Mál nr. 6/2013
A
gegn
Tryggingastofnun ríkisins
Ú r s k u r ð u r
Mál þetta úrskurða Friðjón Örn Friðjónsson hrl., Guðmundur Sigurðsson læknir og Þuríður Árnadóttir lögfræðingur.
Með bréfi, dags. 4. janúar 2013, kærir B hdl., f.h. A, til úrskurðarnefndar almannatrygginga synjun Tryggingastofnunar ríkisins um endurgreiðslu meðlagsgreiðslna.
Óskað er endurskoðunar.
Málavextir eru þeir samkvæmt málsgögnum að Tryggingastofnun ríkisins stöðvaði milligöngu um meðlagsgreiðslur með börnum kæranda þann 1. f árið z þar sem þau urðu 18 ára þann 5. e árið z. Með bréfi til Innheimtustofnunar sveitarfélaga, dags. 9. f árið z, fór lögmaður kæranda fram á endurgreiðslu hluta meðlagsgreiðslna fyrir e árið z. Erindi kæranda var framsent til Tryggingastofnunar ríkisins og með bréfi, dags. 12. g árið z, synjaði stofnunin beiðni kæranda. Í máli þessu fer kærandi fram á að synjun Tryggingastofnunar verði felld úr gildi og fallist verði á kröfu kæranda um endurgreiðslu meðlagsgreiðslna.
Í kæru til úrskurðarnefndar almannatrygginga segir m.a. svo:
„Málsatvik eru þau að frá g árið j hefur kærandi greitt meðlag með börnum sínum. Í fyrstu greiddi hann meðlag með m börnum en frá og með h 2008 hefur hann greitt með tveimur yngstu börnunum, sem eru tvíburar og fædd 5. e árið k. Hefur innheimtustofnun sveitarfélaganna séð um að innheimta meðlagið og voru síðustu meðlagsgreiðslurnar innheimtar 1. e sl.
Við lokagreiðslu var kærandi rukkaður um fullt meðlag með báðum börnum fyrir e mánuð, þ.e. tvisvar sinnum kr. 24.230 eða alls 48.460,-, þrátt fyrir að börnin yrðu 18 ára þann 5. e. Þannig var kærandi rukkaður um meðlag fyrir fullan mánuð, þrátt fyrir að börnin væru orðin 18 ára eftir 5. e.
Líkt og rakið var í erindi til Innheimtustofnunar sveitarfélaga telur kærandi að með þessu sé hann ofrukkaður þar sem ekki sé heimild til að rukka fyrir lengri tíma en fram að 18 ára afmælisdegi viðkomandi barns. Í IX. kafla barnalaga nr. 76/2003 er kveðið á um framfærslu barns og að skylt sé foreldrum við skipan forsjár barns að ákveða meðlagsgreiðslur. Í 1. mgr. 61. gr. laganna segir að framfærsluskyldu ljúki „er barn verður 18 ára“ og í 1. mgr. 63. gr. laganna segir að meðlag skuli greiða fyrirfram nema annað sé lögákveðið. Hið sama kemur fram í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 491/1996, um innheimtu meðlaga.
Af þessum ákvæðum má ráða að ekki sé heimilt að rukka meðlag lengra en að þeim tímapunkti „er barn verður 18 ára“ og er vitaskuld ekki hægt að miða við annað tímamark en 18 ára afmælisdaginn í þeim efnum. Annars má ætla að tekið hefði verið skýrlega fram í lögunum að miða bæri við mánaðarmótin eftir að barn verður 18 ára. Það er hins vegar ekki gert í lögunum og því væri rétt framkvæmd laganna á þann veg að síðasta mánuðinn ætti að innheimta meðlag hlutfallslega, þ.e. þangað til að barnið er orðið fullra 18 ára. Meðlagsskylda með barni sem verður 18 ára þann 10. janúar, svo dæmi sé tekið, ætti því að vera reiknuð hlutfallslega fyrir þann mánuð sem 10/30 af fullri greiðslu.
Ekki er lagaheimild til þess að viðhafa aðra framkvæmd enda er í raun verið að ofrukka meðlag samkvæmt núgildandi vinnulagi. Þegar kærandi fór að spyrjast fyrir um málið var honum tjáð af starfsmönnum Innheimtustofnunar sveitarfélaga að þessi aðferð hefði alltaf verið viðhöfð og að innheimtur yrði fullur mánuður með báðum börnum.
Í ákvörðun Tryggingarstofnunar, dags. 12. g s.l., er vísað í 6. og 8. gr. reglugerðar nr. 945/2009, um framkvæmd meðlagsgreiðslna og annarra framfærsluframlaga, og segir í svarinu að meðlag skuli greiðast fyrirfram fyrsta dag hvers mánaðar. Svo segir:
„Upphaf greiðslna skal miðast við fyrsta næsta mánaðar eftir að umsókn og nauðsynleg gögn hafa borist Tryggingastofnun. Þá segir í 8. gr. sömu reglugerðar að meðlagsgreiðslur skuli stöðvast fyrsta næsta mánaðar eftir að barn nær árján ára aldri.“
Út frá þessum ákvæðum byggir Tryggingarstofnun þá ákvörðun sína að hafna erindi kæranda.
Ekki er hægt að fallast á rökstuðning stofnunarinnar fyrir ákvörðun sinni. Umrædd reglugerð fjallar um framkvæmd meðlagsgreiðslna en ekki efnislegt inntak skyldunnar og er í reglugerðinni fyrst og fremst verið að kveða á um með hvaða hætti greiðslur eru útfærðar og fleira í þeim dúr. Ekkert í þessari reglugerð breytir því að skyldan til greiðslu meðlags nær aðeins til 18 ára aldurs barnsins. Meðlagsgreiðslur stöðvast vissulega næsta mánuð eftir að barn nær átján ára aldri en því er ekki hægt að jafna saman við að reglugerðin kveði á um að ávallt skuli greiða skuli fullan mánuð, þótt barnið verði 18 ára snemma í mánuðinum. Þótt greiðslur séu innheimtar fyrirfram um mánaðarmót segir það ekkert til um inntak greiðsluskyldunnar.
Jafnvel þótt reglugerðin kvæði á um að greiða skyldi fyrir fullan mánuð eftir að barnið verður 18 ára, væri ekki heimilt á grundvelli lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins að útvíkka slíka skyldu með ákvæði í reglugerð. Um er að ræða íþyngjandi skyldu gagnvart borgurunum og slík kvöð verður að styðjast við skýra lagaheimild. Sú heimild þyrfti að koma fram í ákvæðum barnalaga en þar segir ekki annað en að greiða skuli meðlag til 18 ára aldurs.
Með túlkun sinni hefur Tryggingastofnun í raun aukið við skyldur meðlagsgreiðanda umfram það sem lögin kveða á um með því að bæta við þeim aukadögum sem eru umfram 18 ára afmælisdag hvers barns og fram að næstu mánaðarmótum. Sú framkvæmd hefur enga lagastoð og er því ólögmæt.
Kærandi gerði í upphaflegu erindi sínu þá kröfu að Innheimtustofnun sveitarfélaganna endurgreiddi sér þann hluta meðlagsgreiðslna fyrir e z, sem var oftekinn. Þar sem börn kæranda eiga afmæli 5. e hefði verið rétt að innheimta 5/30 af fullri mánaðargreiðslu með hvoru barni, eða kr. 4.038,- fyrir hvort þeirra um sig og alls kr. 8.076,- í heildina. Umbjóðandi minn var hins vegar rukkaður um kr. 48.460,-. Þess er krafist að kærunefndin felli ákvörðun Tryggingastofnunar úr gildi og feli stofnuninni að endurgreiða kæranda það sem var oftekið.“
Úrskurðarnefnd almannatrygginga óskaði eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins með bréfi, dags. 8. janúar 2013. Í greinargerðinni, dags. 11. febrúar 2013, segir m.a.:
„2. Málavextir
Í málinu liggur fyrir að Tryggingastofnun hefur haft milligöngu um meðlagsgreiðslur til barnsmóður kæranda, D, með börnum kæranda frá 1. i j, fyrst með m börnum en síðan tveimur yngstu, tvíburum, frá 1. h 2008. Milliganga Tryggingastofnunar á meðlagi með þeim tveimur stöðvaðist 1. f árið z vegna 18 ára aldurs þeirra þann 5. e árið z. Lögmaður kæranda óskaði eftir leiðréttingu á því og var því synjað með bréfi Tryggingastofnunar dags. 12. g árið z.
3. Lög og reglugerðir sem málið snerta
Í 1. mgr. 63. gr. laga um almannatrygginga nr. 100/2007, með síðari breytingum, segir að hver sá sem fái úrskurð stjórnvalds um meðlag með barni sem hann hefur á framfæri sínu, eða um aðrar greiðslur skv. IX. kafla barnalaga nr. 76/2003, geti snúið sér til Tryggingastofnunar ríkisins og fengið fyrirframgreiðslu meðlags eða annarra framfærsluframlaga samkvæmt úrskurðinum. Sama skal gilda þegar lagt er fram staðfest samkomulag um meðlagsgreiðslur og aðrar greiðslur skv. IX. kafla barnalaga.
Samkvæmt 67. gr. barnalaga nr. 76/2003 er Tryggingastofnun skylt að greiða rétthafa greiðslna skv. IV. og IX. kafla, sem búsettur er hér á landi, samkvæmt dómi, dómsátt, úrskurði sýslumanns eða samningi staðfestum af honum, þó innan þeirra marka sem lög um almannatryggingar setja.
Í 6. gr. reglugerðar nr. 945/2009 um framkvæmd meðlagsgreiðslna og annarra framfærsluframlaga segir að meðlag skuli greiðast fyrirfram fyrsta dag hvers mánaðar. Upphaf greiðslna skal miðast við fyrsta næsta mánaðar eftir að umsókn og nauðsynleg gögn hafa borist Tryggingastofnun.
Í 8. gr. reglugerðar nr. 945/2009 segir að meðlagsgreiðslur skuli stöðvast fyrsta næsta mánaðar eftir að barn nær átján ára aldri.
4. Niðurstaða
Af ofangreindum laga- og reglugerðarákvæðum er skýrt að Tryggingastofnun ber að hafa milligöngu um greiðslu meðlags, ef þess er óskað, og skulu þær greiðslur greiðast mánaðarlega fyrirfram. Þá kemur skýrt fram að meðlagsgreiðslur skuli stöðvast fyrsta næsta mánaðar eftir að barn nær átján ára aldri, þ.e. greitt er fyrir allan mánuðinn.
Með vísan til alls framangreinds telur Tryggingastofnun ekki ástæðu til þess að breyta ákvörðun sinni.“
Greinargerðin var send lögmanni kæranda til kynningar með bréfi, dags. 13. febrúar 2013, og honum gefinn kostur á að koma að athugasemdum og/eða viðbótargögnum. Með bréfi, dags. 20. febrúar 2013, bárust svofelldar athugasemdir frá lögmanni kæranda:
„Í greinargerð Tryggingastofnunar eru talin upp ákvæði laga og reglugerða án þess að bætt sé sérstaklega við þá umfjöllun svörum eða viðbrögðum við efni kærunnar. Sem fyrr segir kemur fram í IX. kafla barnalaga nr. 76/2003 hvernig framfærslu barns skuli háttað og að í 1. mgr. 61. gr. laganna segir að framfærsluskyldu ljúki „er barn verður 18 ára“.
Í 1. mgr. 63. gr. laganna segir að meðlag skuli greiða fyrirfram nema annað sé lögákveðið og hið sama kemur fram í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 491/1996, um innheimtu meðlaga. Ekki er því heimilt að rukka meðlag lengra en að þeim tímapunkti „er barn verður 18 ára“ og er vitaskuld ekki hægt að miða við annað tímamark en 18 ára afmælisdaginn í þeim efnum.
Þá er ítrekað að ákvæði reglugerðar sem kveður á um að meðlagsgreiðslur „stöðvist“ næsta mánuð eftir að barn verði 18 ára er ekki hægt að skilja á þann hátt að í því felist skylda til að greiða fullan mánuð, heldur það eitt að greiðslurnar stöðvist þá.
Greiðsluskyldan sjálf er afmörkuð í áðurnefndu ákvæði 61. gr. barnalaga, þar sem fram kemur að framfærsluskyldu ljúki þegar barn verði 18 ára. Ætla má að skýrlega hefði þurft að koma fram í lögunum sjálfum ef ætlunin væri að innheimta meðlag hjá meðlagsskyldum foreldrum fram yfir þann tímapunkt. Lagatextinn hefði orðið að vera skýr í þá veru, s.s. með því að taka fram að þótt framfærsluskyldu ljúki þegar barn verði 18 ára, skuli meðlag engu að síður greitt fram að næstu mánaðarmótum þar á eftir. Ekkert slíkt kemur fram í texta laganna en reglugerðin verður vitaskuld að standast þann áskilnað sem lögin gera.
Lögskýringarreglur kveða á um að íþyngjandi reglugerðir skuli skýrðar borgurunum í vil og á það við í þessu tilfelli. Tryggingastofnun virðist byggja framkvæmd sína við innheimtu meðlags fram yfir 18 ára afmælisdag á einu ákvæði í reglugerðinni sem er reyndar ekki með neinum hætti hægt að lesa út úr umræddu ákvæði.
Af þessum sökum eru fyrri kröfur og sjónarmið ítrekuð en ekkert sem fram kemur í greinargerð Tryggingastofnunar breytir að mati kæranda grundvelli kærunnar. […]“
Athugasemdir lögmanns kæranda voru kynntar Tryggingastofnun ríkisins með bréfi, dags. 21. febrúar 2013. Viðbótargreinargerð, dags. 13. mars 2013, barst frá stofnuninni þar sem fram kemur að viðbótargögn kæranda gefi ekki tilefni til breytinga á ákvörðun stofnunarinnar. Viðbótargreinargerðin var kynnt lögmanni kæranda með bréfi, dags. 15. mars 2013. Frekari athugasemdir bárust ekki.
Niðurstaða úrskurðarnefndar:
Mál þetta varðar synjun Tryggingastofnunar ríkisins um endurgreiðslu meðlagsgreiðslna.
Í kæru til úrskurðarnefndar er greint frá því að kærandi hafi greitt meðlag með tveimur yngstu börnum sínum frá og með h 2008. Þann 1. e árið z hafi síðustu meðlagsgreiðslurnar verið innheimtar og kærandi hafi verið rukkaður um fullt meðlag með báðum börnunum þrátt fyrir að þau hafi orðið 18 ára þann 5. e árið z. Kærandi telji að Tryggingastofnun sé ekki heimilt að rukka meðlag fyrir lengri tíma en fram að 18 ára afmælisdegi viðkomandi barns og vísar til þess að í 1. mgr. 61. gr. barnalaga nr. 76/2003 komi fram að framfærsluskyldu ljúki er barn verði 18 ára. Það væri því rétt framkvæmd að innheimta meðlag hlutfallslega þann mánuð sem barn verði 18 ára. Með því að bæta við þeim aukadögum sem séu umfram 18 ára afmælisdag hvers barns og fram að næstu mánaðarmótum væri Tryggingastofnun í raun að auka við skyldur meðlagsgreiðanda umfram það sem lögin kvæðu á um. Sú framkvæmd hafi enga lagastoð og sé því ólögmæt.
Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins er vísað til 6. gr. reglugerðar nr. 945/2009 þar sem fram kemur að meðlag skuli greiðast fyrirfram fyrsta dag hvers mánaðar. Upphaf greiðslna skuli miðast við fyrsta næsta mánaðar eftir að umsókn og nauðsynleg gögn hafi borist Tryggingastofnun. Þá er einnig vísað til 8. gr. reglugerðarinnar þar sem segir að greiðslur skuli stöðvast fyrsta næsta mánaðar eftir að barn nær átján ára aldri, þ.e. greitt sé fyrir allan mánuðinn. Tryggingastofnun telji því ekki ástæðu til þess að breyta ákvörðun sinni.
Í IX. kafla barnalaga nr. 76/2003 er kveðið á um framfærslu barns; þar á meðal meðlagsgreiðslur. Í 1. mgr. 53. gr. laganna segir að foreldrum, báðum saman og hvoru um sig, sé skylt að framfæra barn sitt og í 1. mgr. 61. gr. laganna segir að framfærsluskyldu ljúki er barn verði 18 ára. Þá segir í 1. mgr. 56. gr. barnalaga að sá sem standi straum af útgjöldum vegna framfærslu barns geti krafist þess að meðlag sé ákveðið og innheimt, enda hafi viðkomandi forsjá barns eða barn búi hjá honum samkvæmt lögmætri skipan.
Í 1. mgr. 63. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar er kveðið á um milligöngu Tryggingastofnunar um meðlagsgreiðslur; þar segir:
,,Hver sá sem fær úrskurð stjórnvalds um meðlag með barni sem hann hefur á framfæri sínu, eða um aðrar greiðslur skv. IX. kafla barnalaga nr. 76/2003, getur snúið sér til Tryggingastofnunar ríkisins og fengið fyrirframgreiðslu meðlags eða annarra framfærsluframlaga samkvæmt úrskurðinum. Sama skal gilda þegar lagt er fram staðfest samkomulag um meðlagsgreiðslur og aðrar greiðslur skv. IX. kafla barnalaga. Fyrirframgreiðsla meðlags frá Tryggingastofnun skal ávallt vera innan þeirra marka sem 20. gr. laga þessara setur um fjárhæð greiðslna og aldur barna.”
Samkvæmt tilvitnuðu lagaákvæði getur einstaklingur sem hefur barn á framfæri átt rétt á fyrirframgreiðslu meðlags liggi fyrir lögformleg meðlagsákvörðun. Tryggingastofnun ríkisins greiddi barnsmóður kæranda meðlag á grundvelli leyfisbréfs til skilnaðar að borði og sæng, dags. 12. e x. Samkvæmt leyfisbréfinu bar kæranda að greiða barnsmóður sinni meðlag með börnum sínum frá 1. i x til 18 ára aldurs þeirra.
Í reglugerð nr. 945/2009, um framkvæmd meðlagsgreiðslna og annarra framfærsluframlaga, sem sett hefur verið með stoð í 6. mgr. 63. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, er að finna nánari reglur er lúta að meðlagsgreiðslum. Í 1. gr. reglugerðarinnar kemur m.a. fram að reglugerðin taki til framkvæmdar Tryggingastofnunar ríkisins á fyrirframgreiðslu meðlags og öðrum framfærsluframlögum samkvæmt meðlagsákvörðun, samkvæmt barnalögum nr. 76/2003, innan þeirra marka sem lög um almannatryggingar nr. 100/2007 setji.
Í 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 945/2009 er kveðið á um að upphaf meðlagsgreiðslna skuli miðast við fyrsta dag næsta mánaðar eftir að umsókn og nauðsynleg gögn hafi borist Tryggingastofnun. Þá kemur fram í 8. gr. reglugerðarinnar að meðlagsgreiðslur skuli stöðvast fyrsta næsta mánaðar eftir að barn nái 18 ára aldri. Ágreiningur málsins lýtur að því hvort kæranda hafi verið skylt að greiða meðlag að fullu þann mánuð sem börn hans urðu 18 ára.
Hlutverk Tryggingastofnunar ríkisins í tengslum við meðlagsgreiðslur markast af ákvæðum viðeigandi laga og reglugerða. Samkvæmt fyrrnefndri 1. mgr. 63. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar ber stofnunin lögbundna skyldu til að hafa milligöngu um meðlagsgreiðslur sé þess farið á leit við stofnunina í þeim tilvikum þar sem lögformleg meðlagsákvörðun liggur fyrir. Í ákvæðinu, sem er grundvöllur ákvörðunar Tryggingastofnunar, segir nánar tiltekið að hver sá sem fær úrskurð stjórnvalds um meðlag með barni geti snúið sér til stofnunarinnar og fengið fyrirframgreiðslu meðlags samkvæmt úrskurðinum. Að mati úrskurðarnefndar almannatryggingar hefur Tryggingastofnun ríkisins því aðeins heimild til að greiða meðlag eftir efni meðlagsákvarðana. Samkvæmt fyrirliggjandi meðlagsákvörðun bar kæranda að greiða meðlag með börnum sínum frá 1. i x til 18 ára aldurs þeirra en þau urðu 18 ára þann 5. e árið z.
Með hliðsjón af framangreindu er það mat úrskurðarnefndar almannatrygginga að Tryggingastofnun ríkisins hafi ekki haft heimild til þess að innheimta meðlagsgreiðslur hjá kæranda eftir að börn hans urðu 18 ára. Synjun Tryggingastofnunar ríkisins um endurgreiðslu meðlagsgreiðslna er því hrundið og málinu vísað aftur til stofnunarinnar til fyllri meðferðar.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Synjun Tryggingastofnunar ríkisins á beiðni A, um endurgreiðslu meðlagsgreiðslna er felld úr gildi. Málinu er vísað aftur til Tryggingastofnunar ríkisins til fyllri meðferðar.
F.h. úrskurðarnefndar almannatrygginga
Friðjón Örn Friðjónsson formaður