Úrskurður nr. 4/2024 um ákvörðun Fiskistofu um að veita skriflega áminningu skv. 3. mgr. 15. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996.
Stjórnsýslukæra
Matvælaráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru sem barst með tölvubréfi, dags. 8. nóvember 2023, þar sem [A], f.h. [B], kærir ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. október 2023, um að veita kæranda, útgerðaraðila skipsins [C], skriflega áminningu skv. 3. mgr. 15. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996, sbr. 24. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006.
Kæruheimild er í 18. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.
Kröfur kæranda
Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. október 2023, um að veita [B], útgerðaraðila skipsins [C] skriflega áminningu fyrir að hafa flutt tilgreindan afla, 37 þorska, sem komið höfðu í veiðarfæri skipsins til annars skips í strandveiðiferð skipsins þann 21. júní 2022 og með því brotið gegn 6. tölul. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um strandveiðar fiskveiðiárið 2021/2022, nr. 460/2022, sbr. 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. a laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, 2. mgr. 2. gr. reglugerðar um vigtun og skráningu sjávarafla, nr. 745/2016 og 1. mgr. 9. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996.
Málsatvik
Málsatvikum er lýst í skýrslu veiðieftirlitsmanna Fiskistofu, dags. 5. júlí 2022. Þar kemur fram að þriðjudaginn 21. júní 2022 um kl. 13:43 hafi veiðieftirlitsmenn Fiskistofu verið við eftirlit á [D]. Hafi þeir veitt því athygli að skipunum [E] og [C] hafi verið lagt við hlið hvors annars. Hafi því verið ákveðið að fljúga ómönnuðu fjarstýrðu loftfari yfir skipin tvö. Tekið hafi verið á loft frá [F] kl. 14:31 og flogið um 1 km yfir skipin í um 127 metra hæð. Skömmu síðar hafi [E] siglt á brott. Því næst hafi veiðieftirlitsmenn séð þegar skipstjóri á skipinu [C] hafi farið að tína þorsk upp úr lestinni hjá sér og setja í kar uppi á dekki. Í kjölfar þess hafi skipið siglt út fjörðinn og hafi eftirlitsmenn haldið eftirlitinu áfram. Eftir stutta siglingu hafi skipið nálgast annað skip, [G] og hafi því verið kveikt á upptöku kl. 14:47 til kl. 14:52. Á upptökunni megi sjá skipið [C] leggjast upp að skipinu [G]. Því næst hafi skipstjóri skipsins [C] hafið að taka umræddan þorsk af dekkinu hjá sér og kastað honum yfir í kar á skipinu [G], sem staðsett hafi verið aftarlega á dekki skipsins. Hafi skipstjóri skipsins [C] hent alls 37 þorskum yfir til skipsins [G]. Einnig sjáist á myndbandsupptöku að skipstjóri skipsins [G] taki þorskinn sem kastað var til hans og setji hann niður í lest hjá sér.
Með bréfi Fiskistofu til kæranda, dags. 17. maí 2023, var kæranda tilkynnt um að Fiskistofa hafi til meðferðar mál er varði ætluð brot skipstjóra, fiskiskipsins [C] þann 21. júní 2022, gegn lögum um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996, lögum um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, reglugerð um vigtun og skráningu sjávarafla, nr. 745/2016 og reglugerð um strandveiðar fiskveiðiárið 2021/2022, nr. 460/2022. Þar er vísað til framangreindrar málsatvikalýsingar, leiðbeint um lagaatriði og útgerðinni gefinn kostur á að koma andmælum eða athugasemdum á framfæri við Fiskistofu, áður en tekin yrði afstaða til þess hvort brot hafi verið framið og eftir atvikum hvort viðurlögum verði beitt í samræmi við ákvæði laga um umgengni um nytjastofna sjávar.
Með bréfi, dags. 2. júní 2023, bárust Fiskistofu athugasemdir frá [A] f.h. [B] vegna framangreinds bréfs. Þar kemur fram að skipstjóri skipsins í umrætt sinn hafi ekki haft ásetning til að brjóta reglur. Í lok veiðiferðar hafi hann séð að aflinn hafi verið ríflega leyfilegur dagskammtur á strandveiðum. Af þeim sökum hafi hann gefið umræddan afla til annars báts, [G]. Að sögn kæranda hafi allur aflinn verið sannanlega veginn á hafnarvog. Þá vísaði kærandi til jafnræðisreglunnar og þess að uppsjávarskipum sé heimilt að miðla afla milli skipa. Af þeim sökum hafi kærandi talið í umrætt sinn að það væri ekki neitt tiltökumál að láta örfáa fiska fara milli skipanna. Með vísan til jafnræðisreglunnar telji kærandi rétt að mál þetta verði fellt niður. Þá geri kærandi athugasemdir við þann tíma sem leið frá meintu broti þar til honum barst tilkynning um að málið hafi verið tekið til meðferðar.
