Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 274/2020

Fimmtudaginn 15. október 2020

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, móttekinni 3. júní 2020, kærði B, f.h. sonar síns, A, Reykjavík, til úrskurðarnefndar velferðarmála afgreiðslu Reykjavíkurborgar á umsókn hans um sértækt húsnæðisúrræði.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 14. febrúar 2015, sótti kærandi um sértækt húsnæðisúrræði hjá Reykjavíkurborg. Kærandi bíður enn úthlutunar húsnæðis og kærir því drátt á afgreiðslu, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 3. júní 2020. Með bréfi, dags. 26. júní 2020, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Reykjavíkurborgar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst úrskurðarnefndinni 23. júlí 2020 og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 27. júlí 2020. Athugasemdir bárust frá kæranda 5. ágúst 2020 og voru þær sendar Reykjavíkurborg til kynningar 12. ágúst 2020. Viðbótargreinargerð Reykjavíkurborgar barst 8. september 2020 og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 15. september 2020. Athugasemdir bárust frá kæranda 23. september 2020 og voru þær sendar Reykjavíkurborg með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 30. september 2020. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærandi og móðir hans hafi verið í virkri baráttu vegna búsetu fyrir kæranda en hann hafi verið á bið eftir búsetu í sjö ár. Fyrir tveimur árum hafi verið sagt að kærandi væri efstur á listanum. Hins vegar hafi móður kæranda verið sagt í janúar 2019 að ekki væri víst að kærandi yrði valinn. Móðir kæranda íhugi málsókn og hafi lögmaður hennar þau gögn sem mál þetta varði. Reykjavíkurborg hafi þó ekki getað útvegað gögn um alla þá fundi sem kærandi og móðir hans hafi setið með tilteknum aðilum frá borginni.

Í athugasemdum kæranda kemur fram að tvær rangfærslur séu í greinargerð Reykjavíkurborgar. Í fyrsta lagi hafi kærandi aldrei fengið félagslega heimaþjónustu. Í öðru lagi hafi móðir kæranda ekki fengið ráðgjöf á meðan á biðinni hafi staðið. Í þriðja lagi hafi þau mæðgin aldrei verið upplýst um töf á byggingu íbúðakjarna sem hafi átt að vera tilbúinn haustið 2020. Þeim hafi aldrei verið lofað neinu um að kærandi fengi búsetu þar, einungis að þessi kjarni kæmi hugsanlega til greina fyrir hann.

Þá vísar kærandi til þess að í greinargerð Reykjavíkurborgar sé talað um þá þjónustu sem kærandi hafi fengið, eins og aukna skammtímavistun og liðveislu, á meðan hann bíði eftir varanlegu húsnæði. Það sé ekki gott fyrir fullorðna manneskju að búa aðra hvora viku á stofnun og hina heima hjá sér. Þetta sé slítandi fyrirkomulag fyrir kæranda og móður hans. Ef það sé ætlun borgarinnar að skýla sér á bak við það að kærandi hafi fengið „aukna þjónustu“ sé lítið skjól í þeirri röksemdafærslu og það firri borgina ekki ábyrgð.

