1108/2022. Úrskurður frá 16. nóvember 2022

Hinn 16. nóvember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1108/2022 í máli ÚNU 22030008.

Kæra, málsatvik og málsmeðferð

Með erindi, dags. 12. mars 2022, kærði A tafir á afgreiðslu Vinnueftirlits­ins á beiðni hans um aðgang að gögnum. Kærandi óskaði hinn 6. janúar 2022 eftir afriti af öllum þeim gögnum sem kynnu að finnast í skjalasafni Vinnueftirlitsins og vörðuðu kæranda. Með því væri átt við hvers kyns gögn þar sem nafn, kennitala og/eða fyrrum starfsheiti kær­anda kæmi fyrir. Óskað var eftir að persónugreinanlegar upplýsingar um aðra en kæranda sjálfan yrðu máðar út. Kæran var sett fram á grundvelli 3. mgr. 17. gr. upplýsinga­laga, nr. 140/2012.

Kæran var kynnt Vinnueftirlitinu með erindi, dags. 18. mars 2022, og stofnuninni veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Vinnueftirlitið léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn Vinnueftirlitsins barst úrskurðarnefndinni hinn 30. mars 2022. Í henni kom fram að ekki hefði náðst að afgreiða erindið enn sem komið væri vegna mikilla anna hjá stofnuninni og veikinda hjá starfsfólki. Í umsögninni var svo rakið að í nóvember 2020 hefði kærandi óskað eftir upplýsingum um hvort kæra hefði borist Vinnueftirlitinu þess efnis að hann hefði lagt starfsmann […] í ein­elti […]. Vinnueftirlitið hefði synjað kæranda um aðgang að ætluðum gögnum með vísan til 3. mgr. 14. gr., sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Ákvörðunin hefði verið staðfest með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 910/2020.

Í umsögninni kom enn fremur fram að Vinnueftirlitið starfaði samkvæmt lögum um aðbúnað, holl­ustu­hætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980, og væri samkvæmt þeim falið eftirlit sem nánar væri lýst í 82. og 83. gr. laganna. Þá væri stofnuninni heimilt að taka við ábendingum um vanbúnað á vinnu­stað frá starfsmönnum eða öðrum þeim sem yrðu hans áskynja. Í 2. mgr. 83. gr. laganna væri þagnarskylduákvæði þess efnis að starfs­menn Vinnueftirlits ríkisins væru bundnir þagnarskyldu um allar upplýsingar er varða um­kvartanir til stofnunarinnar, þ.m.t. nafn þess sem beinir umkvörtun til stofnunarinnar, og að gögn sem hefðu að geyma slíkar upplýsingar væru undan­þegin upplýsingarétti samkvæmt upplýsingalögum og stjórnsýslulögum

Mikilvægt væri að starfsfólk á innlendum vinnumarkaði gæti leitað til stofnunarinnar um ætlaðan vanbúnað á vinnustað þeirra án þess að eiga á hættu að Vinnueftirlitinu yrði gert skylt að upplýsa atvinnurekanda eða aðra um að kvartað hefði verið til stofnunarinnar eða hver hefði kvartað. Það væri jafnframt mat Vinnueftirlitsins að slíkar upplýsingar væri óheimilt að afhenda á grundvelli 9. gr. upp­lýsingalaga, sbr. eftir atvikum 3. mgr. 14. gr. laganna.

Vinnueftirlitið afgreiddi loks beiðni kæranda með erindi, dags. 26. apríl 2022. Erindinu fylgdu gögn úr skjalasafni stofnunarinnar sem vörðuðu kæranda sjálfan. Ekki var hins vegar veittur aðgangur að upp­lýsingum um hvort kvartað hefði verið til Vinnueftirlitsins vegna kæranda eða vinnugögnum.