Með bréfi, dags. 9. október 2023, tók Fiskistofa ákvörðun um að veita kæranda, [B], útgerðaraðila skipsins [C] skriflega áminningu. Þar er vísað til framangreindrar málsatvikalýsingar og andmælabréfs Fiskistofu til kæranda, dags. 17. maí 2023, og einnig sömu laga og reglugerða. Í bréfinu er vísað til 1. mgr. 6. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar þar sem kemur fram að allur afli skuli veginn á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans og skuli við vigtunina nota löggilta vog. Í 1. mgr. 9. gr. sömu laga komi einnig fram að skipstjóra sé skylt að halda afla um borð í skipi sínu aðgreindum eftir tegundum, honum sé skylt að láta vigta hverja tegund sérstaklega og að tryggja að réttar og fullnægjandi upplýsingar um aflann berist til vigtarmanns. Einnig segi í 2. gr. reglugerðar um vigtun og skráningu sjávarafla, nr. 745/2016 að skipstjóri beri ábyrgð á að afli skipsins sé veginn samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar og að óheimilt sé að flytja afla milli skipa. Þá komi fram í 1. mgr. 7. gr. sömu reglugerðar að allur afli skuli veginn á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans og skuli vigtun afla vera lokið innan tveggja klukkustunda frá því að löndun lauk. Í 6. tölul. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um strandveiðar fiskveiðiárið 2021/2022, nr. 460/2022 og 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. a laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, sem fjalli um strandveiðar, kemur fram að skylt sé að landa öllum afla í lok hverrar veiðiferðar og skuli hann veginn og skráður endanlega hér á landi. Brot á lögum um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996 og lögum um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006 og reglugerðum nr. 745/2016 og 460/2022 geti varðað stjórnsýsluviðurlögum, þ.e. sviptingu leyfis til veiða í atvinnuskyni eða eftir atvikum leyfi til strandveiða, skv. 1. og 2. mgr. 15. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996 eða skriflegum áminningum skv. 3. mgr. 15. gr. sömu laga.
Þá er í ákvörðun Fiskistofu vísað til 6. tölul. 5. gr. reglugerðar um strandveiðar, nr. 460/2022 sbr. 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. a laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, að skylt sé að landa öllum afla í lok hverrar strandveiðiferðar. Fyrir liggi að skipstjóri skipsins [C] hafi ekki landað öllum afla skipsins í lok umræddrar strandveiðiferðar er mál þetta varði. Þess í stað hafi hann flutt tilgreindan afla til annars skips sem hafi verið andstætt framangreindu ákvæði. Heimildir til miðlunar afla úr nótum á miðunum, milli uppsjávarskipa, séu leyfilegar með það að markmiði að koma í veg fyrir að síld eða loðnu sé sleppt dauðri úr nótum, sbr. 4. gr. reglugerðar um loðnuveiðar íslenskra skipa á vetrarvertíð 2022/2023 nr. 1200/2022 og 4. gr. reglugerðar um veiðar á íslenskri sumargotssíld, nr. 962/2019. Skylda hvíli á uppsjávarskipum, bæði því skipi er veiði afla og miðli honum og einnig móttökuskipi að skrá viðeigandi aflaupplýsingar um þann afla sem dælt sé á milli skipa skv. 3. gr. reglugerðar um stafræna skráningu og skil aflaupplýsinga, nr. 307/2023. Þessar undantekningareglur, sem heimili miðlun afla milli uppsjávarskipa, séu til að tryggja að öllum afla sem komi í veiðarfæri slíkra fiskiskipa sé landað með hliðsjón af eðli slíkra veiða og veiðarfæra og það verði ekki borið saman við strandveiðar (handfæraveiðar). Veiðum með handfærarúllum fylgi ekki sama hætta á að afli fari forgörðum. Þvert á móti geti skipstjóri strandveiðiskips séð til þess að allur afli sem komi í slík veiðarfæri sé hirtur og honum landað. Einnig geti skipstjóri tryggt að sá afli sem kemur í veiðarfæri strandveiðibáts fari ekki langt umfram lögbundinn hámarksafla (650 kg. í þorskígildum talið) í hverjum strandveiðiróðri. Með vísan til framangreinds hafni Fiskistofa því, að heimild uppsjávarskipa til miðlunar, brjóti gegn jafnræðisreglunni í tilviki strandveiðiskipa sem hafi enga slíka heimild, enda ekki um sambærilegar veiðar að ræða og byggist sá mismunur á lögmætum sjónarmiðum sem rakin hafi verið. Af þeim sökum fallist Fiskistofa ekki á kröfu kæranda um að málið verði fellt niður.
Þá vísi Fiskistofa til þess í ákvörðun sinni að fyrir liggi að skipstjóri skipsins [C] hafi haldið til strandveiða þann 21. júní 2022 og flutt afla (samtals 37 þorska), sem komið höfðu í veiðarfæri skipsins, yfir til skipsins [G], í stað þess að hirða hann og landa í samræmi við ákvæði laga og stjórnvaldsfyrirmæla. Málsatvik séu óumdeild, á grundvelli vitnisburðar veiðieftirlitsmanna og þeirra myndbandsupptaka sem liggi fyrir í málinu, og er að mati Fiskistofu ekki til staðar vafi um hina meintu saknæmu háttsemi skipstjóra kæranda. Háttsemi skipstjóra hafi brotið gegn 2. mgr. 2. gr. reglugerðar um vigtun og skráningu sjávarafla, nr. 745/2016 sem kveði skýrt á um að óheimilt sé að flytja afla á milli skipa nema kveðið sé á um annað í reglugerð. Engin slík undanþága gildi um strandveiðar. Slíkar veiðar lúti öðrum lögmálum en aðrar fiskveiðar, þar sem þær séu bundnar við úthlutað aflamagn þar sem fjöldi veiðiferða og aflamagn hvers róðurs sé takmarkað. Í 6. tölul. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um strandveiðar, nr. 460/2022, sbr. 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. a laga um stjórn fiskveiða, kemur fram að skylt sé að landa öllum afla í lok hverrar strandveiðiferðar. Eðli málsins samkvæmt standist ekki að skipstjórnarmenn strandveiðiskipa geti flutt afla milli skipa, þegar á þá sé lögð sú skilyrðislausa skylda að landa öllum afla í lok hverrar strandveiðiferðar. Í framangreindu ákvæði segi ennfremur að um vigtun, skráningu og meðferð afla fari að öðru leyti samkvæmt ákvæðum laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996. Með því að flytja aflann yfir til annars skips hafi aflinn ekki lengur verið í vörslum skipstjóra skipsins og með háttsemi sinni hafi hann brotið gegn þeirri skyldu sinni að landa öllum afla í lok strandveiðiferðar skipsins umræddan dag og tryggja í kjölfarið að hann yrði vigtaður og rétt skráður í skilningi framangreindra reglna og 9. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar. Framangreindar hátternisreglur leggi skyldur á hvern og einn skipstjórnarmann um meðferð afla sem komi í veiðarfæri þess skips sem hann stýrir hverju sinni. Sömu skyldur séu lagðar á alla skipstjóra um meðferð afla sem skip þeirra veiði á strandveiðum. Með blöndun afla strandveiðiskipa sé brotið gegn þeim reglum er gildi um hámarksafla og löndunarskyldu. Blöndun afla sé jafnframt í andstöðu við þau jafnræðissjónarmið sem gildi um slíkar veiðar, geri eftirlit með veiðunum ómögulegt og leiði til rangrar aflaskráningar.
Þá bendir Fiskistofa á í ákvörðun sinni að ekkert hafi komið fram í málinu sem geti leitt til þess að skýrsla veiðieftirlitsmanna verði dregin í efa, né hafi kærandi véfengt málsatvik eins og þeim hafi verið lýst af hálfu veiðieftirlitsmanna. Markmið málsmeðferðar Fiskistofu sé að leiða hið sanna og rétta í ljós. Að mati Fiskistofu teljist mál þetta vera nægilega upplýst og atvik og staðreyndir málsins, sem þýðingu hafi að lögum, vera sönnuð. Með vísan til málsatvika og eðlis brota, vitnisburðar veiðieftirlitsmanna sem styðjist við þau gögn sem liggi fyrir í málinu, s.s. skýrslur og myndbandsupptökur, sé það niðurstaða Fiskistofu að skipstjóri skipsins [C] hafi brotið gegn framangreindum ákvæðum reglugerða og laga um umgengi um nytjastofna sjávar og laga um stjórn fiskveiða.
Fyrir brot á lögunum og reglum settum samkvæmt þeim, skuli Fiskistofa veita áminningar og svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni, eða eftir atvikum leyfi til strandveiða, eftir því sem nánar sé mælt fyrir um í lögum um umgengni um nytjastofna sjávar. Í 1. og 2. mgr. 15. gr. laganna sé kveðið á um leyfissviptingar fyrir brot á ákvæðum laganna og tímalengd þeirra. Í 3. mgr. 15. gr. laganna komi fram að þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr. sama ákvæðis skuli Fiskistofa veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu vegna fyrsta minniháttar brots. Við mat á því hvort um minniháttar brot sé að ræða skuli m.a. litið til þess hvort ætla megi að brot hafi í för með sér umtalsverðan ávinning fyrir hlutaðeigandi útgerð og/eða tengda aðila, fjölda brota, hversu mikilvægum hagsmunum brot ógni og hvort það hafi verið framið af ásetningi eða gáleysi. Jafnframt sé litið til þess hvernig verknaðinum sjálfum hafi verið háttað og aðstæðna að öðru leyti og hvort þær hafi aukið mjög á saknæmi brotsins. Í þessu máli sé litið til þess að brotin hafi verið til þess fallin að hafa í för með sér ávinning fyrir hlutaðeigandi útgerðaraðila og/eða tengda aðila. Samkvæmt vigtarnótu hafi [C] landað 791 kg. af þorski (óslægt) eftir umrædda veiðiferð, þ.e. eftir að hafa þegar flutt af skipinu 37 þorska sem komið höfðu í veiðafæri skipsins. Þá hafi kærandi í athugasemdum sínum gengist við því að hafa veitt meiri afla en leyfilegt var og því flutt hluta aflans yfir til annars skips. Af þeim sökum sé að mati Fiskistofu sannað að áður en skipstjóri kastaði tilgreindum fiskum yfir til skipsins [G] hafði hann þegar dregið um borð meira en hámarks aflamagn, sem leyfilegt sé að draga í hverri strandveiðiferð, í umræddri veiðiferð 21. júní 2022, þ.e. 774 kg. af þorski óslægðum (650 kg. í þorskígildum talið óslægt). Hann hafi því brugðið á það ráð að losa sig við umframafla til að komast hjá álagningu sérstaks gjalds skv. 7. mgr. 6. gr. a laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006 eins og kveðið sé á um í lögum um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla, nr. 37/1992. Með þessari háttsemi hafi bæði kærandi og einnig móttakandi aflans hagnast og/eða komið sér hjá kostnaði. Með hliðsjón af magni þess afla sem fluttur var milli skipanna er að mati Fiskistofu þó um óverulegan ávinning/sparnað útgjalda að ræða.
Í ákvörðun Fiskistofu kemur ennfremur fram að líta verði til markmiða laga um stjórn fiskveiða. nr. 116/2006 og þá sérstaklega til 6. gr. a um strandveiðar. Tilgangur laganna og ákvæða um strandveiðar sé að tryggja góða umgengni, verndun og hagkvæma nýtingu á nytjastofnum sjávar á Íslandsmiðum í því skyni að þeir verði nýttir með sjálfbærum hætti er tryggi til langs tíma hámarksafrakstur fyrir íslensku þjóðina. Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 32/2010, um breytingu á lögum um stjórn fiskveiða (strandveiðar), nr. 116/2006, komi fram að skilyrðum til strandveiða sé ætlað að draga úr að of mikið kapp verði í veiðunum og stuðla að því að meðferð afla verði sem best. Takmarkanir á veiðunum, s.s. með hámarks veiðitíma og hámarks afla í hverri veiðiferð, hafi verið settar með það að markmiði að sem flestum verði gert mögulegt að stunda frjálsar veiðar með ströndinni á sjálfbæran hátt, enda takmarkist strandveiðar af þeim aflaheimildum sem ráðstafað sé sérstaklega til veiðanna ár hvert. Þá megi færa rök fyrir því að takmörkun á hámarks afla, þ.e. að einungis sé heimilt að draga 650 kg., í þorskígildum talið af kvótabundnum tegundum í hverri veiðiferð og að einungis sé heimilt að fara í eina veiðiferð á hverjum degi á leyfilegum veiðidögum, hafi jafnframt verið sett með hliðsjón af öryggi sjómanna á strandveiðum. Mikilvægir almanna- og einkahagsmunir séu jafnframt fólgnir í því að jafnræði sé með þeim sem stundi umræddar veiðar og hafi brot kæranda ógnað þeim hagsmunum, en þau hafi byggst á hagnaðarsjónarmiðum, með það að markmiði að komast hjá gjaldtöku vegna umframafla skv. 7. mgr. 6. gr. a laga um stjórn fiskveiða, sbr. a-lið 1. mgr. 1. gr. laga um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla, þar sem sannað þyki að afli skips kæranda í umræddri strandveiðiferð hafi verið umfram það hámark sem lög um stjórn fiskveiða og þágildandi reglugerð um strandveiðar, nr. 460/2022, hafi kveðið á um áður en tilgreindur afli var fluttur milli skipa. Með því hafi verið ójafnræði með veiðum kæranda og þeirra sem stunduðu sömu veiðar enda sé ávallt uppi samkeppni milli strandveiðimanna að hámarka veiði sína innan ramma þeirra reglna sem gildi um veiðarnar hverju sinni og innan þeirra aflaheimilda sem ráðstafað sé til veiðanna ár hvert.
Einnig verði að líta til markmiða laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996 við mat á þeim hagsmunum sem brotin ógni. Lögunum er ætlað að tryggja tvö meginatriði. Í fyrsta lagi að öllum afla sem kemur í veiðarfæri skips sé landað í viðurkenndri höfn og í öðru lagi að allur afli sé veginn og skráður. Ákvæði 9. gr. laganna og ákvæði reglugerðar um vigtun og skráningu sjávarafla, nr. 745/2016 séu skýr og fortakslaus hvað varði ábyrgð og skyldu skipstjóra á því að allur afli skipsins sé veginn eftir tegundum og rétt skráður. Ríkir almannahagsmunir séu fólgnir í því að nákvæmar upplýsingar liggi fyrir um hvað tekið sé úr auðlindum sjávar við landið, svo vísindamenn geti áætlað stofnstærð og tryggt hámarksafrakstur nytjastofna um landið. Rangar eða ónákvæmar upplýsingar um afla leiði óhjákvæmilega til ónákvæmni í útreikningi varðandi ástand fiskistofna og þar með aukist hættan á að of nærri þeim verði gengið. Þó svo að sá afli sem fluttur var milli skips kæranda og skipsins [G] kunni að hafa verið veginn í samræmi við 1. mgr. 6. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar og þannig falið í sér réttar upplýsingar um hvað tekið var úr auðlindum sjávar umræddan dag, hafi umræddur afli verið skráður á rangt skip í andstöðu við lög og stjórnvaldsfyrirmæli. Hver og einn skipstjóri beri ábyrgð á að þeim reglum er gildi um strandveiðar sé fylgt í hvívetna við framkvæmd strandveiða en sú ábyrgð, að tryggja að öllum afla einstaks skips sé landað og hann veginn á hafnarvog og rétt skráður í lok hverrar veiðiferða, sé ekki sameiginleg milli tveggja skipstjóra. Að því leytinu hafi það ekki leyst skipstjóra skipsins [C] undan ábyrgð sinni, þó skipstjóri skipsins [G] hafi sannarlega vegið aflann á hafnarvog og skráð á sitt skip. Af brotinu hafi leitt að báðir skipstjórar tryggðu ekki að réttar upplýsingar um aflann bærust löggiltum vigtarmanni við vigtun og skráningu afla beggja skipa, í skilningi 1. mgr. 9. gr. laganna, heldur þvert á móti hafi báðir skipstjórar gefið vigtarmanni rangar upplýsingar, hvort sem það var með athöfn eða athafnaleysi.
Við mat á því hvort um meðvituð ásetnings- eða gáleysisbrot hafi verið að ræða, leit Fiskistofa til háttsemi skipstjóra í umræddri veiðiferð og til þess að kærandi hafi borið ábyrgð á því að framkvæmd veiða væri ekki í andstöðu við þær reglur sem gildi um hana á hverjum tíma. Kærandi stundi strandveiðar á grundvelli sérstaks leyfis Fiskistofu og eigi af þeim sökum að vera meðvitaður um að honum beri að fylgja ákvæðum gildandi reglugerðar um strandveiðar og annarra laga og stjórnvaldsfyrirmæla á sviði fiskveiðistjórnunar eftir því sem við geti átt við veiðarnar. Engin heimild hafi verið í þágildandi reglugerð um strandveiðar, nr. 460/2022 til að flytja afla milli strandveiðiskipa og um þetta atriði hafi kærandi átt að vera meðvitaður. Það sé á hans ábyrgð, að verklag við strandveiðar sé í samræmi við lög, um borð í þeim fiskiskipum sem hann eigi og geri út. Af þeim sökum var það mat Fiskistofu að um ásetningsbrot hafi verið að ræða. Við mat á viðurlögum í málinu taldi Fiskistofa að líta yrði til þess að um fyrsta brot væri að ræða og einstaka veiðiferð. Jafnframt leit Fiskistofa til þess að málsatvik gefi ekki til kynna annað en að móttakandi aflans sem skipstjóri skipsins [G] flutti af skipi sínu, hafi landað honum og fært á hafnarvog. Því sé enginn grunur um brottkast. Verknaður skipstjóra beggja skipa hafi þó verið framinn í samverknaði þeirra beggja og hafi báðir aðilar hagnast á brotinu. Að því leyti hafi tilgangur og hvernig staðið hafi verið að verknaðinum aukið alvarleika brotsins. Það sé niðurstaða Fiskistofu að um ámælisvert brot hafi verið að ræða, framið í andstöðu við þær reglur sem gildi um strandveiðar og framkvæmd þeirra.
Með hliðsjón af magni afla sem kærandi flutti af skipi hans og þar sem ekki liggi fyrir annað í málinu en að aflanum hafi verið landað af skipinu [G], sé brotið talið minniháttar. Brot hafi átt sér stað í júní 2022 og niðurstaða málsins lá fyrir um fimmtán mánuðum síðar. Þá séu engin fyrri brot sem hafi ítrekunaráhrif í máli þessu. Að teknu tilliti til eðlis og umfangs brotsins og á grundvelli alls þess sem að framan hafi verið rakið, með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, var það niðurstaða Fiskistofu að hæfileg viðurlög væru skrifleg áminning. Þá kom fram að ákvörðunina megi kæra til matvælaráðuneytisins innan eins mánaðar frá því að hún barst kæranda, sbr. 18. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996. Einnig var þar tekið fram að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar.
Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð
Með stjórnsýslukæru sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi, dags. 8. nóvember 2023, kærði [A], f.h. [B], þá ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. október 2023, að veita kæranda, útgerðaraðila skipsins [C] skriflega áminningu skv. 3. mgr. 15. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996, sbr. 24. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, fyrir að flytja tilgreindan afla sem komið hafði í veiðarfæri skipsins á strandveiðum, af skipinu til annars skips. Háttsemin var talin brjóta gegn 6. tölul. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um strandveiðar nr. 460/2022, sbr. 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. a laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, 2. mgr. 2. gr. reglugerðar um vigtun og skráningu sjávarafla, nr. 745/2016 og 1. mgr. 9. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996.
Í stjórnsýslukærunni segir að kærandi hafni niðurstöðu Fiskistofu um að kærandi hafi gerst brotlegur með vigtarlagabroti. Allur fiskur hafi farið á vigt þó kærandi hafi gefið félaga á strandveiðum 37 fiska. Jafnræðis skuli gætt og kærandi bendir á að uppsjávarskip dæli afla á milli skipa án nokkurra athugasemda af hálfu stjórnvalda.
Með bréfi, dags. 24. nóvember 2023, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um málið, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið. Í umsögn Fiskistofu, dags. 11. desember 2023, segir m.a. að háttsemi skipstjóra skipsins [C], að flytja tilgreindan afla sem komið hafði í veiðarfæri skipsins á strandveiðum, af skipinu til annars skips, hafi brotið gegn 6. tölul. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um strandveiðar nr. 460/2022, sbr. 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. a laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, 2. mgr. 2. gr. reglugerðar um vigtun og skráningu sjávarafla, nr. 745/2016 og 1. mgr. 9. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996. Þar komi skýrt fram að óheimilt sé að flytja afla milli skipa nema kveðið sé á um annað í reglugerð. Engin slík undanþága gildi um strandveiðar. Slíkar veiðar lúti öðrum lögmálum en aðrar fiskveiðar, þar sem þær séu bundnar við úthlutað aflamagn þar sem fjöldi veiðiferða og aflamagn hvers róðurs sé takmarkað. Í 6. tölul. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um strandveiðar nr. 460/2022, sbr. 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. a laga um stjórn fiskveiða komi fram að skylt sé að landa öllum afla í lok hverrar veiðiferðar. Eðli málsins samkvæmt standist ekki að skipstjórnarmenn strandveiðiskipa, geti flutt afla milli skipa, þegar á þá sé lögð sú skilyrðislausa skylda að landa öllum afla í lok hverrar strandveiðiferðar. Í framangreindu ákvæði komi einnig fram að um vigtun, skráningu og meðferð afla fari að öðru leyti samkvæmt ákvæðum laga um umgengni um nytjastofna sjávar. Með því að flytja aflann yfir til annars skips hafi aflinn ekki lengur verið í vörslum skipstjóra skipsins og með háttsemi sinni hafi hann brotið gegn skyldu sinni til að landa öllum afla í lok veiðiferðar skipsins umræddan dag og tryggja í kjölfarið að hann yrði vigtaður og rétt skráður í skilningi framangreindra reglna og 9. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar. Framangreindar hátternisreglur leggi skyldur á hvern og einn skipstjórnarmann um meðferð afla sem kemur í veiðarfæri þess skips sem hann stýrir hverju sinni. Sömu skyldur séu lagðar á alla skipstjóra um meðferð afla sem skip þeirra veiði á strandveiðum. Blöndun afla strandveiðiskipa sé jafnframt andstæð þeim jafnræðissjónarmiðum sem gildi um slíkar veiðar, geri eftirlit með veiðunum ómögulegt og leiði til rangrar aflaskráningar. Að sögn kæranda hafi allur fiskur í umræddri strandveiðiferð verið vigtaður þrátt fyrir að kærandi hafi gefið félaga sínum á strandveiðum 37 fiska. Þá segi kærandi að jafnræðis skuli gætt og vísi til heimildar uppsjávarskipa til miðlunar afla, en þeim rökum hafi Fiskistofa hafnað í hinni kærðu ákvörðun. Fiskistofa telji að heimild uppsjávarskipa til miðlunar afla, brjóti ekki gegn jafnræðisreglunni í tilviki strandveiðiskipa sem hafi enga slíka heimild, enda ekki um sambærilegar veiðar að ræða og byggist það á lögmætum sjónarmiðum, sem gerð sé grein fyrir í hinni kærðu ákvörðun. Með stjórnsýslukæru hafi verið lögð fram sömu andmæli og kærandi hafi lagt fram hjá Fiskistofu við meðferð hinnar kærðu ákvörðunar. Með stjórnsýslukærunni hafi kærandi ekki lagt fram nein ný gögn eða nýjar málsástæður. Fiskistofa vísi því til allra þeirra atriða sem gerð sé grein fyrir í hinni kærðu ákvörðun, dags. 9. október 2023, þar sem öllum athugasemdum kæranda hafi verið svarað. Einnig vísi Fiskistofa til allra þeirra atriða sem gerð sé grein fyrir í ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. október 2023 í máli nr. 2022-07-05-1895, en þar hafi útgerðaraðila skipsins [G], jafnframt verið veitt áminning skv. 3. mgr. 15. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar nr. 57/1996, sbr. 24. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006.
Að mati Fiskistofu beri að staðfesta hina kærðu ákvörðun. Hún sé rökstudd og málsatvikum gerð ítarleg skil. Brot kæranda hafi að mati Fiskistofu verið ámælisverð og framin af ásetningi í samverknaði með skipstjóra annars skips og hafi útgerðir beggja skipa hagnast á brotinu eða komið sér hjá kostnaði. Að mati Fiskistofu hafi meðalhófs verið gætt við ákvörðun um viðurlög, sem hafi verið ákvörðuð skrifleg áminning skv. 3. mgr. 15. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, sbr. 24. gr. laga um stjórn fiskveiða.
Umsögn Fiskistofu fylgdu eftirtalin gögn í ljósritum: 1) Ákvörðun Fiskistofu , dags. 9. október 2023. 2) Tilkynning um mál til kæranda (andmælabréf), dags. 17. maí 2023. 3) Andmæli og athugasemdir kæranda, dags. 2. júní 2023. 4) Brotaskýrsla (mál 2022-07-05-1894), dags. 5. júlí 2022. 5) Atvikaskráning. 6) Mynd af skipaskrárnúmeri. 7) Lögskráning – [C]. 8) Staðsetning eftirlitsmanna. 9) Ferill skipsins [C] og dróna. 10) Vigtarnóta frá skipinu [C], dags. 21. júní 2022. 11. Ákvörðun Fiskistofu (mál 2022-07-05-1895), dags. 9. október 2023.
Með erindi í tölvupósti, dags. 18. desember 2023, sendi ráðuneytið kæranda aftrit af umsögn Fiskistofu, dags. 11. desember 2023, og veitti kæranda kost á að gera athugasemdir við umsögnina. Frestur til þess var veittur til og með 15. janúar 2024. Engar athugasemdir bárust frá kæranda fyrir lok þess tíma.
Rökstuðningur og niðurstaða
I.
Stjórnsýslukæra í máli þessu barst matvælaráðuneytinu með tölvubréfi, dags. 8. nóvember 2023. Kærufrestur í málinu sem er einn mánuður, sbr. 18. gr. laga nr. 57/1996, var því ekki liðinn þegar stjórnsýslukæran barst ráðuneytinu. Kæran er því tekin til efnismeðferðar.
II.
Um strandveiðar gildir ákvæði 6. gr. a laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, en þar segir m.a. að á hverju fiskveiðiári sé ráðherra heimilt að ráðstafa aflamagni í óslægðum botnfiski skv. 5. mgr. 8. gr. laganna sem nýtt skuli til veiða með handfærum á tímabilinu frá 1. maí til 31. ágúst samkvæmt sérstökum leyfum Fiskistofu. Í lögunum eru slíkar veiðar nefndar strandveiðar og leyfi til þeirra veiða strandveiðileyfi. Afli sem fæst við strandveiðar reiknast ekki til aflamarks eða krókaaflamarks þeirra skipa er þær veiðar stunda. Þeim heimildum sem ráðstafað er til strandveiða skal skipt á fjögur landsvæði. Ráðherra skal með reglugerð kveða nánar á um skiptingu landsvæða og aflaheimilda á tímabil og landsvæði. Þá skal Fiskistofa með auglýsingu í Stjórnartíðindum stöðva strandveiðar þegar sýnt er að leyfilegum heildarafla, að ufsa undanskildum, verði náð samkvæmt reglugerð sem ráðherra setur um strandveiðar fyrir hvert ár. Strandveiðar eru háðar sérstök leyfi Fiskistofu. Fiskistofu er aðeins heimilt að veita fiskiskipi leyfi til strandveiða ef uppfyllt eru ákvæði 5. gr. laganna og einungis heimilt að veita hverri útgerð, eiganda, einstaklingi eða lögaðila, leyfi til strandveiða fyrir eitt fiskiskip. Eigandi fiskiskips skal vera lögskráður á skipið. Strandveiðileyfi eru bundin við tiltekin landsvæði, sbr. 1. málsl. 2. mgr. 6. gr. a. laganna. Skal leyfið veitt á því svæði þar sem heimilisfesti útgerðar viðkomandi fiskiskips er skráð, samkvæmt þjóðskrá eða fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra, og skal öllum afla fiskiskips landað í löndunarhöfn þess landsvæðis, sbr. þó 10. mgr. 6. gr. a. laganna.
Um strandveiðar gildir einnig reglugerð, sem var þágildandi reglugerð um strandveiðar fiskveiðiárið 2021/2022, nr. 460/2022, þegar umrætt atvik átti sér stað Í reglugerðinni eru ítarlegri ákvæði um framkvæmd strandveiða fyrir umrætt fiskveiðiár. Í 5. gr. reglugerðarinnar er fjallað um framkvæmd veiðanna, en þar kemur fram að leyfi til handfæraveiða samkvæmt reglugerðinni séu bundin tilteknum skilyrðum.
Um veiðar og vigtun sjávarafla gilda ákvæði laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996. Í 2. mgr. 2. gr. laganna segir að skylt sé að hirða og landa öllum afla sem kemur í veiðarfæri fiskiskipa. Reglan er áréttuð í 1. mgr. 5. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, en þar segir að öllum afla sem íslensk skip veiða úr stofnum sem að hluta til eða öllu leyti haldi sig í efnahagslögsögu Íslands skuli landað innanlands og hann veginn í innlendri höfn. Í 1. mgr. 6. gr. laganna kemur fram sú meginregla að allur afli skuli veginn á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans. Í 1. mgr. 2. gr. reglugerðar um vigtun og skráningu sjávarafla, nr. 745/2016 segir að skipstjóri skips beri ábyrgð á því að afli skipsins sé veginn samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar og skv. 2. mgr. sömu greinar skal afli skráður til aflamarks á veiðiskip.
III.
Hin kærða ákvörðun Fiskistofu í máli þessu, dags. 9. október 2023, fjallar um að veita félaginu [B], útgerðaraðila skipsins [C] skriflega áminningu vegna brota á reglum um meðferð afla í veiðiferð skipsins þann 21. júní 2022, með því að flytja tilgreindan afla sem komið hafði í veiðarfæri skipsins á strandveiðum, af skipinu og yfir til annars skips. Ákvörðunin er byggð á því að með framangreindri háttsemi hafi verið brotið gegn 5. tölul. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um strandveiðar, nr. 460/2022, sbr. 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. a laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, 2. mgr. 2. gr. reglugerðar um vigtun og skráningu sjávarafla, nr. 745/2016 og 1. mgr. 9. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996. Í 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. a laga um stjórn fiskveiða, kemur fram að skylt er að landa öllum afla í lok hverrar veiðiferðar og skal hann veginn og skráður endanlega hér á landi. Um vigtun, skráningu og meðferð afla fer að öðru leyti skv. ákvæðum laga um umgengni um nytjastofna sjávar og ákvæðum gildandi reglugerða þar um. Í 1. mgr. 9. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar segir enn fremur að skipstjóra ber að tryggja að réttar og fullnægjandi upplýsingar um aflann berist til vigtarmanns. Þá segir í 5. tölul. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um strandveiðar, nr. 460/2022 að skylt sé að landa öllum afla í lok hverrar veiðiferðar og skal hann veginn og skráður endanlega hér á landi.
Af hálfu kæranda hefur því ekki verið mótmælt að hann hafi flutt afla milli skipa með þeim hætti sem lýst er í hinni kærðu ákvörðun, en því borið við að skipstjóri skipsins í umrætt sinn hafi ekki haft ásetning til að brjóta reglur. Kærandi hefur einungis gefið þær skýringar að í lok veiðiferðar hafi hann séð að aflinn hafi verið ríflega leyfilegur dagskammtur á strandveiðum. Af þeim sökum hafi hann gefið umræddan afla til annars báts, [G] en allur afli hafi sannanlega verið veginn á hafnarvog.
Þá hefur málsástæða kæranda að um gæta beri jafnræðis og meðalhófs á milli útgerðarflokka, með vísan til þess að uppsjávarskipum sé heimilt að miðla afla milli skipa, ekki þýðingu í máli þessu þar sem sú heimild byggir á ákvæðum í reglugerðum um veiðar tiltekinna uppsjávarstofna sem gilda ekki um strandveiðar.
Þegar litið er til framanritaðs verður að telja sannað að kærandi í máli þessu hafi brotið gegn 6. tölul. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um strandveiðar, nr. 460/2022, sbr. 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. a laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, 2. mgr. 2. gr. reglugerðar um vigtun og skráningu sjávarafla, nr. 745/2016 og 1. mgr. 9. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996.
IV.
Brot gegn þeim ákvæðum sem fjallað er um í III. kafla hér að framan varða viðurlögum skv. 24. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006. Þar er kveðið á um að Fiskistofa skuli beita áminningum og svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef brotið sé gegn ákvæðum laganna eða reglum settum samkvæmt þeim eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996. Í 15. gr. laga, um umgengni um nytjastofna sjávar kemur fram að Fiskistofa skuli svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfa hafa brotið gegn ákvæðum laganna eða reglum settum samkvæmt þeim. Við fyrsta brot, sem varðar sviptingu veiðileyfis, skal leyfissvipting ekki standa skemur en eina viku og ekki lengur en tólf vikur eftir eðli og umfangi brots. Við ítrekuð brot skal svipting ekki standa skemur en fjórar vikur og ekki lengur en eitt ár. Við fyrsta minni háttar brot skal Fiskistofa þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr. veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu.
Ákvæðinu var breytt með 2. gr. laga nr. 163/2006, þar sem 3. mgr. var bætt við greinina, en þar kemur fram að við fyrsta minni háttar brot skuli Fiskistofa, þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr., veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu. Í greinargerð með frumvarpi til laganna, sbr. Alþingistíðindi A-deild, 133. löggjafarþing 2006-2007, þskj. 235, 232. mál, kemur fram í athugasemdum við greinina að ljóst sé að svipting leyfis til veiða í atvinnuskyni, jafnvel þótt um lágmarkstíma sé að ræða, þ.e. sem fyrir lagabreytinguna var tvær vikur, geti verið mjög íþyngjandi fyrir hlutaðeigandi útgerð og þá sem í hennar þágu starfi. Með vísan til þess var með frumvarpinu lagt til að 15. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar yrði breytt þannig, að þar yrði kveðið á um að þegar um minni háttar brot væri að ræða og hlutaðeigandi útgerð hefði ekki áður gerst brotleg við ákvæði laganna eða reglur settar samkvæmt þeim, skyldi Fiskistofa bregðast við með öðrum hætti, þ.e. með því að veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu. Einnig segir í athugasemdunum að við ákvörðun þess hvort um minni háttar brot teljist vera að ræða, í skilningi þessara lagaákvæða, væri eðlilegt að litið yrði til þess m.a. hvort ætla megi að brot hafi í för með sér umtalsverðan ávinning fyrir hlutaðeigandi útgerð og/eða tengda aðila, hversu mikilvægum hagsmunum brot ógnaði og hvort það hafi verið framið af ásetningi eða gáleysi. Þá er þar tekið fram að brot gegn reglum varðandi veiðar, afla og aflaheimildir séu oft þannig að erfitt sé að skera með óyggjandi hætti úr um hvort þau hafi verið framin af ásetningi eða gáleysi. Það atriði eitt og sér geti því almennt ekki ráðið ákvörðun þess hvort brot teljist vera minni háttar. Á hinn bóginn þyki eðlilegt að láta ítrekuð brot gegn umræddum lögum og reglum varða sviptingu veiðileyfis, enda þótt um minni háttar brot í skilningi laganna kunni að vera að ræða.
Um er að ræða fyrsta brot kæranda en útgerð skipsins, áhöfn eða aðrir sem í þágu útgerðarinnar starfa hafa ekki samkvæmt gögnum málsins áður orðið uppvís að brotum sem þýðingu hafa við úrlausn þessa máls. Þegar litið er til þessa og þess rökstuðnings sem kemur fram í hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu er það mat ráðuneytisins að um minni háttar brot sé að ræða sem varði viðurlögum skv. 3. mgr. 15. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996.
Með vísan til forsendna hinnar kærðu ákvörðunar er það mat ráðuneytisins að meðalhófs hafi verið gætt við ákvörðun um viðurlög, sem voru ákvörðuð skrifleg áminning skv. 3. mgr. 15. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996, sbr. 24. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006.
V.
Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. október 2023, um að veita [B], útgerðaraðila skipsins [C] skriflega áminningu fyrir að hafa flutt tilgreindan afla, 37 þorska, sem komið höfðu í veiðarfæri skipsins af skipinu til annars skips í strandveiðiferð skipsins 21. júní 2022 og með því brotið gegn ákvæðum 6. tölul. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um strandveiðar, nr. 460/2022, sbr. 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. a laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, 2. mgr. 2. gr. reglugerðar um vigtun og skráningu sjávarafla, nr. 745/2016 og 1. mgr. 9. gr. laga um um gengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996.
Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. október 2023 um að veita [B], útgerðaraðila skipsins [C], skriflega áminningu skv. 3. mgr. 15. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996 sbr. 24. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, er staðfest.