Kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 25. október 2018, um að veita útgerðaraðila skipsins [C], skriflega áminningu, sbr. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru [A], lögmanns, fyrir hönd [B ehf.], dags. 9. nóvember 2018, þar sem kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 25. október 2018, um að veita útgerðaraðila skipsins [C],  skriflega áminningu, sbr. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.

Kæruheimild er í 18. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.

Kröfur kæranda

Kærandi gerir þá kröfu að ákvörðun Fiskistofu, dags. 25. október 2018 verði ógilt og skrifleg áminning skv. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 verði felld niður.

Málsatvik og málsmeðferð

Málsatvikum er lýst í hinni kærðu ákvörðun. Svo sem þar er rakið gerðist þann 17. nóvember 2017 að landað var úr [C] á [D]. Var landað slægðum ufsa til útflutnings í körum, sem sett voru í gám til flutnings erlendis. Var vigtun lokið á hafnarvoginni á [D] með 16% íshlutfalli. Voru gámarnir þessu næst fluttir á [E] til útflutnings með Eimskipum. Fyrir liggja samskipti milli fulltrúa útgerðar skipsins, kæranda og fulltrúa [H], þennan sama dag, sem staðfesta að til stóð að flytja aflann erlendis þá í vikunni. Í þeim samskiptum er upplýst að tveir af gámunum, sem hafi haft 67 kör hvor um sig, hafi vegið töluvert meira en lestunarviðmið útflytjanda leyfði. Þetta varð til þess að tekin voru fjögur kör úr þeim, samtals átta kör, svo eftir stóðu 63 kör í hvorum gám um sig.

Þann 22. nóvember 2017 fékk hafnarvörður á [D] senda endurvigtunarnótu frá [F] á [G], þar sem umræddur afli, í átta körum, hafði verið endurvigtaður og var hafnarvörðurinn beðinn um að leiðrétta skráningu í GAFL aflaskráningarkerfi Fiskistofu. Síðar sama dag gerði hafnarvörður á [D] beiðni um slíka breytingu í aflaskráningu, fyrir skipið [C]. Hvorki hafnarvörður á [G] né hafnarvörður á [E] kannast við að hafa brúttóvigtað þessi átta kör sérstaklega, svo sem greinir í ákvörðun Fiskistofu.

Málsástæður og lagarök kæranda

Kærandi byggir á því að Fiskistofa hafi brotið gegn andmælarétti sínum, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að breyta lagagrundvelli ákvörðunar frá því að Fiskistofa upplýsti kæranda að brot væri til skoðunar og þar til hin kærða ákvörðun var tekin. Í bréfi Fiskistofu hafi kæranda verið tjáð að til skoðunar væri hvort brotið hafi verið gegn 6. gr. laga nr. 57/1996 og 7. gr. reglugerðar nr. 745/2016, um vigtun og skráningu sjávarafla, en með ákvörðun Fiskistofu sem tekin hafi verið sjö mánuðum síðar hafi Fiskistofa veitt kæranda áminningu vegna brots gegn 1. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 og 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 745/2016. Kærandi telur að með þessu hafi kæranda ekki verið veittur möguleiki á að svara efnislega fyrir ásakanir Fiskistofu og ber þegar af þeirri ástæðu að fella ákvörðun úr gildi.

Þá telur kærandi ákvörðun Fiskistofu efnislega ranga. Kærandi hafi uppfyllt öll lagaskilyrði í tengslum við umrædda löndun. Í fyrsta lagi byggir kærandi á því að Fiskistofa geti ekki yfirfært ákvörðun flutningsaðila, sem tekin hafi verið löngu eftir að löndun hafi verið lokið, á skipstjóra og telja veittar upplýsingar hans þar með hafa verið rangar. Tilkynningin hafi verið rétt á þeim tíma sem hún var send. Um ófyrirséðan atburð hafi verið að ræða sem gerði það að verkum að taka hafi þurft kör út úr gámunum á [E]. Réttar og fullnægjandi upplýsingar hafi verið sendar til vigtunarmanns að lokinni löndun. Kærandi telur að óhappatilvik geti ekki undir neinum kringumstæðum valdið því að áðurnefnd tilkynning, sem hafi verið rétt á þeim tíma sem hún var send, sé álitin röng eða villandi. Slíkt sé fjarstæðukennd að mati kæranda. Sama gildi um skýringar Fiskistofu á þeim atburðum sem áttu sér stað frá því að hinni umþrættu löndun hafi verið lokið og þar til farmurinn hafi verið kominn til [E]. Í öðru lagi byggir kærandi á því að túlkun Fiskistofu á 1. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 og 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 745/2016 sé röng. Kærandi bendir á að hin kærða ákvörðun byggi á því að umrædd kör hafi ekki verið aðgreind á hafnarvoginni og þannig rekjanleg til endurvigtunar. Sú túlkun Fiskistofu að slíkt feli í sér brot gegn 1. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 og 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 745/2016 stenst ekki að mati kæranda. Kærandi bendir á að hvergi komi fram í ákvörðun Fiskistofu að fiskitegundum hafi verið blandað saman. Þá sé ekkert í umræddum lagaákvæðum sem segi að aðgreining skuli byggja á afhendingarstað síðar meir, heldur þvert á móti einungis að aðgreiningin skuli vera milli fiskitegunda. Kærandi bendir á að það hafi verið gert og vísar til fylgiskjals nr. 2.

Að lokum byggir kærandi á því að rökstuðningur Fiskistofu fyrir því að ekki hafi verið hjá því komist að ljúka málinu með öðru móti en skriflegri áminningu séu ómálefnalegar og fáist þar af leiðandi ekki staðist.

Málsástæður og lagarök Fiskistofu

Fiskistofa hafnar því að andmælaréttur hafi verið brotinn í málinu þar sem ekki hafi verið um efni málsins að ræða eins og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kveður á um. Vísar Fiskistofa til rits Páls Hreinssonar um málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins þar sem segi m.a. á bls. 578 að stjórnvaldi beri ekki skylda til að gefa málsaðila sérstakt færi á að tjá sig um lagagrundvöll máls eða vangaveltur um skýringu einstakra reglna sem kunni að reyna á áður en ákvörðun er tekin.

Varðandi það mat kæranda að Fiskistofu hafi tekið ranga ákvörðun þá telur stofnunin að ný atburðarrás hafi hafist þegar afli, sem ætlaður hafi verið til útflutnings, var fluttur til vinnslu innanlands. Því hafi tekið við fyrirmæli um vinnslu slíks afla, vigtun, meðhöndlun og skráning. Fiskistofa telur að ekki hafi verið farið að reglum sem fram koma í lokamálslið 1. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 þar sem kveðið sé á um skyldu skipstjóra um að réttar og fullnægjandi upplýsingar um aflann berist til vigtarmanns, sbr. 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 745/2016. 

Fiskistofa véfengir ekki að þessi átta kör hafi verið vigtuð á hafnarvog þegar hin 134 kör hafi verið vigtuð, en bendir á að körin átta hafi ekki verið aðgreind á hafnarvog. Því sé það mat stofnunarinnar að 2.545 kg af slægðum ufsa sem tekin hafi verið úr tveimur gámum á [E], dags. 22. nóvember 2017, hafi ekki verið vegin á hafnarvog reglum samkvæmt.

Þá hafnar Fiskistofa því að niðurstaða stofnunarinnar og vísan til lagaákvæði hafi ekki verið rétt. Að mati Fiskistofu styðst niðurstaðan við bein lagafyrirmæli og sé túlkun í samræmi við lögskýringargögn þar sem segir að skyldur skipstjóra miðast ekki eingöngu við flokkun aflans heldur almennt við að skráningin verði rétt.

Niðurstaða

I.          Kærufrestur

Stjórnsýslukæra í þessu máli barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu þann 29. október 2018 eða innan mánaðar frá því að hin kærða ákvörðun var tekin dags. 10. október 2018. Kæruheimild er í 18. gr. laga nr. 57/1996. Kæran verður því tekin til efnismeðferðar.

II.         Rökstuðningur

Andmælaréttur

Kærandi byggir á því að Fiskistofa hafi brotið gegn andmælarétti sínum, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með því að breyta lagagrundvelli ákvörðunar frá því að Fiskistofa upplýsti kæranda að brot væri til skoðunar og þar til hin kærða ákvörðun var tekin. Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt augljóslega óþarft. Í reglunni felst að málsaðili geti komið athugasemdum sínum á framfæri, bent á misskilning eða ónákvæmni í gögnum málsins og jafnframt bent á heimildir sem séu betri grundvöllur að ákvörðun máls, sbr. athugasemdir í greinargerð með stjórnsýslulögum.

Fyrir liggur í máli þessu að kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um efni málsins við málsmeðferð Fiskistofu áður en ákvörðun var tekin þann 10. október 2018.  Að vísu hefði verið æskilegt ef Fiskistofa hefði upplýst kæranda um að málið væri skoðað út frá þeim lagagrundvelli sem ákvörðun Fiskistofu byggir á og veitt kæranda tækifæri á að koma á framfæri athugasemdum í ljósi þess. Andmælaréttur samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nær þó ekki til álitaefna um túlkun lagareglna heldur upplýsinga sem hafa þýðingu við mat á staðreyndum máls og telst þetta því ekki annmarki á meðferð málsins. Þá hefur verið bætt úr þessu við meðferð þessa máls, þar sem kærandi hefur gefist færi til að færa fram fyllri sjónarmið á grundvelli rökstuddrar ákvörðunar Fiskistofu.

Lagagrundvöllur ákvörðunar

Í lokamálslið 1. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 er kveðið á um þá skyldu skipstjóra að réttar og fullnægjandi upplýsingar um afla berist til vigtarmanns. Auk þess segir í 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 745/2016 að skipstjóri fiskiskips ber ábyrgð á að afli skipsins sé veginn samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar, sem hefur að geyma ítarlega ákvæði um framkvæmd vigtunar.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 og 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 745/2016 skal allur afli veginn á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans. Það er sú vigtun sem gildir til skráningar. Einnig er heimilt að færa afla til endurvigtunar hjá aðilum sem hafa leyfi til endurvigtunar, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 og II. kafla reglugerðar nr. 745/2016.

Í 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 745/2016 segir að allur afli skuli veginn í ílátum með ís. Hver tegund skal vegin sérstaklega. Löggiltur vigtarmaður á hafnarvog skal skrá á vigtarnótu tegund, fjölda og áætlaða þyngd íláta og draga frá vegnum afla. Vigtarmanni er einnig heimilt að draga allt að 3% frá vegnum afla vegna áætlaðs íss í afla eftir að hafa gengið úr skugga um að aflinn sé ísaður.

Í þessu máli komi til framkvæmdar sú undanþága sem frá þessu fyrirkomulagi er gerð með 2. mgr. reglugerðargreinarinnar, en þar segir: Ef óunninn afli er veginn á hafnarvog og ísaður og frágenginn til útflutnings, skal draga 16% frá vegnum afla vegna íshlutfalls „enda fari hann beint í flutningsfar“ (með reglugerð nr. 1011/2017 var þessu viðmiði breytt í 12%). Vigtun er þá lokið á hafnarvog með þessari ísprósentu.

Ekki er gerð ráð fyrir að komið geti til endurvigtunar við þessar aðstæður, þar sem afli fer „beint í flutningsfar“. Athygli vekur að í ákvörðun Fiskistofu er ekki vikið að framkvæmd endurvigtunar hjá endurvigtunarleyfishafa, sem tók til sín afla til endurvigtunar við þessar óvenjulegu aðstæður, sem samrýmast ekki venjulegri framkvæmd. Það vekur athygli en er utan þess sem unnt er að fjalla um í þessum úrskurði. Að mati ráðuneytisins hefði verið réttara að brúttóvigta hin umræddu átta kör á hafnarvog áður en þau voru endurvigtuð líkt og fram kemur í ákvörðun Fiskistofu.

Niðurstaða

Í máli þessu er ekki véfengt að skipstjóri sendi réttar og fullnægjandi upplýsingar til vigtarmanns eftir að allur aflinn var veginn á hafnarvog í samræmi við gildandi reglur um afla sem ætlaður er til beins útflutnings með gámum. Með þessu rækti skipstjóri skyldu skv. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996, á þeim tíma er tilkynning var send vigtarmanni.

Ráðuneytið tekur undir það sem fram kemur í ákvörðun Fiskistofu að frávik frá reglum um vigtun og skráningu verði að líta alvarlegum augum. Hins vegar getur ráðuneytið ekki fallist á að öll frávik séu látin leiða til viðurlaga. Í því sambandi telur ráðuneytið rétt að litið sé til þess hvort frávikin séu afleiðing af atburðarás sem ekki verður rakin til gáleysis eða ásetnings og hvort frávik leiði til þess að afli sé ranglega vigtaður eða ranglega skráður. Er hér um takmarkatilvik að ræða og ekki eru leiðbeiningar um hvernig skuli fara með afla sem skráður hefur verið til útflutnings „beint í flutningsfar“ en ratar ekki þangað að lokum vegna ófyrirséðra orsaka.

Af málsatvikum, sem eru óvenjuleg, er ljóst að kærandi taldi að vigtun á hafnarvog með 16% ísfrádragi væri fullnægjandi vigtun á hafnvarvog. Verður að athuga að sendar voru upplýsingar um endurvigtun til þeirrar hafnar sem aflinn var upphaflega vigtaður á. Ráðuneytið fær ekki séð af gögnum málsins að kærandi hafi á einhvern hátt reynt að fara á svig við reglur um vigtun og skráningu sjávarafla heldur fremur lagt sig fram um að opinber skráning afla yrði rétt.

Að öllu framangreindu virtu fellir ráðuneytið úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 25. október 2018 um að veita útgerðaraðila skipsins [C], skriflega áminningu, sbr. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu. 

Úrskurðarorð

Felld er úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 25. október 2018 um að veita skipinu [C], skriflega áminningu.