Umsögn Vinnueftirlitsins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 5. maí 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 17. maí 2022, er gerð athugasemd við það hve langan tíma það hafi tekið stofnunina að afgreiða gagnabeiðnina. Þá virðist sem Vinnueftirlitið hafi handvalið þau gögn sem kæranda hafi verið afhent. Stofnunin hafi tekið fram í svari til kæranda að hvorki væri veittur aðgangur að upplýsingum um umkvartanir til stofnunarinnar né vinnugögn.

Kærandi telur að það mál sem hann óskar upplýsinga um, þ.e. hvort Vinnueftirlitinu hafi borist kvörtun vegna meints eineltis af sinni hálfu, teljist ekki vera ábending um vanbúnað á vinnustað. Undir slíkt falli einhverjar þær aðstæður á vinnustað sem þyki óviðeigandi og varði alla starfsmenn vinnu­staðarins. Kvörtun til Vinnueftirlitsins vegna meints eineltis yfirmanns gagnvart tilteknum starfsmanni uppfylli ekki þau skilyrði.

Með hliðsjón af framangreindu fari kærandi fram á það við úrskurðarnefndina að hún geri Vinnu­eftir­litinu, með sérstökum úrskurði, skylt að afhenda kæranda öll þau gögn sem varði hann, þar sem fram komi nafn, kennitala og/eða fyrrum starfsheiti kæranda og sé að finna í vörslum stofnunarinnar.

Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

Í máli þessu hefur Vinnueftirlitið afhent kæranda þau gögn í vörslum stofnunarinnar sem varða hann sjálfan, að undanskildum upplýsingum um hvort kvartað hafi verið til Vinnueftirlitsins vegna eineltis af hálfu kæranda sem og vinnugögnum. Ákvörðun stofnunarinnar er byggð á því að 2. mgr. 83. gr. laga um aðbúnað, holl­ustu­hætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980, sé sérstakt þagnarskylduákvæði sem girði fyrir rétt kæranda til aðgangs að upplýsingunum, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. og 9. gr. sömu laga. Þá byggist synjun um aðgang að vinnugögnum á 2. mgr. 14. gr. upp­lýsingalaga, sbr. 5. tölul. 6. gr. laganna, sbr. og 8. gr. laganna.

Kæran í málinu er byggð á 3. mgr. 17. gr. upplýsingalaga, þar sem fram kemur að hafi beiðni um að­gang að gögnum ekki verið afgreidd innan 30 virkra daga frá móttöku hennar sé beiðanda heimilt að vísa málinu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál sem úrskurði um rétt hans til aðgangs. Hins veg­ar liggur fyrir að undir meðferð málsins afgreiddi Vinnueftirlitið beiðni kæranda, með því að synja henni að hluta til. Eftirfarandi umfjöllun miðar því að endurskoðun þeirrar ákvörðunar Vinnu­eftir­lits­ins.

Í 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til að­gangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður talið að sérstök þagn­arskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórn­valda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upp­lýsingalaga, eins og segir í skýringum við 4. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum.

Í 2. mgr. 83. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum segir orðrétt:

Starfsmenn Vinnueftirlits ríkisins eru bundnir þagnarskyldu skv. X. kafla stjórnsýslulaga. Starfs­menn Vinnueftirlits ríkisins eru bundnir þagnarskyldu um allar upplýsingar er varða um­kvartanir til stofnunarinnar, þ.m.t. nafn þess sem beinir umkvörtun til stofnunarinnar. Þagn­arskylda helst þótt látið sé af starfi. Gögn sem hafa að geyma slíkar upplýsingar eru undan­þegin upplýsingarétti samkvæmt upplýsingalögum og stjórnsýslulögum.

Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál fela 2. til 4. málsliður ákvæðisins í sér sérstaka þagnar­skyldu­reglu um upplýsingar sem varða umkvartanir til Vinnueftirlitsins. Enn fremur segir í ákvæðinu að slík gögn séu undanþegin upplýsingarétti samkvæmt upplýsingalögum.

Sérstakt þagnarskylduákvæði varð hluti af lögum nr. 46/1980 með breytingalögum nr. 75/2018 og hljóðaði þá svo:

Starfsmenn Vinnueftirlits ríkisins eru bundnir þagnarskyldu um allt er varðar umkvörtun til stofn­unarinnar, þ.m.t. nafn þess sem beinir umkvörtun til stofnunarinnar, og helst þagnar­skylda þeirra hvað þetta varðar eftir að þeir hætta störfum hjá stofnuninni.

Með breytingalögum nr. 71/2019 var ákvæðið fellt brott og í stað þess kveðið á um að starfsmenn Vinnu­­eftirlitsins væru bundnir þagnarskyldu samkvæmt X. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Með lög­um um vernd uppljóstrara, nr. 40/2020, var ákvæðið fært í núverandi mynd. Ákvæðið er að mestu leyti eins og það var í breytingalögum nr. 75/2018, að því undanskildu að það inniheldur nú vísun til X. kafla stjórnsýslulaga auk þess sem kveðið er á um að gögn sem innihaldi upplýsingar um umkvart­anir til stofnunarinnar séu undanþegin upplýsingarétti samkvæmt upplýsingalögum og stjórnsýslulög­um.

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 40/2020 kemur fram að sérstöku þagnarskylduákvæði hafi verið bætt við lögin með lögum nr. 75/2018 en vegna mistaka við setningu laga nr. 71/2019 hafi það verið fellt brott. Með viðbótinni séu mistökin lagfærð og mælt fyrir um skýra þagnarskyldu sem komi í veg fyrir að almenningur geti fengið aðgang að viðkvæmum upplýsingum um þá sem kvartað hafa til Vinnueftirlitsins.

Í athugasemdum við þagnarskylduákvæðið í frumvarpi því sem varð að breytingalögum nr. 75/2018 er beinlínis tekið fram að umkvörtun til Vinnueftir­litsins geti snúið að sálfélagslegum þáttum, svo sem einelti eða kyn­ferðis­legri áreitni á vinnustað. Þannig er ljóst að upplýsingar um hvort kvartað hafi verið til stofnunarinnar vegna eineltis á vinnustað, sem og gögn stofnunarinnar sem fjalla kunna um slíka um­kvörtun, falla undir þagnarskylduákvæðið. Telur úrskurð­ar­nefndin því að Vinnu­eftir­lit­inu sé óheim­ilt að veita kæranda slíkar upplýsingar. Gildir í því samhengi einu hvort nafn kæranda, kenni­tala hans og/eða fyrrum starfsheiti komi fyrir í upplýsingunum, enda gildir þagnarskyldan um ,,allar upp­lýsingar er varða um­kvartanir til stofnunarinnar“. Verður ákvörðun stofn­unarinnar því stað­fest að þessu leyti.

Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 910/2020 var það einnig niðurstaða nefndarinnar að Vinnu­eftir­litinu væri óheimilt að veita kæranda framangreindar upplýsingar. Sú niðurstaða byggðist hins vegar á 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, þar sem sérstaka þagnarskylduákvæðið í lögum nr. 46/1980 hafði fyrir mis­­­tök verið fellt úr gildi þegar beiðni kæranda í því máli barst stofnuninni, sbr. framangreint. Gildandi þagnarskylduákvæði hafði tekið gildi þegar beiðni í þessu máli barst Vinnu­eftir­lit­inu.

Að því er varðar gögn sem urðu til hjá Vinnueftirlitinu í tilefni af upplýsingabeiðni kæranda eru það gögn í stjórnsýslumáli hans sem falla því undir gildissvið stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sbr. 15.–19. gr. laganna, og heyra því ekki undir upplýsingalög, sbr. 2. mgr. 4. gr. þeirra laga.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Vinnueftirlitsins, dags. 26. apríl 2022, að synja A um aðgang að upplýsingum um hvort kvartað hafi verið til stofnunarinnar vegna eineltis af hans hálfu, er staðfest. Að öðru leyti er kærunni vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir