Nr. 137/2023 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 16. mars 2023 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 137/2023
í stjórnsýslumáli nr. KNU22110088
Kæra [...]
á ákvörðun Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 29. nóvember 2022 kærði [...], fd. [...9, ríkisborgari Íraks (hér eftir nefnd kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 16. nóvember 2022, um að afturkalla alþjóðlega vernd og dvalarleyfi kæranda ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Kærandi gerir aðallega þá kröfu að felld verði úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar. Til vara að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða.
Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæra fyrir lok kærufrests.
- Málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi hinn 28. nóvember 2017. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 3. október 2018, var kæranda veitt alþjóðleg vernd hér á landi á grundvelli 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Með bréfi Útlendingastofnunar til kæranda, dags. 3. mars 2021, var kæranda tilkynnt um hugsanlega afturköllun alþjóðlegrar verndar. Kærandi mætti til viðtals hjá Útlendingastofnun vegna málsins hinn 7. apríl 2021. Hinn 22. nóvember 2021 tók Útlendingastofnun ákvörðun um að afturkalla alþjóðlega vernd og dvalarleyfi kæranda ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála hinn 6. desember 2021. Með úrskurði nr. 86/2022, uppkveðnum 10. febrúar 2022, var ákvörðun Útlendingarstofnunar felld úr gildi. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun 27. apríl 2022. Með ákvörðun dags. 16. nóvember 2022 afturkallaði Útlendingastofnun alþjóðlega vernd og dvalarleyfi kæranda. Þá var kæranda jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar 29. nóvember 2022. Hinn 13. desember 2022 barst kærunefnd greinargerð kæranda.
- Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að stofnuninni hefðu borist upplýsingar frá lögreglunni á Suðurnesjum hinn 13. janúar 2021 þess efnis að kærandi hefði ferðast til heimaríkis síns þar sem fundist hafi írakskt vegabréf ánafnað henni í hennar fórum við komu til landsins hinn 7. janúar 2021. Vegabréfið hafi verið útgefið í Kirkuk í Kúrdistan hinn 26. ágúst 2019. Þá hafi einnig verið að finna stimpla í vegabréfinu sem hafi sýnt tvær ferðir til Íraks. Fyrri ferðin hafi verið út úr Írak hinn 2. september 2019 og síðari ferðin hafi verið til Íraks hinn 20. september 2020 og út úr Írak hinn 7. janúar 2021. Hinn 3. mars 2021 hafi Útlendingastofnun sent kæranda tilkynningu um hugsanlega afturköllun á vernd málsaðila vegna ferðalaga hennar til heimaríkis.
Þá kemur fram í ákvörðuninni að eftir að kærunefnd felldi úr gildi ákvörðun stofnunarinnar frá 22. nóvember 2021 hafi kærandi verið boðuð aftur til viðtals hjá Útlendingastofnun 27. apríl 2022. Í því viðtali hafi kærandi greint frá hjúskap sínum við eiginmann sinn [...] (hér eftir A). Hafi hjónavígsla þeirra farið fram bæði hér á landi og í heimaríki þeirra. Kærandi hafi greint frá því að eiginmaður hennar starfi á skrifstofu […] í Sulaymaniyah í Kúrdistan og eigi húsnæði þar. Kærandi hafi einnig greint frá því að eiga ættingja í Erbil borg, Kirkuk borg og Sulaymaniyah. Aðspurð hafi kærandi greint frá því að vilja sameinast A hér á landi, lífið sé betra hér á landi þar sem foreldrar og systkini hennar dvelji hér einnig. Kærandi greindi frá því aðspurð að hún hafi spurt föður sinn um ástæður flótta frá heimaríki en hann hafi ekki svarað henni.