Í greinargerðinni séu taldar upp réttlætingar á óréttlætanlegri töf. Meðal annars sé vísað til þess að uppbygging á húsnæði taki langan tíma. Kærandi bendir á að Reykjavíkurborg geti gert ráðstafanir í tíma. Fötluð börn hafi fæðst á Íslandi frá því að land byggðist og fötluð börn haldi áfram að fæðast. Það séu 17 ár síðan borginni hafi mátt vera ljóst að það yrði að útvega kæranda húsnæði og því haldi þessi rök ekki vatni. Enn fremur komi fram að brottfall á biðlista hafi ekki verið jafn mikið og áætlað hafi verið í upphafi. Borginni megi vera ljóst hve margir þurfi á búsetu að halda og geti áætlað hve margir muni þurfa á búsetu að halda. Reykjavíkurborg standi sig illa í að sinna ábyrgð sinni gagnvart fötluðu fólki. Þá vísi Reykjavíkurborg til þess að efnahagsástand kunni að hafa áhrif. Kærandi tekur fram að þetta sé spurning um forgangsröðun, áhuga, vilja og mannsæmd. Þetta snúist um það í hvað borgin vilji nota peningana. Það hafi ekki alltaf verið hart í ári frá árinu X þegar það hafi verið ljóst að kærandi myndi þurfa búsetuúrræði hjá borginni. Þá sé tekið fram í greinargerðinni að umsókn kæranda hafi verið samþykkt á biðlista og ekki sé um að ræða fortakslausan rétt til að fá úthlutað húsnæði strax. Kærandi hafi verið á biðlista eftir húsnæði í fjögur ár sem sé langt frá því að vera „strax“. Það væri kannski ekki óraunhæft að setja í lög hversu langa bið megi bjóða fötluðu fólki eftir húsnæði. Ef lögin leyfi framkomu af því tagi sem hér um ræði þurfi að breyta lögunum. Vitnað sé í dóm Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-1404/2019 til þess að réttlæta biðtíma borgarinnar. Í athugasemdum kæranda er dómurinn gagnrýndur. Dómurinn geri lítið úr lífi og heilsu þeirra sem í hlut eiga og geri ábyrgð borgarinnar að engu. Þessi langa bið eftir húsnæði skaði hinn fatlaða einstakling og umönnunaraðila hans. Skaðinn sé mikill og fjölþættur. Álagið sem fylgi umönnun svo fatlaðs einstaklings skaði umönnunaraðila líkamlega, andlega, félagslega og fjárhagslega. Það skaði samfélagið þegar umönnunaraðili veikist svo mikið vegna langvarandi álags að ríkið þurfi að sjá honum farborða. Það skaði hinn fatlaða að vera háður veikri manneskju sem sé ekki fær um að sinna honum. Hann fái ekki þá umönnun sem hann þurfi, einangrist félagslega, verði kvíðinn og óttasleginn vegna veikinda manneskjunnar sem hann þurfi að treysta á. Umsókn móður kæranda um umönnunargreiðslur hjá Tryggingastofnun ríkisins hafi verið hafnað og henni verið réttilega bent á að svona veik manneskja geti ekki annast fatlaðan einstakling. Þá sé skaðinn fyrir samfélagið fjölþættur þegar vel menntaður starfskraftur sé hrakinn af vinnumarkaði. Þá sé illa farið með góða menntun, þjálfun og reynslu. Með vanrækslu sinni hafi Reykjavíkurborg því skaðað tvo einstaklinga andlega, líkamlega, félagslega og fjárhagslega.

Frá því að kærandi hafi verið fimm ára gamall, hafi verið ljóst að hann myndi þurfa aðstoð borgarinnar allt sitt líf. Sama eigi við um öll börn sem greinist á ári hverju með fötlun sem geri þau háða öðrum til lífstíðar. Þá megi geta þess að kærandi og móðir hans hafi hafið samtöl við borgina vegna væntanlegrar búsetu þegar hann hafi verið 15 ára gamall. Þau hafi átt fundi með borgarfulltrúum og öðrum embættismönnum borgarinnar og lagt fram ýmis gögn. Þau hafi ýmist verið ein á fundi eða með foreldrum fatlaðra barna. Þau hafi lagt mikla vinnu í að koma á framfæri hugmyndum sínum og óskum um búsetu. Þau hafi óskað eftir að kaupa lóð af borginni og byggja sjálf en verið lofað að þau fengju lóð endurgjaldslaust og borgin myndi byggja. Þau hafi boðið fram vinnu við teikningu á húsinu af arkitekt sem óskaði eftir að gefa vinnu sína. Í stuttu máli hafi þessi vinna engu skilað og þá finnast engin gögn um þessa vinnu. Af því megi ráða að borgin hafi brugðist skráningarskyldu sinni. Það megi því vera ljóst að fjögurra ára bið sé ekki komin til vegna þess að borginni hafi ekki verið ljóst að þörf yrði á búsetu fyrir kæranda fyrir X árum síðan.

Að lokum óskar móðir kæranda eftir því að úrskurðarnefndin leiðbeini um hvernig hún eigi að kæra töfina hennar vegna. Í upphafi samskipta hennar við nefndina hafi hún reynt að útskýra fyrir nefndinni að hún vildi kæra þá ákvörðun borgarinnar að neyða hana til að annast alvarlega fatlaðan mann. Hún hafi ekki sótt um það starf, sé ekki fær um að sinna því starfi og henni hafi ekki verið boðin laun fyrir það starf. Reyndar hafi henni verið neitað um greiðslur fyrir það starf. Það sé á ábyrgð Reykjavíkurborgar að sinna hans þörfum og annast hann. Það sé ekki lengur hennar ábyrgð.

Í athugasemdum kæranda við viðbótargreinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram móðir kæranda sé ánægð með að undirstrikað sé að kærandi sé sonur hennar þótt hún tali fyrir hann. Hún viti að kærandi hafi verið duglegur að hringja í tengilið þeirra á þjónustumiðstöð. Það að kærandi hafi verið upplýstur um töf á byggingu húsnæðis viti móðir kæranda ekkert um. Tengiliður þeirra hjá félagsþjónustunni viti að kærandi sé með alvarlega þroskahömlun, einhverfu og að hann sé heyrnarskertur. Móðir kæranda telji að henni myndi aldrei detta í hug að upplýsa hann um gang mála eða töf, án þess að láta hana sjálfa einnig vita. Allir sem hafi þekkingu eða skilning á þroskahömlun skilji þetta.

Ekki sé rétt að kærandi hafi fengið félagslega heimaþjónustu. Kærandi sé með liðveislu og fari í skammtímavistun á meðan hann bíði. Þessi langa bið eftir úrræði sé jafn ólíðandi þótt verið sé að útvega aukaþjónustu á meðan á biðinni standi.

III.  Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að kærandi sé X ára gamall og greindur með alvarlega þroskaröskun, einhverfu og áráttu- og þráhyggjuröskun. Hann sé samkvæmt matinu Support Intensity Scale (SIS) metinn með VIII (8) og stuðningsvísitala hans sé 102. Stuðningsþjónustumat hans sé 34 stig og hann sé með 11 stig í matsviðmið vegna húsnæðisumsóknar í húsnæði fyrir fatlað fólk í þjónustuflokki II. Kærandi sé eina barn móður sinnar og búi þau tvö saman. Faðir kæranda búi á C og það séu takmörkuð samskipti þeirra á milli. Stuðningsnet fjölskyldunnar sé lítið og því álag á móður kæranda sem hafi glímt við álagstengd veikindi undanfarin ár, bæði andleg og líkamleg, og hafi hún ekki getað stundað vinnu sökum þess. Kærandi hafi verið með liðveislu og skammtímavistun frá barnsaldri.

Tekið er fram að þann 14. febrúar 2015 hafi móðir kæranda sótt um sérstakt húsnæðisúrræði hjá velferðarsviði Reykjavíkurborgar fyrir hönd kæranda. Á stuðningsþjónustufundi þjónustumiðstöðvar Miðborgar, Vesturbæjar og Hlíða hafi umsóknin verið samþykkt til vinnslu og á biðlista, sbr. bréf þjónustumiðstöðvar, dags. 6. ágúst 2015. Á fundinum hafi móður kæranda jafnframt verið kynnt að umsóknin yrði ekki virk fyrr en X, eða við 18 ára aldur kæranda. Þann 26. mars 2015 hafi móðir kæranda sótt um skammtímavistun fyrir fötluð börn á D, í átta sólarhringa á mánuði, sem hafi verið samþykkt. Í apríl 2018 hafi kærandi sótt um aukningu í skammtímavistun sem hafi verið samþykkt á biðlista. Vorið 2018 hafi kærandi útskrifast úr framhaldsskóla og farið í Hitt Húsið um sumarið. Haustið 2018 hafi kærandi fengið starf í E, alla virka daga þar sem hann starfi enn og njóti þar töluverðs stuðnings. Í janúar 2019 hafi kærandi fengið úthlutaða aukningu í skammtímavistun, úr átta sólarhringum á mánuði í fjórtán sólarhringa. Við úthlutunina hafi verið lögð áhersla á að létta undir með móður kæranda og gera kæranda kleift að búa áfram hjá henni á meðan hann biði eftir úthlutun húsnæðis sem hentaði stuðningsþörfum hans. Þann 1. júní 2019 hafi tekið í gildi nýjar reglur Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði og umsókn kæranda um sérstakt húsnæðisúrræði verið endurmetin samkvæmt nýjum reglum og þá verið metin til 11 stiga. Þann 17. október 2019 hafi verið unnið nýtt stuðningsþjónustumat fyrir kæranda og hann metinn til 34 stiga. Þann 19. október 2019 hafi félagsleg heimaþjónusta hafist, sem hafi verið samþykkt til 12 mánaða, og þann 11. júní 2020 hafi liðveisla kæranda verið aukin í 30 klukkustundir á mánuði. Áður hafði kærandi verið með samþykktar 25 klukkustundir á mánuði, en þó ekki fengið þann stuðning að fullu þar sem liðveitandi hafi ekki verið fær um að veita fulla þjónustu. Breyting hafi nú verið á þeirri tilhögun þannig að kærandi njóti þjónustu í 30 klukkustundir á mánuði. Í febrúar 2019 hafi móðir kæranda verið upplýst um að í lok árs 2020 stæði til að opna nýjan íbúðakjarna sem gæti hentað kæranda en opnun kjarnans hafi verið frestað til loka árs 2021. Ljóst sé að kærandi sé í brýnni þörf fyrir húsnæði fyrir fatlað fólk þar sem hann geti fengið þann stuðning sem geti mætt hans þörfum. Kærandi þurfi næturvakt, töluvert utanumhald og stuðning eins og fram komi í mötum og þarfagreiningum. Mikil vinnsla sé, og hafi verið, í máli kæranda og samskipti við ráðgjafa töluverð. Allra leiða hafi verið leitað til þess að koma til móts við stuðningsþarfir kæranda á meðan beðið sé eftir búsetu sem henti hans þörfum.

