofnun frá læknum barnsins til að meta rétt á greiðslum frá stofnuninni, viðkvæm gögn í skilningi persónuverndarréttar. Um sé að ræða gögn frá þriðja aðila og sé Tryggingastofnun ekki vörsluaðili þeirra gagna og hafi því ekki heimild til að afhenda þau gögn.
Umsögninni fylgdi ekki afrit þeirra gagna sem kæranda var synjað um.
Umsögn Tryggingastofnunar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 23. apríl 2018, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.
Í athugasemdum kæranda, dags. 7. maí 2018, kemur m.a. fram að kærandi hafi ekki verið upplýstur um mat Tryggingastofnunar á fötlun sonar hans. Hann sé einungis að fara fram á að vera upplýstur um réttindi sonar hans. Kærandi sé ekki að óska eftir gögnum um aðila sem sé honum ótengdur. Þá sé markmiðið með umönnunargreiðslum það að aðstoða foreldra ef andleg og líkamleg hömlum barns hefur með sér tilfinnanleg útgjöld og sérstaka umönnun eða gæslu. Eðli málsins samkvæmt sé þessi kostnaður ekki síðri hjá því foreldri sem barn hefur ekki lögheimili hjá.
Óþarft þykir að rekja frekar það sem fram kemur um málsatvik, málsástæður aðila og lagarök í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um aðgang kæranda að gögnum í vörslum Tryggingastofnunar. Í gagnabeiðni sinni, dags. 11. janúar 2018, óskaði kærandi eftir því að allar upplýsingar um son kæranda yrðu gerðar aðgengilegar á svokölluðum „mínum síðum“ kæranda. Einnig óskaði kærandi eftir því að hann fengi allan póst er varði samskipti um son sinn. Réttur til aðgangs að gögnum á grundvelli upplýsingalaga tekur til fyrirliggjandi gagna, sbr. 1. mgr. 5. gr., 1. mgr. 14. gr. og 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Samkvæmt 20. gr. laganna er heimilt að kæra til úrskurðarnefndar um upplýsingamál synjun stjórnvalds um að veita aðgang að slíkum gögnum. Sama gildir um synjun stjórnvalds á beiðni um að afhenda gögn á því formi sem óskað er. Það er því ekki á valdsviði úrskurðarnefndar um upplýsingamál að skera úr um hvort Tryggingastofnun sé skylt að birta jafnóðum upplýsingar á sérstöku vefsvæði eða veita kæranda aðgang að gögnum sem ekki voru orðin til þegar gagnabeiðni kæranda barst. Í ljósi þessa verður litið svo á að kærandi hafi í gagnabeiðninni óskað eftir öllum fyrirliggjandi gögnum í vörslum Tryggingastofnunar er varði son hans.
2.
Í umsögn Tryggingastofnunar, dags. 11. apríl 2018, kemur fram að kæranda hafi verið veittur aðgangur að þeim gögnum sem stofnunin hafi talið heimilt að veita aðgang að. Stofnunin hafi aftur á móti synjað kæranda um aðgang að gögnum þar sem hann sé ekki aðili að stjórnsýslumáli er varði rétt barnsmóður hans til umönnunargreiðslna með syni þeirra. Þá varði önnur gögn, sem snúi að rétti barnsmóður kæranda til umönnunargreiðslna, eins og umsókn og bréfaskipti stofnunarinnar við hana vegna málsins, einkamálefni móður. Auk þess séu læknisfræðileg gögn um barnið viðkvæm gögn í skilningi persónuréttar. Um sé að ræða gögn frá þriðja aðila og hafi Tryggingastofnun ekki heimild til að afhenda þau gögn.Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum nær til allra gagna sem fyrirliggjandi eru hjá aðila sem fellur undir lögin samkvæmt 2. og 3. gr. laganna, nema takmarkanir séu á því gerðar með lögum. Ekki skiptir því máli hvort gögnin hafi „borist frá þriðja aðila“. Þá kemur fram í 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum. Aðili stjórnsýslumáls getur því ekki óskað eftir upplýsingum í málinu á grundvelli upplýsingalaga heldur gildir þá ákvæði 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um aðganginn. Þeir sem ekki eru aðilar að stjórnsýslumáli geta hins vegar óskað eftir gögnum sem tilheyra slíku máli á grundvelli upplýsingalaga. Tryggingastofnun var því skylt að meta þau gögn sem fallið gátu undir gagnabeiðni kæranda á grundvelli upplýsingalaga, þ. á m. hvort réttur kæranda til þeirra yrði felldur undir 1. mgr. 5. gr. laganna um upplýsingarétt almennings eða 1. mgr. 14. gr. laganna um upplýsingarétt aðila sjálfs.
Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga 140/2012 segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Ákvæði 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, áður 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, hefur verið skýrt svo að undir greinina falli ekki einvörðungu þau tilvik þegar maður óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um sig sjálfan, heldur taki hún einnig til þess þegar upplýsingarnar varða hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum. Augljóst er að kærandi hefur hagsmuni af því umfram almenning að fá upplýsingar sem varða barn hans með beinum hætti, svo sem læknisfræðileg gögn sem og upplýsingar um barnið sem fram koma í samskiptum barnsmóður hans og Tryggingastofnunar. Er því ekki vafi á um að Tryggingastofnun hafi borið að meta rétt kæranda til aðgangs að slíkum gögnum á grundvelli 1. mgr. 14. gr., með þeim takmörkunum sem greinir í lögum.
Samkvæmt 4. gr. laga um félagslega aðstoð nr. 99/2007 er Tryggingastofnun heimilt að inna af hendi umönnunargreiðslur til framfærenda fatlaðra og langveikra barna. Þá er stofnuninni heimilt að inna af hendi umönnunargreiðslur til framfærenda barna með alvarleg þroskafrávik, sem jafna má við fötlun, og barna með alvarleg hegðunarvandamál sem jafna má við geðræna sjúkdóma. Eins og ákvæðið er orðað verður ekki ráðið að réttur þessi sé bundinn við lögheimilisforeldri. Í ljósi þeirrar fullyrðingar kæranda að hann og barnsmóðir hans deili forræði og að umgengni barnsins við þau sé jöfn er því er ekki útilokað að kærandi geti átt rétt til bóta á grundvelli ákvæðisins. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur að sjálfsögðu ekki ákvörðun um slíkt heldur takmarkast umfjöllun nefndarinnar við upplýsingarétt kæranda. Nefndin telur hins vegar, í ljósi hugsanlegrar réttarstöðu kæranda sem forræðis- og umgengnisforeldris barnsins að ekki sé fyrirfram útilokað að hann geti, á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga, átt rétt til upplýsinga um samskipti barnsmóður og Tryggingastofnunar varðandi umsókn um umönnunarbætur. Ekki er að sjá að Tryggingastofnun hafi metið hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að upplýsingunum á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga eða hvort um rétt hans fari eftir 1. mgr. 5. gr. laganna.
3.
Upplýsingaréttur aðila máls á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga lýtur m.a. takmörkunum á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga en samkvæmt ákvæðinu er heimilt að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.Í athugasemdum við 14. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur m.a. fram að algengt sé að gögn hafi að geyma upplýsingar um einka-, fjárhags- eða viðskiptamálefni fleiri en eins aðila. Þegar fram komi beiðni um aðgang að slíkum gögnum sé þannig líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Tekið er fram að kjarni reglunnar í 3. mgr. felist í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir séu að meginstefnu hinir sömu og liggja að baki 9. gr. frumvarpsins. Í athugasemdunum segir jafnframt um 3. mgr. 14. gr. að regla ákvæðisins byggist á því að við hagsmunamatið sé ljóst hverjir verndarhagsmunirnir séu. Oft verði því að leita álits þess sem eigi andstæðra hagsmuna að gæta, en yfirlýsing hans um að hann vilji ekki að upplýsingarnar séu veittar séu þó ein og sér ekki nægjanleg ástæða til að synja beiðni um upplýsingar.
Samkvæmt þessu bar Tryggingastofnun að meta hvort hagsmunir kæranda til aðgangs að gögnunum vægju þyngra en hagsmunir annarra sem koma fyrir í gögnunum af því að þau fari leynt. Við það mat bar Tryggingastofnun m.a. að taka mið af 3. mgr. 5. gr. þar sem segir að ef ákvæði 6.-10. gr. upplýsingalaga um takmarkanir á upplýsingarétti eigi aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess. Ljóst er að þetta skyldubundna mat, sem kveðið er á um í upplýsingalögum, fór ekki fram. Þá verður ekki séð að Tryggingastofnun hafi leitað eftir afstöðu barnsmóður kæranda til þess að kæranda verði veittur aðgangur að þeim gögnum sem varða hana, sbr. 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga.
4.
Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sbr. 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga.Eins og fram hefur komið er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að málsmeðferð Tryggingastofnunar við töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi ekki samrýmst ákvæðum upplýsingalaga og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er það því mat nefndarinnar að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Tryggingastofnun að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Tryggingastofnunar, dags. 9. nóvember 2017, um að synja beiðni kæranda um aðgang að gögnum er felld úr gildi og lagt fyrir Tryggingastofnun að taka beiðnina til nýrrar meðferðar.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson