Kærð var ákvörðun Fiskistofu um að veita skriflega áminningu vegna þess að nokkur kíló af tindarskötu skiluðu sér ekki á hafnarvog né í aflaskráningarkerfi Fiskistofu.

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur kveðið upp svohljóðandi:

Úrskurð

Stjórnsýslukæra

Með bréfi, dags. 23. maí, 2019, bar A, lögmaður fram kæru f.h. B, (héreftir „kærandi“) vegna ákvörðunar, Fiskistofu, dags. 6. maí 2019, um að veita kæranda skriflega áminningu, sbr. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, vegna brots á 2. og 5. gr. laganna.

Kæruheimild er í 18. gr. laga nr. 57/1996 og er kærufrestur einn mánuður sbr. 19. gr. laganna.

Kröfur

Þess er krafist að ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. maí 2019, verði ógilt og skrifleg áminning, skv. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar verði felld niður.

Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins var eftirlitsmaður Fiskistofu um borð í X í veiðiferð skipsins dagana 23.-26. október 2018. Fram kemur að fyrir hádegi 24. október 2018, hafi verið gerð lengdarmæling og hafi eftirlitsmaðurinn séð að meðafli í halinu hafi verið grálúða, ufsi og tindaskata. Eftirlitsmaður hafi tjáð yfirstýrimanni að allan afla ætti að skrá og vigta á hafnarvog, þ.á.m. tindaskötu sem yfirstýrimaður taldi verðlausa. Meðan á veiðiferðinni stóð hafi eftirlitsmaður séð hvar meira magn af tindaskötu hafi veiðst. Við skoðun á gögnum sem send voru frá X til Fiskistofu í gegnum rafræna afladagbók eftir veiðiferðina, hafi komið í ljós misræmi milli skráðra tegunda í afladagbók og þess afla sem eftirlitsmaður Fiskistofu hafði séð um borð í skipinu í umræddri veiðiferð.

Með ákvörðun, dags. 6. maí 2019, veitti Fiskistofa kæranda skriflega áminningu vegna brots á 2. og 5. gr. laga nr. 57/1996, um umgengi um nytjastofna sjávar, vegna þess að kærandi hafði ekki komið með tindaskötu að landi. Stjórnsýslukæra barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 23. maí 2019, og er málið tekið til úrskurðar án málsmeðferðar í ráðuneytinu.

Sjónarmið kæranda og Fiskistofu.

Í stjórnsýslukæru segir að í veiðiferð 23.-26. október 2018, hafi veiðst nokkur kíló af tindaskötu sem safnað hafi verið í fötu. Af misgáningi hafi þessi afli ekki skilað sér á hafnarvog eða í skráningu aflaskráningarkerfi Fiskistofu. Þau mistök megi leiða til þess að sá afli sem ekki skilaði sér á hafnarvog sé talinn vera verðlaus og falla undir ákvæði 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 468/2013, um nýtingu afla og aukaafurða, en ákvæðið heimilar fisktegundum sem ekki séu háðar takmörkunum á leyfilegum heildarafla og ekki hafi verðgildi sé varpað frá borði. Kærandi bendir einnig á að Fiskistofa taki ekki afstöðu til röksemda kæranda í ákvörðun sinni og telur kærandi að með því brjóti Fiskistofa á andmælarétti kæranda sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í ákvörðun Fiskistofu tekur Fiskistofa ekki afstöðu til þess hvort tindaskata sé tegund sem falli undir framangreint ákvæði eða ekki. Í rökstuðningi Fiskistofu er vísað til þess að fyrir liggi að allur afli sem veiddur hafi verið í veiðiferðinni hafi ekki skilað sér á hafnarvog og því hafi útgerðin gerst brotleg við 2. og 5. gr. laga nr. 57/1996, um umgengi um nytjastofna sjávar. Fiskistofa meti brotið sem fyrsta minniháttarbrot útgerðar og veitti útgerðinni skriflega áminningu, sbr. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengi um nytjastofna sjávar.

Forsendur og niðurstaða.

Ákvörðun Fiskistofu sem til skoðunar er í þessu máli er, dags. 6. maí 2019. Stjórnsýslukæra barst ráðuneytinu, dags. 23. maí 2019. Kæruheimild er í 18. gr. laga nr. 57/1996, um umgengi um nytjastofna sjávar og er kærufrestur einn mánuður, sbr. 19. gr. laganna. Kæra barst því innan tilskilin frests.

Í því máli sem hér er til skoðunar veitti Fiskistofa kæranda áminningu sbr. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, vegna þess að nokkur kíló af tindaskötu skiluðu sér ekki á hafnvarvog og í aflaskráningakerfi Fiskstofu. Fiskistofa telur háttsemina varða við 2. og 5. gr. laga nr. 57/1996. Í andmælabréfi kæranda, dags. 22. mars 2019, kom fram sá skilningur kæranda að tindaskata félli undir þær tegundir sem heimilt væri að varpa fyrir borð, sbr. 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 468/2013. Í ákvörðun, dags. 6. maí 2019, tók Fiskistofa ekki afstöðu til þeirra sjónarmiða, heldur vísaði einungis til þess að ekki hefði allur afli X skilað sér á hafnvarvog eftir veiðiferð 23.-26. október 2018 og varði slík háttsemi við 2. og 5. gr. laga nr. 57/1996. Fram kom að Fiskistofa meti brotið sem fyrsta minniháttarbrot útgerðar og skuli Fiskistofa veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu.

Fiskistofa hefur eftirlit með fiskveiðum og eitt af meginmarkmiði með því eftirliti er að sjá til þess að vigtun og skráning afla sé rétt framkvæmd. Aflaskráningar eru mjög mikilvægur hluti af fiskveiðistjórnunarkerfinu hafa þau áhrif að skráður landaður afli er dreginn frá aflamarki skips og stjórnast veiðiheimildir skipa m.a. af skráðum lönduðum afla. Röng aflaskráning við löndun, þ.e. ef allur afli skips er ekki skráður, getur haft í för með sér fjárhagslegan ávinning fyrir þá útgerð sem í hlut á og er einn helsti freistnivandi fyrir rangri aflaskráningu. Aflaskráningar eru einnig nýttar í vísindalegum tilgangi og eru mjög mikilvæg gögn við rannsóknir stofnstærðum og þegar gefin er ráðgjöf um leyfilegan heildarafl. Þá er það meginregla í íslenskri fiskveiðistjórn að brottkast er bannað. Helgast það bann að því að útgerðir velji ekki einungis verðmeiri tegundir, rétta stærð o.fl. og einnig til að tryggja að afli sem kemur úr sjó sé nýttur á tilhlýðilegan hátt, sé landað og rétt skráður. Til að koma í veg fyrir brottkast hafa verið settar ýmsar reglur til þess að liðka fyrir því að útgerðir geti fénýtt þann afla sem veiðist. Frávik frá meginreglunni um bann við brottkasti er í 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 468/2013, um nýtingu afla og aukaafurða, en þar segir að heimilt sé að varpa frá borði verðlausum tegundum sem ekki sæta takmörkunum á heildarafla. Tindaskata er tegund sem ekki sætir takmörkunum á heildarafla. Samkvæmt upplýsingum frá Reiknistofu fiskmarkaða er kílóaverð af tindaskötu í kringum 17 kr. á þeim árstíma sem eitthvað selst af tegundinni, en einungis um 50% af lönduðum afla selst. Auk þess sem tegundin selst verr á Norðurlandi en á Suðurlandi. Talsvert er um það að útgerðir þurfi að urða tindaskötu. Þannig hefur tindaskata takmarkað verðgildi en er þó ekki verðlaus með öllu. Ráðuneytið getur ekki fallist á að tindaskata falli undir ákvæði 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 468/2013, en fellst þó á röksemdir kæranda að tindaskata hafi ekki verðgildi fyrir útgerðina. Ráðuneytið vill þó taka fram að það eru ekki útgerðir sem hafa það í hendi sér að ákveða í einstaka tilfellum hvaða tegundir hafa ekkert verðgildi heldur verður slík framkvæmd að vera mótuð af stjórnvöldum og í þessu tilfelli er það hlutverk Fiskistofu að móta skýrar reglur um hvernig ákvæði 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 468/2013 er beitt og hvaða tegundir falla þar undir og leiðbeina útgerðum með tilhlýðilegum hætti.

Meðalhófsreglan er ein af grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins og sem slík hefur hún víðtækara gildisvið heldur en aðeins að því er varðar þær ákvarðanir sem falla undir stjórnsýslulögin. Inntak meðalhófsreglunnar felst í því að stjórnvald skal aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Þá skal þess gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Þessi regla felur það í sér að stjórnvöld verða að gæta hófs í meðferð valds síns. Þau verða að líta bæði til þess markmiðs sem starf þeirra stefnir að og taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra einstaklinga og lögaðila sem athafnir stjórnvaldsins og valdbeiting beinist að. Við mat á vægi þessara hagsmuna verður að ganga út frá því að hagsmunir sem njóta verndar mannréttindaákvæði stjórnarskrár eða alþjóðlegra mannréttindasáttamála vegi þungt, t.d. atvinnuréttindi. Meðalhófsreglan hefur verið talin hafa þrjá efnisþætti. Í fyrsta lagi að efni íþyngjandi ákvörðunar sé fallið til að þjóna lögmætu markmiði sem að er stefnt. Þetta þýðir þó ekki að markmiðinu verði náð að fullu. Í öðru lagi að ef fleiri úrræða er völ sem þjónað geta því markmiði, sem að er stefnt skal velja það úrræði sem vægast er. Íþyngjandi ákvörðun skal einungis taka að ekki sé völ á vægara úrræðis sem þjónað geti markmiðinu. Í þriðja lagi verður að gæta hófs við beitingu þess úrræðis sem valið hefur verið og má því ekki ganga lengra en nauðsyn ber til.

Markmið með beitingu viðurlaga er að knýja fram rétta háttsemi, veita varnaðaráhrif, þó einungis í þeim tilfellum að annað og vægara úrræði dugi ekki. Fiskistofu ber að beita þeim úrræðum af varfærni og leggja mat á hvert tilvik fyrir sig og meta hvort tilvikið sé þess eðlis að það leiði til þess að Fiskistofa skuli beita áminningu eða veiðileyfissviptingu. Fiskistofa verður ávallt að hafa í huga að bæði áminning og svipting á leyfi til veiða eru íþyngjandi ákvarðanir sem hafa ítrekunaráhrif í tvö ár. Meðalhófsreglan leiðir til að ákvæði 15. gr. laga nr. 57/1996, sé skýrt með þeim hætti að Fiskistofa skuli einungis beita viðurlögum vegna brota sem hafa einhverjar lágmarks afleiðingar. Þannig verður brot að uppfylla eitthvert lágmark um ógnun á almannahagsmunum eða auðgunaráhrif fyrir útgerð. Þrátt fyrir orðalag 15. gr. laga nr. 57/1996, er Fiskistofu ekki skylt að beita viðurlögum við öllum frávikum frá lögum og reglum á sviði fiskveiðistjórnar. Í því máli sem hér er til skoðunar er ljóst að kærandi túlkar ákvæði 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 468/2013, um nýtingu afla og aukaafurða með öðrum og rýmri hætti en Fiskistofa. Um óverulegt magn af afla var að ræða og tindaskata hefur ekkert verðgildi fyrir útgerðina og lítið verðgildi yfir höfuð. Ráðuneytið telur að málið sé þannig vaxið að eðlilegra hefði verið að senda kæranda leiðbeiningar um hvernig ákvæði 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 468/2013 sé beitt og hvaða tegundir falli þar undir, í stað þess að beita kæranda viðurlögum, þ.e. skriflega áminningu.

Með vísan til alls framan ritaðs fellir ráðuneytið þann hluta ákvörðunar Fiskistofu, dags. 6. maí 2019, um að veita kæranda skriflega áminningu, sbr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengi um nytjastofna sjávar.

ÚRSKURÐARORÐ

Ráðuneytið fellir úr gildi þann hluta ákvörðunar Fiskistofu, dags. 6. maí 2019, um að veita kæranda skriflega áminningu, sbr. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.