Í niðurstöðu ákvörðunar Útlendingastofnunar eru ákvæði 2. mgr. 45. gr. og 1. mgr. 48. gr. rakin. Þá er vísað til úrskurðar kærunefndar nr. 422/2021 frá 2. september 2021 og reifað að í þeim úrskurði hafi það verið mat nefndarinnar að ekki væri hægt að túlka ákvæði 1. mgr. 48. gr. laga um útlendinga með þeim hætti að afturköllun verndar á grundvelli 2. mgr. 45. gr. sömu laga gæti verið byggð á ákvæðum 48. gr. laganna. Þá er vísað til 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hvað varðar heimild til afturköllunar ákvörðunar stofnunarinnar. Jafnframt er vísað til þess að heimildir stjórnvalda til að afturkalla fyrri ákvarðanir séu þó ekki tæmandi taldar í 25. gr. stjórnsýslulaga og geti komið til skoðunar að beita ólögfestum meginreglum stjórnsýsluréttar um afturköllun, sbr. álit umboðsmanns í málum nr. 6073/2010, frá 13. júlí 2011, og 9730/2019, frá 22. janúar 2019. Heimildir til afturköllunar stjórnvaldsákvörðunar á ólögfestum grundvelli ráðist einkum af hagsmunamati þar sem hagsmunir málsaðilans og tillit til réttmætra væntinga hans af því að ákvörðun standi óbreytt sé metið gagnvart þeim hagsmunum sem mæla með því að ákvörðunin verði afturkölluð.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kæranda hafi verið veitt vernd með vísan til 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga þegar hún hafi verið 17 ára. Kærandi sé nú eldri en 18 ára og uppfylli þar af leiðandi ekki lengur aldursskilyrði sem útlistuð séu í 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Því væri ljóst að eðli þeirra fjölskyldutengsla, sem hafi verið til staðar þegar kæranda hafi verið veitt vernd 3. október 2018 hafi breyst.
Þá er í ákvörðuninni vísað til þess að stofnunin hefði undir höndum vegabréf kæranda nr. [...] útgefið þann 27. ágúst 2019 með gildistíma 26. ágúst 2027 sem sýndi að hún hefði farið tvívegis og af sjálfsdáðum til heimaríkis síðan það hefði verið gefið út. Af stimplum í vegabréfi og frásögn kæranda mætti sjá að hún hefði dvalið 30 daga í heimaríki sínu árið 2019 og um 110 daga þar árin 2020 til 2021. Þá lægi fyrir í máli kæranda að hún hafi ferðast til heimaríkis til að ganga í hjúskap við eiginmann sinn og dvalið hjá honum.
Var það afstaða Útlendingastofnunar að með vísan til þess sem rakið hefði verið um ferðir kæranda og dvöl hennar hjá eiginmanni hennar sem búsettur sé í Sulaymaniyah teldi stofnunin rétt að þörf hennar fyrir áframhaldandi vernd yrði skoðuð með hliðsjón af aðstæðum í þeirri borg og yrði lagt til grundvallar við úrlausn málsins að hún væri heimaborg kæranda.
Í ákvörðun Útlendingastofnun er vísað í úrskurði kærunefndar nr. 194/2022, frá 19. maí 2022, og nr. 49/2022, frá 27. janúar 2022, hvað varðar umfjöllun um öryggisaðstæður í Erbil og Sulaymaniyah héruðunum á sjálfstjórnarsvæði Kúrdistans í Írak. Var það mat Útlendingastofnunar að upplýsingar í þeim gögnum sem stofnunin hefði yfirfarið við meðferð málsins og vísað til bentu ekki til þess að aðstæður í heimahéraði kæranda, Sulaymaniyah, hefðu breyst til hins verra. Þá vísaði Útlendingastofnun til þess að kærandi hefði greint frá því að hún hefði sjálf aldrei upplifað hótanir og vissi ekki hverjir það væru sem faðir hennar óttaðist í heimaríki. Að mati Útlendingastofnunar lægi ekkert fyrir í málinu sem benti til þess að kærandi væri í hættu í Sulaymaniyah í Írak af sömu ástæðu og hefði verið grundvöllur þeirrar verndar er föður hennar var veitt árið 2018. Þá bentu upplýsingar í tilvísuðum heimildum um aðstæður í Írak að lögregla og öryggissveitir myndu bregðast án tafa við upplýsingum um mögulega virkni Daesh samtakanna innan sjálfstjórnarsvæðis Kúrdistan.
Það var mat Útlendingastofnunar að ljóst væri að kærandi hefði dvalið samanlagt í heimaríki sínu í 150 daga frá tímabilinu ágúst 2019 til 2021, að því virtist án erfiðleika. Hafi kærandi ferðast til heimaríkis í þeim tilgangi að hitta A og verja tíma með honum. Að mati Útlendingastofnunar hafi framlögð gögn ekki veitt haldbærar skýringar á nauðsyn ferða kæranda til heimaríkis. Með vísan til framangreinds taldi Útlendingastofnun ekki unnt að komast að annarri niðurstöðu en að kærandi hefði sjálfviljug notfært sér vernd heimaríkis í skilningi a-liðar 1. mgr. 48. gr. laga um útlendinga. Aðstæður kæranda væru ekki taldar þannig að þær féllu undir 1. mgr. og 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Að öllu framangreindu virtu væru forsendur til að afturkalla alþjóðlega vernd hennar og dvalarleyfi á grundvelli 73. gr. laga um útlendinga og væri sú niðurstaða reist á ólögfestum afturköllunarheimildum stjórnsýsluréttarins.
Þá var það niðurstaða Útlendingastofnunar að virtum gögnum málsins og upplýsingum um heimaríki kæranda að hún hefði ekki sýnt fram á aðstæður sem næðu því alvarleikastigi að hún teldist hafa ríka þörf fyrir vernd líkt og kveðið væri á um í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Var framangreind niðurstaða Útlendingastofnunar byggð m.a. á því að kærandi hefði ekki borið við neinum heilsufarsvandamálum við meðferð máls hennar og þá benti ekkert til þess í gögnum málsins að hún væri í meðferð sem óforsvaranlegt væri að rjúfa eða glímdi við heilsufarsvandamál sem gætu leitt til þess að henni yrði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Þá lægi fyrir í máli kæranda að hún hefði gengið í hjúskap með A, sem hún hefði verið í sambandi við síðan árið 2018. Hafi kærandi greint frá því að A hefði vinnu í Sulaymaniyah og ætti húsnæði sem þau hefðu dvalið í saman. Þá ætti kærandi frændfólk í heimaríki, meðal annars í Sulaymaniyah. Þá var það mat Útlendingastofnunar að skýrslur um aðstæður í heimaríki kæranda sem stofnunin hefði kynnt sér bentu ekki til þess að aðstæður væru með þeim hætti að veita ætti kæranda dvalarleyfi vegna erfiðra félagslegra og almennra aðstæðna á heimasvæði hennar í Írak. Að lokum var það mat Útlendingastofnunar að afturköllun á alþjóðlegri vernd kæranda og dvalarleyfi bryti ekki gegn 42. gr. laga um útlendinga.
-
Málsástæður og rök kæranda
Kærandi byggir aðalkröfu sína um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar á því að skilyrði til afturköllunar á alþjóðlegrar verndar hennar á ólögfestum grundvelli séu ekki uppfyllt. Kærandi vísar til þess að kærunefnd hafi í fyrri úrskurðum komist að því að ekki sé hægt að túlka ákvæði 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga þannig að afturköllun geti byggst á 48. gr. sömu laga og að afturköllun verndar á grundvelli 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga komi aðeins til greina ef forsendur verndar, þ.e. fjölskyldutengsl við útlending séu ekki lengur fyrir hendi og önnur skilyrði stjórnsýsluréttar séu uppfyllt. Hvað framangreint varðar telur kærandi að líta megi til athugasemda um ákvæði 48. gr. í frumvarpi með lögum um útlendinga nr. 80/2016 þar sem fram komi að ólíklegt sé að oft reyni á heimildarákvæði 48. gr. þar sem útlendingur hafi myndað tengsl við landið. Af lögskýringargögnum megi sjá að heimildinni um afturköllun samkvæmt 48. gr. laga um útlendinga skuli beita varlega og í undantekningartilvikum sem skýra verði þröngt enda sé um sérstaklega íþyngjandi ákvörðun að ræða. Kærandi telur að engin rök standi til þess að rýmri kröfur eigi við um afturköllun á ólögfestum grundvelli og því megi styðjast við framangreind sjónarmið löggjafans við mat á því hvort skilyrði séu uppfyllt í máli kæranda. Kærandi hefur myndað sterk tengsl við landið á þeim fimm árum sem hún hafi búið hér.
Kærandi vísar til þess að niðurstaðan um hvort heimild sé til afturköllunar á ólögfestum grundvelli styðjist við heildarmat sem taki mið af nokkrum þáttum. Tvö meginsjónarmið við matið séu tillit til þeirra hagsmuna aðila og réttmætra væntinga hans um að upphafleg ákvörðun standi og tillit til þeirra hagsmuna sem mæli með því að ákvörðun sé afturkölluð. Þá hafi það þýðingu við ákvörðun um afturköllun hve íþyngjandi afturköllunin sé fyrir aðila máls. Sé litið til hagsmuna kæranda til þess að njóta alþjóðlegrar verndar og réttmætra væntinga til þess að halda verndinni og dvalarleyfi hér á landi telur kærandi hagsmuni sína mun meiri en hagsmunir stjórnvalda til afturköllunar. Að mati kæranda leiði réttarvernd væntinganna að lágmarki til þess að taka beri tillit til þeirra við úrlausn málsins en það hafi ekki verið gert við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun.
Þá mótmælir kærandi þeirri túlkun Útlendingastofnunar að fjölskyldutengsl hennar séu ekki lengur til staðar í skilningi 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Kærandi bendir á að hún hafi verið undir 18 ára aldri þegar henni hafi verið veitt alþjóðleg vernd og þrátt fyrir að hún uppfylli ekki lengur aldursskilyrði sem útlistuð séu í 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga þá sé eðli fjölskyldutengslanna hið sama. Kærandi telur að engin veruleg eðlisbreyting hafi orðið á tengslunum og því séu skilyrði til afturköllunar ekki uppfyllt.
Jafnframt byggir kærandi á því að hún hafi ekki sjálfviljug notfært sér vernd heimaríkis sín enda hafi hún enga vernd fengið í landinu. Kærandi gerir athugasemd við að vísað sé til a-liðar 1. mgr. 48. gr. laga um útlendinga í ákvörðun Útlendingastofnunar þrátt fyrir að fyrir liggi að sá lagagrundvöllur eigi ekki við í málinu. Burt séð frá því þá telur kærandi að engum rökstuðningi sé fyrir að fara í ákvörðuninni með hvaða hætti hún hafi notið verndar í landinu, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi hafi á fyrri stigum málsins byggt á því að hún hafi ekki upplifað sig örugga á svæðinu, hún hafi ekki yfirgefið dvalarstað sinn og hafi engan ásetning haft til þess að nýta sér vernd í heimaríkinu.
Kærandi byggir á því að Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað með fullnægjandi hætti hvort ákvörðun um afturköllun verndar og dvalarleyfis hér á landi yrði henni til tjóns, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga. Kærandi telur að ekki hafi verið gerð fullnægjandi tilraun til þess að meta núverandi ástand í heimaríki kæranda með hliðsjón af þeirri ástæðu er var grundvöllur þess að fjölskyldu hennar var veitt alþjóðleg vernd hér á landi. Þannig sé engin umfjöllun um persónubundnar aðstæður kæranda sem fyrrum handhafa alþjóðlegrar verndar, svo sem hvað bíði hennar í Írak við endurkomu sem sjálfstæðs einstaklings heldur sé allur rökstuðningur bundinn við eiginmann hennar. Í fyrsta lagi telur kærandi að ekki hafi verið tekið með í matið heimildir um öryggisástand á heimasvæði hennar í Írak, í öðru lagi stöðu hennar sem konu og í þriðja lagi að hún kunni að mæta erfiðum aðstæðum vegna endurkomu þangað í ljósi þess að hún hafi notið alþjóðlegrar verndar í öðru ríki. Kærandi vísar til þess að þegar hún hafi verið í Írak árin 2019 og 2020 hafi hún notið takmarkaðs athafnafrelsis og haldið sig heima fyrir. Þá telur kærandi ljóst að írakskt hjónavígsluvottorð hennar og maka hennar sem lagt hafi verið fram eigi ekki eitt og sér að hafa ákvörðunargildi fyrir mat Útlendingastofnunar á afturköllun og eigi mat á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda í heimaríki ekki að vera grundvallað á því einu að hún sé í hjúskap.
Að mati kæranda hafi Útlendingastofnun byggt niðurstöðu sína á gömlum skýrslum sem sýni ekki hvernig staðan sé nú á heimasvæði hennar, Kirkuk og Sulaymaniyah. Kærandi telur að nýlegar skýrslur alþjóðastofnana og stjórnvalda annarra ríkja, svo sem International Institute of Netherlands, sýni fram á að öryggisástand í Írak hafi hrakað á haustmánuðum 2022. Kærandi telur að Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað með fullnægjandi hætti hvaða áhrif afturköllun á alþjóðlegri vernd hafi á hana, þar með talið hvað bíði hennar á heimasvæði hennar í Írak. Kærandi byggir einnig á því að afturköllun á alþjóðlegri vernd og dvalarleyfi verði henni til tjóns vegna stöðu hennar sem konu, bæði almennt og vegna einstaklingsbundinna aðstæðna. Kærandi vísar til þess að heimildum beri saman um bága stöðu kvenna í Írak. Að telja kæranda óhulta í Írak af þeirri ástæðu að hún sé nú gift manni þar í landi sé að mati kæranda ófullnægjandi mat. Kærandi vísar til þess að Útlendingastofnun hafi við málsmeðferð aðeins litið til þess að hún hafi gengið í hjónaband með maka sínum en til dæmis ekki tekið afstöðu til þess hvernig tengdafjölskylda hennar kunni að hafa tekið því hjónabandi og hvort það hjónaband samræmist ströngum ættbálkar- eða menningarlegum viðhorfum í samfélaginu í Írak. Að framangreindu virtu telur kærandi að rannsókn og rökstuðningur Útlendingastofnunar sé háð verulegum annmörkum og brjóti meðal annars gegn 1. mgr. 22. gr. og 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga og réttmætisreglu stjórnsýsluréttar. Sé um alvarlegan efnisannmarka á málsmeðferð Útlendingastofnunar að ræða og varði það ógildingu ákvörðunarinnar.
Verði ekki fallist á að ógilda ákvörðun Útlendingastofnunar um afturköllun alþjóðlegrar verndar og dvalarleyfi úr gildi gerir kærandi þá kröfu til vara að henni verði veitt dvalarleyfi hér á landi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísar því til stuðnings til alls þess sem rakið hafi verið í greinargerð í tengslum við aðalkröfu, einkum með vísan til heimahéraðs hennar og stöðu hennar sem kona í Írak. Kærandi telur að almennar aðstæður í heimaríki séu með þeim hætti að veita beri henni dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Þá telur kærandi að hún hafi ríka þörf fyrir vernd með tilliti til félagslegra aðstæðna hennar. Kærandi gerir athugasemd við mat Útlendingastofnunar á félagslegum aðstæðum hennar í heimaríki og telur að ekki sé að finna í ákvörðun stofnunarinnar í máli hennar umfjöllun um hvernig atvinnu- og félagslegir þættir í heimaríki hennar séu fyrir ungar konur á hennar aldri sem snúi til baka frá vestrænni menningu. Kærandi telur að með endurkomu sinni til Íraks sé líklegt að hún muni tilheyra sérstökum þjóðfélagshópi og þar af leiðandi þurfi að meta verndarþörf hennar sérstaklega.
Jafnframt gerir kærandi athugasemdir við að Útlendingastofnun hafi tekið mál hennar upp að nýju eftir að kærunefnd hafi fellt fyrri ákvörðun stofnunarinnar úr gildi. Að mati kæranda hafi ekki verið tekið tillit til réttmætra væntingar hennar að málinu væri endanlega lokið með úrskurði kærunefndar nr. 86/2022. Að mati kæranda standist það ekki skoðun að lægra sett stjórnvald geti tekið mál upp að nýju og notfært sér úrskurð æðra setts stjórnvald sem vegvísi til þess að ná settu markmiði. Kærandi telur að slíkt samræmist hvorki vandaðri né fyrirsjáanlegri stjórnsýslu.
Að lokum byggir kærandi á því að skilyrði ákvæða 42. gr. laga um útlendinga um bann við endursendingu séu ekki uppfyllt í máli hennar.
-
Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Afturköllun alþjóðlegrar verndar
Í 48. gr. laga um útlendinga eru ákvæði um afturköllun alþjóðlegrar verndar. Samkvæmt a-lið 1. mgr. ákvæðisins er heimilt að afturkalla veitingu alþjóðlegrar verndar ef flóttamaður eða ríkisfangslaus einstaklingur fellur ekki lengur undir skilyrði 37. og 39. gr. ef hann hefur sjálfviljugur notfært sér á ný vernd heimalands síns. Í athugasemdum við 48. gr. í frumvarpi til laga um útlendinga kemur fram að ákvæðið eigi sér stoð í C-lið 1. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna. Útlendingastofnun taki ákvörðun um afturköllun alþjóðlegrar verndar og skuli túlkun ákvæðisins fara fram í samræmi við leiðbeiningar í handbók flóttamannastofnunar.
Grundvöllur verndar skv. 2. mgr. 45. gr. er í veigamiklum atriðum annars eðlis en skv. 37., 39. og 44. gr. laga um útlendinga. Slík vernd er óháð þeim ástæðum sem tilgreindar eru í flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna. . Af því leiðir að grundvöllur þeirrar alþjóðlegu verndar sem veitt er skv. 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga tengist aðeins óbeint þeim skilyrðum afturköllunar sem útlistuð eru á tæmandi hátt í 1. mgr. 48. gr. laganna. Þá er ekki vísað sérstaklega í grundvöll verndar skv. 2. mgr. 45. gr. í 1. mgr. 48. gr. laga um útlendinga eða í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi. Í ljósi orðalags 1. mgr. 48. gr. laga um útlendinga og samræmis milli ákvæða laganna telur kærunefnd ekki unnt að túlka ákvæðið með þeim hætti að afturköllun verndar sem veitt hefur verið á grundvelli 2. mgr. 45. gr. geti verið byggð á ákvæðum 48. gr. laga um útlendinga.
Í 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að stjórnvald geti afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða þegar ákvörðunin er ógildanleg. Ljóst er að stjórnvöldum er einnig heimilt að afturkalla ákvarðanir sínar á grundvelli ólögfestra reglna stjórnsýsluréttarins um afturköllun, sbr. m.a. álit umboðsmanns Alþingis frá 13. júlí 2011 í máli nr. 6073/2010 og 22. janúar 2019 í máli nr. 9730/2018. Getur afturköllun verndar verið heimil ef forsendur verndarinnar, þ.e. þau fjölskyldutengsl sem þar eru tilgreind við útlending sem nýtur alþjóðlegrar verndar, sbr. 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga, eru ekki lengur fyrir hendi, aðili hefur notfært sér vernd heimaríkis og uppfyllt eru önnur skilyrði almennra reglna stjórnsýsluréttar um afturköllun stjórnvaldsákvarðana. Íslensk stjórnvöld hafa heimildir og hagsmuni af því að geta afturkallað alþjóðlega vernd einstaklings sem hefur fengið hana á grundvelli 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga ef forsendur hafa breyst verulega. Við mat á lögmæti afturköllunar slíkrar ákvörðunar verður að fara fram hagsmunamat, þ.e. meta þarf mál viðkomandi með hliðsjón af hagsmunum hans af því að upphafleg ákvörðun standi óbreytt gegn hagsmunum stjórnvalda af afturköllun. Auk þess skal líta til sjónarmiða um réttmætar væntingar aðila.
Í 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga kemur fram að maki eða sambúðarmaki útlendings sem nýtur alþjóðlegrar verndar samkvæmt IV. kafla laganna, börn hans yngri en 18 ára án maka eða sambúðarmaka eigi einnig rétt á alþjóðlegri vernd nema sérstakar ástæður mæli því í mót. Samkvæmt framangreindu er gert að skilyrði hvað varðar umsóknir barna útlendings um vernd á grundvelli ákvæðisins að um sé að ræða barn viðkomandi og að það sé ekki eldri en 18 ára. Með öðrum orðum eigi barn verndarhafa sem sé eldri en 18 ára ekki rétt á alþjóðlegri vernd á grundvelli ákvæðisins.
Í máli kæranda liggur fyrir að kærandi kom hingað til lands ásamt foreldrum sínum og systkinum 28. nóvember 2017 og sóttu þau um alþjóðlega vernd sama dag. Hinn 3. október 2018 var kæranda með ákvörðun Útlendingastofnunar veitt alþjóðleg vernd hér á landi með vísan til 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga er hún var 17 ára gömul. Kærandi er nú 22 ára gömul.
Vernd einstaklings á grundvelli 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga verður ekki afturkölluð af þeirri ástæðu einni að hann sé orðinn eldri en 18 ára. Er ljóst að þrátt fyrir að barn nái fullorðinsaldri hafa tengsl þess við þann fjölskyldumeðlim sem það leiðir rétt sinn af ekki breyst en veiting verndar á grundvelli 2. mgr. 45. gr. er gerð í þeim tilgangi að stuðla að einingu fjölskyldunnar. Afturköllun verndar eingöngu af því að barn nær ákveðnum aldri færi því gegn ákvæðinu og ljóst er að eitthvað meira verður að koma til svo að afturköllun teljist heimil. Þrátt fyrir að kærandi sé nú orðin eldri en 18 ára þá er hún enn dóttir föður síns sem jafnframt er handhafi alþjóðlegrar verndar hér á landi. Þarf því að skoða hvort að önnur atvik leiði til þess að ástæða sé til að afturkalla vernd kæranda.
Líkt og fram hefur komið tók Útlendingastofnun ákvörðun 22. nóvember 2021 um að afturkalla alþjóðlega vernd og dvalarleyfi kæranda ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála hinn 6. desember 2021. Með úrskurði nr. 86/2022, uppkveðnum 10. febrúar 2022, var ákvörðun Útlendingarstofnunar felld úr gildi. Kærunefnd felldi ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi þar sem að annmarkar voru á rannsókn stofnunarinnar í máli kæranda. Var það mat kærunefndar að þeir annmarkar hefðu einkum lotið að skorti á rannsókn á stöðu kæranda við komu til heimaríkis og hvort afturköllun verndar hennar gæti orðið henni til tjóns.
Í kjölfar úrskurðar kærunefndar var kærandi boðuð á ný til viðtals hjá Útlendingastofnun vegna hugsanlegrar afturköllunar á alþjóðlegri vernd hennar. Kærandi mætti til viðtalsins 27. apríl 2022. Líkt og að framan er rakið var það mat Útlendingastofnunar að þar sem kærandi væri eldri en 18 ára þá uppfyllti hún ekki lengur aldursskilyrði sem útlistuð væru í 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga og því hefði eðli fjölskyldutengsla þeirra sem hefðu verið grundvöllur verndar hennar breyst.
Við úrslausn málsins lagði Útlendingastofnun til grundvallar að fyrir lægi að kærandi hefði ferðast til heimaríkis síns til að giftast eiginmanni sínum og hefði dvalið hjá honum samanlagt í um 150 daga að því er virtist án nokkurra erfiðleika. Þá lægi ekkert fyrir um það að kærandi væri í hættu í heimaríki af sömu ástæðum og hefðu verið grundvöllur fyrir vernd föður hennar. Var það mat Útlendingastofnunar að framlögð gögn hefðu ekki veitt haldbærar skýringar á nauðsyn ferða kæranda til heimaríkis hennar. Væri því ekki hægt að komast að annarri niðurstöðu en að kærandi hefði sjálfviljug notfært sér á ný vernd heimaríkis í skilningi a-liðar 1. mgr. 48. gr. laga um útlendinga. Hinn 16. nóvember 2022 tók Útlendingastofnun hina kærðu ákvörðun um að afturkalla vernd kæranda og dvalarleyfi hennar hér á landi.
Þrátt fyrir að afturköllun verndar sem veitt hefur verið á grundvelli 2. mgr. 45. gr. verði ekki byggð á ákvæðum 48. gr. laga um útlendinga má hafa sjónarmið þeirra ákvæða til hliðsjónar við mat á því hvort forsendur séu til að afturkalla alþjóðlega vernd sem aðili nýtur hér á landi. Einkum má líta til þess sem fram kemur í a-lið 1. mgr. 48. gr. laga um útlendinga og vísar til þess að verndarhafi hafi sjálfviljugur notfært sér á ný vernd heimaríkis síns.
Í lokamálslið 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga kemur fram að um fjölskyldutengsl sem verða til eftir að umsókn um alþjóðlega vernd er lögð fram gildi ákvæði VIII. kafla laganna. Af því verður ráðið að einstaklingar sem dvelja hér á landi á grundvelli alþjóðlegrar verndar hafi frelsi til þess að stofna til nýrra fjölskyldutengsla eftir að þeir koma hingað til lands. Kærandi kveður ástæðu þess að hún hafi farið til heimaríkis hafa verið að verja tíma með núverandi eiginmanni sínum sem hún hafi kynnst á samfélagsmiðlum haustið 2018. Kærandi kvað eiginmann sinn hafa reynt að fá vegabréfsáritun til Íslands en án árangurs. Af frásögn kæranda má ráða að hún og eiginmaður hennar hafi upphaflega viljað hittast hér á landi en þar sem það hafi ekki verið hægt hafi þau ákveðið að hún myndi ferðast til heimaríkis til þess að hitta hann. Samkvæmt gögnum málsins dvaldi kærandi í heimaríki í tæpan mánuð árið 2019 og tæpa þrjá mánuði haustið 2020. Kvaðst hún hafa dvalið hjá eiginmanni sínum í bæði skiptin. Þá kom eiginmaður kæranda loks til Íslands árið 2021 og gengu þau í hjúskap hjá Sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu 25. nóvember sama ár. Þrátt fyrir að líta megi svo á að kærandi hafi að einhverju leyti nýtt sér vernd heimaríkis síns í skilningi ákvæðis a-liðar 1. mgr. 48. gr. laga um útlendinga þá er það eitt og sér sé ekki til þess fallið að ráða niðurstöðu um hvort forsendur séu til að afturkalla vernd hennar hér á landi einkum í ljósi þess eðlismunar sem er á vernd kæranda hér á landi og einstaklings sem nýtur alþjóðlegrar verndar skv. 37. gr. laga um útlendinga. Ljóst er að fjölskyldutengsl þau er voru forsenda verndar samkvæmt 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eru enn til staðar í máli kæranda og af gögnum málsins verður ráðið að hún hafi rík tengsl hér á landi enda býr nánasta fjölskylda hennar á Íslandi og er með vernd líkt og hún. Þá hefur kærandi stundað nám og atvinnu hér á landi í þau rúmu fimm ár sem hún og fjölskylda hennar hafa verið búsett á Íslandi. Óumdeilt er að kærandi fór til heimaríkis síns en að mati kærunefndar dvaldi hún ekki óþarflega lengi í heimaríki eða umfram þann tíma sem ætla má að taki að ganga frá málum varðandi hjúskap. Þá kvaðst kærandi aðeins hafa dvalið svo lengi í heimaríki árið 2021 sökum ferðatakmarkana af völdum Covid-19 heimsfaraldursins.
Líkt og að framan greinir hóf Útlendingastofnun málsmeðferð sína varðandi afturköllun alþjóðlegrar verndar kæranda með tilkynningu þess efnis er stofnunin sendi kæranda 3. mars 2021. Lauk þeirri málsmeðferð með úrskurði kærunefndar, nr. 86/2022, dags. 10. febrúar 2022 þar sem ákvörðun Útlendingastofnunar var felld úr gildi. Af gögnum málsins verður ekki ráðið að Útlendingastofnun hafi formlega hafið nýja málsmeðferð um afturköllun með tilkynningu til kæranda, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga, og til hliðsjónar 4. mgr. 48. gr. laga um útlendinga, en boðaði kæranda aðeins til viðtals, dag. 27. apríl 2022, þar sem rætt var um aðstæður hennar í heimaríki, ferðalög hennar til heimaríkis og önnur atriði m.a. í tengslum við umsókn eiginmanns hennar á grundvelli 69. gr. sbr. 70. gr. laga um útlendinga. Þá var það ekki fyrr en rúmum sex mánuðum síðar, 16. nóvember 2022, sem Útlendingastofnun tók hina kærðu ákvörðun um að afturkalla vernd kæranda. Ljóst er að til skoðunar hefur verið hjá íslenskum stjórnvöldum í tæp tvö ár hvort rétt sé að afturkalla vernd kæranda. Sú málsmeðferð hefur verið íþyngjandi fyrir kæranda, þar sem henni hefur m.a. verið synjað um útgáfu ferðaskilríkja, afhendingu vegabréfs síns auk þess sem málsmeðferð umsóknar hennar um endurnýjun dvalarleyfis hennar á grundvelli 73. gr. laga um útlendinga dróst verulega. Er þessi málsmeðferð aðfinnsluverð.
Þá er ástæða til þess að líta til ákvæðis 2. mgr. 3. gr. laga um ríkisborgararétt nr. 100/1952 en í ákvæðinu kemur fram að einstaklingur sem hefur hlotið alþjóðlega vernd og hefur haft fasta búsetu og dvalist hér á landi samfellt í að minnsta kosti þrjú ár geti öðlast íslenskan ríkisborgararétt með því að tilkynna Útlendingastofnun skriflega þá ósk sína áður en hann verður 21 árs. Hinn 2. mars 2023 sendi kærunefnd fyrirspurn á Útlendingastofnun og óskaði eftir upplýsingum um hvernig upplýsingagjöf til nýrra verndarhafa væri háttað, svo sem hvort þeim verndarhöfum sem ættu börn væri kynntur réttur barna þeirra til ríkisborgararéttar samkvæmt lögum um ríkisborgararétt. Samkvæmt upplýsingum frá Útlendingastofnun sem bárust kærunefnd 3. mars 2023 hafa nýir verndarhafar ekki verið upplýstir um þessi réttindi sérstaklega. Verður ekki séð af gögnum málsins að kærandi hafi lagt inn umsókn um ríkisborgararétt eða að henni hafi verið sérstaklega leiðbeint um rétt sinn samkvæmt ákvæðinu.
Er það mat kærunefndar að framangreindu virtu og eins og hér stendur sérstaklega á að hagsmunir kæranda og aðstæður, með hliðsjón af réttmætum væntingum hennar til þess að halda alþjóðlegri vernd sinni hér á landi, vegi þyngra en hagsmunir íslenskra stjórnvalda af því að afturkalla verndina. Eru skilyrði ólögfestra reglna stjórnsýsluréttar um afturköllun því ekki uppfyllt í máli kæranda.
Samantekt
Með vísan til alls framangreinds er það mat kærunefndar að Útlendingastofnun hafi ekki verið heimilt að afturkalla ákvörðun, dags. 3. október 2018, um veitingu alþjóðlegrar verndar til handa kæranda, á grundvelli ólögfestra reglna stjórnsýsluréttar um afturköllun. Verður hin kærða ákvörðun stofnunarinnar að því er varðar afturköllun á alþjóðlegri vernd kæranda því felld úr gildi. Þá eru gerðar athugasemdir við málsmeðferð Útlendingastofnunar í málinu.
Í ljósi niðurstöðu kærunefndar eru ekki forsendur til að taka varakröfu kæranda til umfjöllunar í máli þessu.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated.
Tómas Hrafn Sveinsson
Sindri M. Stephensen Þorbjörg I. Jónsdóttir