Reykjavíkurborg vísar til þess að um félagslegt leiguhúsnæði gildi nú reglur um félagslegt leiguhúsnæði sem samþykktar hafi verið á fundi velferðarráðs þann 13. mars 2019 og á fundi borgarráðs þann 2. maí 2019. Reglurnar hafi tekið gildi 1. júní 2019. Í 2. gr. reglnanna sé félagslegu leiguhúsnæði skipt upp í fjóra flokka, þ.e. 1) almennt félagslegt leiguhúsnæði, 2) húsnæði fyrir fatlað fólk, 3) húsnæði fyrir heimilislausa með miklar og flóknar þjónustuþarfir og 4) þjónustuíbúðir fyrir aldraða, sbr. 1. mgr. 2. gr. reglnanna. Um framangreinda flokka húsnæðis sé fjallað í sérköflum reglnanna en mismunandi skilyrði eigi við um hvern flokk húsnæðis. Frekari skilgreiningu á húsnæði fyrir fatlað fólk sé að finna í 3. mgr. 2. gr. reglnanna en þar segi meðal annars að húsnæði fyrir fatlað fólk sé íbúðarhúsnæði sem gert hafi verið aðgengilegt fyrir tiltekna notkun eða skilgreint sérstaklega fyrir tiltekinn hóp fatlaðs fólks. Með húsnæði fyrir fatlað fólk sé átt við húsnæðisúrræði í skilningi reglugerðar nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Húsnæði fyrir fatlað fólk skiptist í sértækt húsnæði og húsnæði með stuðningi. Sértækt húsnæði fyrir fatlað fólk sé ætlað þeim sem ekki séu á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum fötlunar og þurfi umfangsmikla aðstoð og stuðning til að geta búið á eigin heimili. Þá sé húsnæði með stuðningi ætlað þeim sem ekki séu á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum fötlunar og þurfi nokkurn stuðning til að geta búið á eigin heimili. Sérstaklega sé fjallað um húsnæði fyrir fatlað fólk í III. kafla reglnanna.

Úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis fari eftir reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði og fari fram á sérstökum fundum úthlutunarteyma. Í 19. gr. reglnanna komi fram að þjónustumiðstöðvar Reykjavíkurborgar leggi faglegt mat á þær umsóknir sem metnar hafi verið samkvæmt matsviðmiðum með reglunum. Úthlutunarteymi félagslegs leiguhúsnæðis forgangsraði umsóknum frá þjónustumiðstöðvum og úthluti húsnæði samkvæmt reglunum og forgangsröðun taki mið af faglegu mati ráðgjafa og úthlutunarteymis ásamt stigagjöf samkvæmt matsviðmiðum reglnanna. Þegar umsækjandi sé tilnefndur í félagslegt leiguhúsnæði beri eftir atvikum að uppfæra öll gögn miðað við stöðu umsækjanda á þeim tíma. Áður en til tilnefningar komi beri einnig eftir atvikum að framkvæma endurmat samkvæmt matsviðmiðum. Umsækjanda skuli tilkynnt skriflega ef endurmat leiði til breytinga á stigagjöf.

Í 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé vikið að málshraða og þar komi fram að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt sé. Þá komi fram í 3. mgr. 9. gr. laganna að þegar fyrirsjáanlegt sé að afgreiðsla máls muni tefjast beri að skýra aðila máls frá því og þá skuli upplýst um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Í 4. mgr. 9. gr. laganna komi fram að þegar fyrirsjáanlegt sé að afgreiðsla máls muni tefjast beri að skýra aðila máls frá því og þá skuli upplýst um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.

Reykjavíkurborg tekur fram að samþykki á umsókn kæranda um sértækt húsnæði fyrir fatlað fólk sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sveitarfélagið hafi því þegar viðurkennt rétt kæranda til að fá úthlutað sértæku húsnæðisúrræði, enda hafi hann verið settur á biðlista eftir slíku úrræði. Það að sveitarfélagið hafi ekki veitt kæranda sértækt húsnæði fyrir fatlað fólk innan ákveðins tímafrests heldur forgangsraði umsækjendum með hliðsjón af þjónustuþörf þeirra og framboði slíks úrræðis feli ekki í sér stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis feli hins vegar í sér stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 8. mgr. 19. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði, og í þeim tilfellum sé því um að ræða að aftur verði tekin stjórnvaldsákvörðun í málinu. Jafnvel þótt sveitarfélagið hafi viðurkennt rétt kæranda til að fá úthlutað sértæku húsnæði fyrir fatlað fólk þá felist ekki í þeirri stjórnvaldsákvörðun að veita beri kæranda umrætt úrræði með skilyrðislausum og tafarlausum hætti. Engin lagaákvæði mæli fyrir um slíka skyldu eða um viðmiðunartímafresti í þessu sambandi, enda verði að telja að slíkt fyrirkomulag væri með öllu óraunhæft. Umsókn kæranda hafi verið samþykkt á biðlista eftir húsnæði og ekki sé um að ræða fortakslausan rétt til að fá úthlutað húsnæði strax. Umsækjendum um húsnæði fyrir fatlað fólk standi ýmis úrræði til boða á meðan á biðtíma standi en nauðsynlegt sé að meta í hverju tilfelli hvaða þjónusta henti viðkomandi umsækjanda. Kærandi hafi á biðtíma fengið þjónustu í formi liðveislu, skammtímavistunar, félagslegrar heimaþjónustu og ráðgjafar.

Í 9. gr. laga nr. 38/2018 komi fram að fatlað fólk eigi rétt á húsnæði í samræmi við þarfir þess og óskir og félagslegri þjónustu sem geri því kleift að búa á eigin heimili og stuðli að fullri aðlögun þess og þátttöku í samfélaginu. Af orðalagi ákvæðisins leiði að fatlað fólk, sem uppfylli skilyrði sveitarfélags til að fá sértækt húsnæðisúrræði, kunni að þurfa að bíða í nokkurn tíma eftir því að fá úthlutað slíku úrræði. Með hliðsjón af framangreindu sé því alfarið hafnað að biðtími kæranda eftir sértæku húsnæðisúrræði sé óásættanlegur eða gangi með einhverjum hætti í berhögg við 4. mgr. 9. gr. laga nr. 37/1993. Lög nr. 38/2018 veiti sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau veiti fötluðu fólki í samræmi við markmið laganna og hvernig aðgengi fatlaðra einstaklinga að þeirri þjónustu skuli tryggt. Ekki sé unnt að ráða af lögunum nema að litlu leyti hver hinn efnislegi réttur íbúa sveitarfélags sé í þessum efnum þar eð hann ráðist aðallega af ákvörðun hvers sveitarfélags.

Í samræmi við ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar sé sveitarfélögum tryggður sjálfstjórnarréttur og í honum felist meðal annars það að sveitarfélög ráði hvernig útgjöldum sé forgangsraðað í samræmi við lagaskyldur og áherslur hverju sinni. Stjórnarskráin leggi ekki ríkari eða víðtækari skyldur á herðar sveitarfélögum í þessum efnum heldur en mælt sé fyrir um í fyrrnefndum sérlögum. Með hliðsjón af þeirri sjálfstjórn sem sveitarfélögum sé veitt setji þau sér sínar eigin reglur um rétt íbúa á grundvelli laganna, þar á meðal um umfang og útfærslu þjónustu við fatlað fólk. Lögunum sé því einungis ætlað að tryggja rétt fólks en ekki skilgreina hann, enda sé það verkefni hvers sveitarfélags. Því geti einstaklingar ekki gert kröfu um ákveðna, skilyrðis- og tafarlausa þjónustu heldur helgist framboð hennar af því í hvaða mæli sveitarfélagi sé unnt að veita þjónustuna. Í samræmi við framangreint hafi Reykjavíkurborg sett reglur um félagslegt leiguhúsnæði.

Ljóst sé að uppbygging á húsnæði taki langan tíma, sérstaklega þegar horft sé til þess að þörfin sem byggt sé á í áætlunum sé síbreytileg. Ekki sé horft til aldurs umsóknar við úthlutun heldur raðist þeir fremst í forgangsröðun sem séu í mestri þörf fyrir húsnæðið þegar úthlutun eigi sér stað. Þá hafi ýmis önnur atriði áhrif í þessu sambandi, svo sem ef brottfall af biðlista hafi ekki verið jafn mikið og áætlað hafi verið í upphafi. Það sem geti einnig haft áhrif séu flutningar fólks úr öðrum sveitarfélögum til Reykjavíkur, auk þess sem koma flóttafólks og fleiri hópa geti haft áhrif á biðlistann. Þá hafi slys þar sem fólk verði fyrir miklum og langvarandi skaða haft áhrif á biðlistann. Tafir á framkvæmdum geti einnig orðið vegna ákvæða í skipulagslögum og grenndarsjónarmiða af hálfu íbúa. Þar megi nefna byggingu smáhýsa fyrir heimilislausa og öryggisvistunarúrræði. Þá beri að horfa til þess að ekki sé ætíð unnt að fá framkvæmdaraðila til að reisa húsnæði og það byggist á efnahagsástandi í samfélaginu á hverjum tíma. Auk þess geti afhending verktaka á húsnæði til borgarinnar tafist af ýmsum orsökum. Í þessu samhengi er vísað til dóms Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-1404/2019 þar sem bið eftir sértæku húsnæðisúrræði, sem hafi numið þremur og hálfu ári, hafi ekki verið talin óhófleg bið.

Reykjavíkurborg bendir á að þann 7. nóvember 2018 hafi tekið gildi breytingar á reglugerð nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk. Í 8.–10. gr. reglugerðar um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk sé nú kveðið á um biðlista, röðun á biðlista, auk samráðs og úrræða á biðtíma. Upphafleg umsókn kæranda um sértækt húsnæði hafi verið samþykkt áður en framangreindar breytingar hafi tekið gildi. Kærandi sé nú á bið eftir sértæku húsnæði fyrir fatlað fólk í þjónustuflokki II og sé kærandi talinn í þörf fyrir íbúðakjarna með sameiginlegri aðstöðu fyrir fatlaða. Áætlað sé að næsti íbúðakjarni í þjónustuflokki II opni í lok árs 2021, sbr. uppbyggingaráætlun sértækra húsnæðisúrræða fyrir fatlað fólk, sem hafi verið samþykkt á fundi borgarráðs þann 24. ágúst 2017. Umsókn kæranda sé á virkri bið eftir sértæku húsnæði hjá Reykjavíkurborg en ekki sé hægt að fullyrða hvenær að úthlutun komi, en vonast sé til þess að það verði sem allra fyrst og unnið sé að því að útvega kæranda húsnæði. Mál kæranda sé í virkri vinnslu og á þeim tíma sem liðinn sé frá því að kærandi sótti fyrst um sértækt húsnæði á vegum Reykjavíkurborgar hafi kæranda verið boðin þjónusta í formi frekari liðveislu, skammtímavistunar og félagslegrar heimaþjónustu á meðan beðið sé eftir húsnæði.

Með hliðsjón af framangreindu sé ekki unnt að fallast á að brotið hafi verið gegn 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga þar sem fyrir liggi að umsókn kæranda hafi verið samþykkt á biðlista eftir sértæku húsnæðisúrræði. Þegar til úthlutunar komi sé um að ræða aðra stjórnvaldsákvörðun í málinu, sbr. 8. mgr. 19. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði. Því hafi ekki dregist óhæfilega að afgreiða mál kæranda þar sem um tvær aðskildar stjórnvaldsákvarðanir sé að ræða. Þá sé rétt að geta þess að í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga hafi ráðgjafi upplýst kæranda reglulega í viðtölum að tafir yrðu á afgreiðslu máls hans og að unnið væri að því að útvega kæranda húsnæði. Lögð sé áhersla á að virða þá frumkvæðisskyldu sem lögð sé á herðar sveitarfélögum og fram komi í 32. gr. laga nr. 38/2018. Einstaklingsmiðuð upplýsingagjöf fari fram með samtali við ráðgjafa á þjónustumiðstöðvum. Þegar horft sé til þeirra upplýsinga sem fram komi á biðlistum og í áætlunum sé ekki unnt að telja að þær séu fullnægjandi fyrir þá einstaklinga sem bíði úrræðis. Því sé lögð áhersla á bein samskipti við viðkomandi, oftast í formi reglulegra viðtala, þar sem leitast sé við að svara fyrirspurnum sem fram komi hjá viðkomandi hverju sinni. Staða máls sé könnuð fyrir hvert viðtal og reynt sé eftir megni að koma til móts við þjónustuþarfir umsækjanda á biðtímanum.

Í viðbótargreinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að fjallað sé um umsækjanda um félagslegt húsnæði sem kæranda þó svo að móðir hans komi fram fyrir hans hönd. Vegna athugasemda móður kæranda um félagslega heimaþjónustu sé rétt að upplýsa um að rangar upplýsingar hafi borist velferðarsviði frá þjónustumiðstöð við vinnslu greinargerðar. Við nánari skoðun komi í ljós að kærandi hafi ekki sótt um né fengið samþykkta félagslega heimaþjónustu. Hið rétta sé að móðir kæranda hafi sótt um félagslega heimaþjónustu eftir að verkefnastjóri í málefnum fatlaðra hvatti hana til þess að sækja um heimilisþrif til þess að létta álagið á heimilinu. Umsókn móður hafi verið samþykkt í október 2019. Vegna athugasemda móður kæranda um að ranglega sé farið með að hún njóti ráðgjafar sé rétt að benda á að í greinargerð sé oft vikið að þeirri þjónustu sem kærandi nyti, þar á meðal félagslegrar ráðgjafar. Ekki sé fjallað um þá þjónustu eða ráðgjöf sem móðir kæranda nyti við þar sem þær upplýsingar séu afgreiðslu málsins óviðkomandi. Hvað varði athugasemdir móður kæranda um að hún og kærandi hafi ekki verið upplýst um töf á uppbyggingu íbúðakjarna en því sé haldið fram í greinargerð. Því sé hafnað að fullyrt sé í greinargerð að kærandi og móðir hans hafi verið upplýst um þær tafir sem yrðu á opnun íbúðarkrafna heldur einungis að þau hafi verið upplýst um fyrirhugaða opnun kjarnans. Aftur á móti hafi verið áréttað í greinargerð að kærandi sé í mikilli þörf fyrir búsetu sem henti hans stuðningsþörfum og kapp hafi verið lagt á að leita leiða til að koma til móts við stuðningsþarfir kæranda á meðan hann bíði eftir búsetu sem henti hans þörfum. Þá hafi kærandi reglulega verið upplýstur um það í viðtölum við ráðgjafa að tafir yrðu á úthlutun en unnið væri að því að útvega kæranda húsnæði.

Með hliðsjón af framangreindu sé það mat Reykjavíkurborgar að málsmeðferð í máli kæranda hafi verið í samræmi við 9. gr. stjórnsýslulaga og að kærandi hafi verið upplýstur um þær tafir sem orðið hafa á afgreiðslu á máli hans. Ljóst sé að Reykjavíkurborg hafi ekki brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga, ákvæðum reglugerðar um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk nr. 370/2016 eða ákvæðum annarra laga.

IV.  Niðurstaða

Í máli þessu er ágreiningur um afgreiðslu Reykjavíkurborgar á umsókn kæranda um sértækt húsnæðisúrræði frá 14. febrúar 2015. Umsóknin var samþykkt á biðlista með ákvörðun þjónustumiðstöðvar, dags. 6. ágúst 2015. Kærandi bíður enn úthlutunar húsnæðis og kærir því drátt á afgreiðslu málsins, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en samkvæmt ákvæðinu er heimilt að kæra til æðra stjórnvalds óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls.

Í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram sú meginregla að ákvarðanir í málum innan stjórnsýslunnar skuli teknar eins fljótt og auðið er. Í ákvæðinu kemur ekki fram hvaða tímafrest stjórnvöld hafa til afgreiðslu mála en af því leiðir að aldrei má vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Með hliðsjón af þessari meginreglu verður að telja að stjórnvöldum sé skylt að haga afgreiðslu þeirra mála sem þau fjalla um í samræmi við þessa meginreglu og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd af þeirra hálfu eins fljótt og unnt er. Hvað talist getur eðlilegur afgreiðslutími verður að meta í hverju tilviki fyrir sig. Þannig verður að líta til umfangs máls og atvika hverju sinni, auk þess sem mikilvægi ákvörðunar fyrir aðila getur einnig haft þýðingu í þessu sambandi.

Í III. kafla laga nr. 38/2018 er fjallað um búsetu en þar segir í 1. mgr. 9. gr. að fatlað fólk eigi rétt á húsnæði í samræmi við þarfir þess og óskir og félagslegri þjónustu sem gerir því kleift að búa á eigin heimili og stuðlar að fullri aðlögun þess og þátttöku í samfélaginu. Í 2. mgr. 9. gr. kemur fram að fatlað fólk eigi rétt á því að velja sér búsetustað og hvar og með hverjum það býr, til jafns við aðra. Óheimilt sé að binda þjónustu við fatlað fólk því skilyrði að það búi í tilteknu búsetuformi.

Í 1. mgr. 34. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir kemur fram að ákvörðun um að veita þjónustu skuli taka svo fljótt sem kostur er. Sé ekki unnt að hefja þjónustu strax og umsókn er samþykkt skal tilkynna umsækjanda um ástæður þess og hvenær þjónustan verði veitt. Ef fyrirséð er að þjónustan sem sótt var um geti ekki hafist innan þriggja mánaða frá samþykkt umsóknar skal leiðbeina umsækjanda um þau úrræði sem hann hefur á biðtíma og aðra þjónustu sem er í boði. Í 8. gr. reglugerðar nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk er kveðið á um biðlista eftir húsnæðisúrræði. Þar segir:

„Nú hefur umsókn um húsnæðisúrræði samkvæmt reglugerð þessari verið samþykkt en ljóst er að ekki muni unnt að útvega það innan þriggja mánaða, skal þá tilkynna umsækjanda um ástæður tafanna og hvenær fyrirhugað sé að húsnæðisúrræði geti verið tilbúið. Þá skal setja umsókn á biðlista. Þegar umsækjanda er tilkynnt um að hann sé kominn á biðlista skal unnin áætlun um útvegun viðeigandi húsnæðisúrræðis og hvort og þá hvers konar annað úrræði standi umsækjanda til boða á biðtíma.

Sveitarfélag skal leggja biðlista eftir húsnæðisúrræðum til grundvallar við gerð húsnæðisáætlunar samkvæmt lögum um húsnæðismál.“

Í 9. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um röðun á biðlista. Þar segir:

„Raða skal á biðlista eftir sömu sjónarmiðum og koma fram í matsviðmiðum sveitarfélaga. Sveitarfélög skulu kveða skýrt á um það í reglum sínum á hvaða matsviðmiðum skuli byggt, hvernig samþykktum umsóknum skuli forgangsraðað eftir þörf viðkomandi, lengd biðtíma eftir húsnæðis­úrræði og öðrum þeim úrræðum sem standa til boða á biðtíma. Við mat á þörf og forgangi skal sveitarfélag líta til sömu viðmiða og varðandi úthlutun á félagslegu leiguhúsnæði, þar með talið núverandi húsnæðisaðstöðu umsækjanda og hversu brýna þörf viðkomandi hefur fyrir viðeigandi húsnæðisúrræði.“

Þá segir í 10. gr. reglugerðarinnar að sveitarfélag skuli tryggja reglubundið samráð við umsækjanda á biðtíma. Umsækjandi skuli þá upplýstur um stöðu á biðlista, áætlaða lengd biðtíma og þau úrræði sem honum standi til boða á biðtímanum.

Líkt og að framan greinir var umsókn kæranda um sértækt húsnæðisúrræði samþykkt á biðlista eftir húsnæði, sbr. ákvörðun þjónustumiðstöðvar frá 6. ágúst 2015. Það liggur þó fyrir að kærandi varð ekki 18 ára gamall fyrr en X. Reykjavíkurborg hefur vísað til þess að frá þeim tíma er kærandi sótti um sértækt húsnæðisúrræði hafi honum verið boðin þjónusta í formi liðveislu og skammtímavistunar. Ráðgjafi kæranda hafi, í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, upplýst kæranda reglulega í viðtölum að tafir yrðu á afgreiðslu máls hans og unnið væri að því að útvega kæranda húsnæði. Þá hefur Reykjavíkurborg vísað til þess að uppbygging á húsnæði taki langan tíma.

Úrskurðarnefnd getur fallist á að skortur á viðeigandi húsnæði fyrir kæranda valdi töf á úthlutun en að mati nefndarinnar getur það ekki réttlætt bið um ókomna tíð án þess að fyrir liggi einhver áætlun í þeim efnum eða virk upplýsingagjöf til umsækjanda um stöðu hans og skyldur. Verður þannig að gera þá kröfu til sveitarfélagsins að markvisst sé unnið að lausn í máli kæranda og að gerðar séu ráðstafanir til að hann fái viðeigandi búsetuúrræði eins fljótt og unnt er, sbr. nú lög nr. 38/2018 og reglugerð nr. 1035/2018.

Samkvæmt gögnum málsins var umsókn kæranda tekin til umræðu á stuðningsþjónustufundi þjónustumiðstöðvar í byrjun mars 2018 vegna tilnefningar í tiltekinn íbúðakjarna. Þá var móðir kæranda upplýst í febrúar 2019 að nýr íbúðakjarni sem gæti hentað kæranda væri væntanlegur í lok árs 2020. Hins vegar var hvorki kærandi né móðir hans upplýst um fyrirhugaða töf á uppbyggingu íbúðakjarnans um eitt ár, þ.e. frá lokum árs 2020 til loka árs 2021. Að öðru leyti bera gögn málsins ekki með sér að það hafi verið unnið sérstaklega í húsnæðismálum kæranda.

Að því virtu og á grundvelli þess að sveitarfélagið hefur ekki áætlað hvernig og hvenær leyst verði úr máli kæranda er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að afgreiðsla máls kæranda hafi dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Lagt er fyrir sveitarfélagið að hraða afgreiðslu málsins og veita kæranda samþykkta þjónustu svo fljótt sem auðið er. Ef fyrirséð er að á afgreiðslu málsins verði frekari tafir ber sveitarfélaginu að skýra kæranda með reglubundnum hætti frá því og upplýsa um ástæður tafanna og auk þess hvenær ákvörðunar um úthlutun viðeigandi húsnæðis sé að vænta, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Afgreiðsla Reykjavíkurborgar í máli A, var ekki í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Lagt er fyrir Reykjavíkurborg að hraða afgreiðslu máls kæranda og taka ákvörðun um úthlutun viðeigandi húsnæðis svo fljótt sem auðið er.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson