797/2019. Úrskurður frá 14. júní 2019
Úrskurður
Hinn 14. júní 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 797/2019 í máli ÚNU 18090014.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 24. september 2018, kærði A synjun Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs. á beiðni um aðgang að gögnum. Þann 10. september 2018 óskaði kærandi eftir því að fá sent lögfræðiálit sem unnið var fyrir Umhverfis- og tæknisvið Uppsveita vegna gistileyfa. Erindinu var svarað samdægurs og var kæranda synjað um aðgang að skjalinu á þeim grundvelli að um væri að ræða vinnugagn. Í kæru kemur m.a. fram að kærandi óski eftir álitinu á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um upplýsingarétt almennings.Málsmeðferð
Kæran var kynnt Umhverfis- og tæknisviði Uppsveita með bréfi, dags. 1. október 2018, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita kemur fram að lögfræðiálitið hafi verið útbúið af lögmanni byggðasamlagsins. Álitið varði réttaráhrif breytingarreglugerða nr. 649/2019 og 686/2018 á reglugerð nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Kærandi hafi sótt um rekstrarleyfi fyrir gististað á grundvelli laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald með síðari breytingum. Samkvæmt lögum sé Umhverfis- og tæknisviði Uppsveita falið að veita umsögn um fyrirhugaða leyfisveitingu en leyfisveitandi er sýslumaður. Í umsögninni eigi m.a. að fjalla um hvort starfsemi sé í samræmi við byggingarleyfi og skipulagsskilmála.
Í umsögninni er synjun Umhverfis- og tæknisvið Uppsveita rökstudd þannig að kærandi eigi ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og að takmarkanir 6.-10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 eigi við um lögfræðiálitið. Aðallega er byggt á því að um sé að ræða vinnugagn, sbr. 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. laganna. Gagnið hafi verið útbúið af lögmanni Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita til eigin afnota og til undirbúnings vegna umsagna sem veittar eru á grundvelli laga nr. 85/2008. Skjalið hafi ekki verið sent öðrum. Í lögfræðiálitinu komi ekki fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls og ekki sé þar að finna lýsingu á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á því sviði sem um ræðir. Auk þess er byggt á því að samkvæmt efni lögfræðiálitsins kunni það að falla undir 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga enda liggi fyrir að ef dómsmál yrði höfðað vegna synjunar á rekstrarleyfi kunni álitið að vera lagt til grundvallar afstöðu Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita.
Umsögn Umhverfis- og tæknisvið Uppsveita var kynnt kæranda með bréfi, dags. 15. október 2018, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Engar athugasemdir bárust.
Óþarft þykir að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Niðurstaða
Í málinu reynir á rétt kæranda til aðgangs að lögfræðiáliti sem lögmaður vann fyrir Umhverfis- og tæknisvið Uppsveita bs. um réttaráhrif breytingarreglugerða nr. 649/2019 og 686/2018 á reglugerð nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Kærandi krefst aðgangs að lögfræðiálitinu á grundvelli ákvæðis 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um upplýsingarétt almennings en samkvæmt ákvæðinu er þeim sem falla undir lögin skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr.Synjun Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita er í fyrsta lagi byggð á því að heimilt sé að undanþiggja lögfræðiálitið upplýsingarétti almennings með vísan til 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga þar sem það falli undir það að teljast vinnugagn, sbr. 8. gr. laganna.
Í 1. málslið 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 eru vinnugögn skilgreind sem þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar, sem falla undir lögin skv. 2. og 3. gr., hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í 2. málslið málsgreinarinnar er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna ef þau hafi verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.
Í athugasemdum um 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir orðrétt:
„Af orðalagi 1. mgr. 8. gr. leiðir að til að skjal teljist vinnugagn þarf almennt þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf þannig í reynd að vera undirbúningsgagn, það skal ritað eða útbúið af starfsmönnum stjórnvaldsins (eða lögaðilans) sjálfs og má ekki hafa verið afhent öðrum. Fyrsta skilyrðið þarfnast ekki sérstakra skýringa en er þó mjög þýðingarmikið við afmörkun hugtaksins. Í öðru skilyrðinu felst það m.a. að gögn sem útbúin eru af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljast ekki til vinnugagna í skilningi 8. gr. frumvarpsins. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, telst það almennt ekki lengur vinnugagn. Undantekningar eru þó gerðar varðandi síðastgreinda atriðið.“
Af skilyrðinu um að gagn þurfi í reynd að vera undirbúningsgagn leiðir að lokaútgáfa skjals getur ekki talist vera vinnugagn í skilningi laganna. Þá kemur fram í athugasemdunum að gagn sé ekki vinnugagn ef það var útbúið af utanaðkomandi sérfræðingum. Álitsgerðin sem unnin var fyrir Umhverfis- og tæknisvið Uppsveita geymir endanlega útgáfu á úttekt lögmanns sem starfaði fyrir byggðasamlagið sem utanaðkomandi sérfræðingur en ekki sem starfsmaður byggðasamlagsins. Þar af leiðandi er lögfræðiálitið ekki vinnugagn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga sem heimilt er að undanþiggja frá upplýsingarétti almennings á grundvelli 5. tölul. 6. gr. laganna.
Í öðru lagi telur Umhverfis- og tæknisvið Uppsveita heimilt að undanþiggja lögfræðiálitið upplýsingarétti almennings með vísan til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sem heimilar stjórnvöldum að takmarka aðgang almennings að bréfaskiptum við sérfróða aðila til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt máli skuli höfðað.
Í 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til bréfaskipta við sérfróða aðila til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 120/2012 stendur orðrétt:
„Hér að baki býr það sjónarmið að hið opinbera geti, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar sem þannig er aflað komist til vitundar gagnaðila. Ber að túlka ákvæðið þannig að það tryggi að hið opinbera standi ekki vegna upplýsingalaga höllum fæti í dómsmálum. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt. Hliðstæð undanþága frá upplýsingarétti aðila máls er í stjórnsýslulögum.“
Orðalag ákvæðisins og lögskýringargögn benda ekki til þess að gerð sé krafa um að umrædd bréfaskipti eigi sér stað eftir að dómsmál er höfðað eða beinlínis í tilefni af ákvörðun um að höfða eða taka til varna í slíku máli. Samkvæmt sjónarmiðum sem fram koma í bréfi umboðsmanns Alþingis frá 13. desember 2002, í máli nr. 3643/2002, sem lýtur að skýringu sambærilegs ákvæðis í stjórnsýslulögum nr. 37/1993, og þeim athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga ber að skýra ákvæðið með það fyrir augum að tryggja jafnræði á milli aðila máls og viðkomandi stjórnvalds ef til dómsmáls kemur. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að nauðsynlegt sé að bréfaskipti stjórnvalds við sérfróðan aðila standi í beinum tengslum við mál sem þegar hefur verið höfðað eða þegar hefur verið tekin ákvörðun um að höfða. Undir undanþáguna falla einnig bréfaskipti sem til koma vegna könnunar stjórnvalds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri málshöfðun, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið minnisblað frá 8. ágúst 2018 um réttaráhrif reglugerða nr. 649/2018 og 686/2018 um breytingar á reglugerð um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald nr. 1277/2016. Efni þess lýtur að því hvort tilteknar reglugerðarbreytingar hafi þau réttaráhrif að heimilt sé að veita rekstrarleyfi í flokki II fyrir sumarhús í skipulögðum frístundabyggðum, sbr. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/2007. Lögfræðiálitið geymir ekki mat á því hvort höfða skuli dómsmál vegna réttarágreinings eða greiningu á slíkum ágreiningi. Þá er ekki um að ræða könnun á réttarstöðu stjórnvalds vegna nærliggjandi möguleika á málshöfðun. Eins og fram kemur í umsögn Umhverfis og tæknisviði Uppsveita er byggðasamlaginu falið að veita umsögn um fyrirhugaða leyfisveitingu þar sem m.a. er fjallað um hvort starfsemi sé í samræmi við byggingarleyfi og skipulagsskilmála. Af efni álitsgerðarinnar má ráða að hennar hafi verið aflað í því skyni að kanna hvort tilteknar reglugerðarbreytingar hafi áhrif á meðferð slíkra stjórnsýslumála hjá byggðasamlaginu. Með vísan til framangreinds og í ljósi þess að túlka ber undantekningarákvæði upplýsingalaga þröngt er því ekki fallist á að Umhverfis og tæknisviði Uppsveita hafi verið heimilt að synja kæranda um aðgang að álitsgerðinni með vísan til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þar sem aðrar undanþágur frá upplýsingarétti almennings standa afhendingu gagnsins ekki í vegi er byggðasamlaginu skylt að veita kæranda aðgang að minnisblaðinu.
Úrskurðarorð:
Umhverfis og tæknisviði Uppsveita bs. ber að veita kæranda, A, aðgang að minnisblaði frá 8. ágúst 2018 um réttaráhrif reglugerða nr. 649/2018 og 686/2018 um breytingar á reglugerð um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald nr. 1277/2016.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson