A 269/2007 Úrskurður frá 11. desember 2007

ÚRSKURÐUR

Hinn 11. desember 2007 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-269/2007.

Kæruefni

Með kæru, dags. 24. september 2007, kærði [...] synjun Orkuveitu Reykjavíkur á beiðni hans um upplýsingar varðandi fyrirtæki í eigu Orkuveitu Reykjavíkur. 

Með bréfi, dags. 25. september 2007, var kæran kynnt Orkuveitu Reykjavíkur og fyrirtækinu veittur frestur til 5. október 2007 til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var þess óskað að orkuveitan léti úrskurðarnefndinni í té afrit þeirra gagna sem kæran laut að.

Umsögn Orkuveitu Reykjavíkur barst nefndinni með bréfi, dags. 1. október 2007. Kæranda var með bréfi, dags. 9. október 2007, veittur frestur til 16. október sama ár til að tjá sig um umsögn fyrirtækisins. Erindið var ítrekað með bréfi til kæranda, dags. 29. október 2007, og kæranda þá veittur frestur til 5. nóvember til að tjá sig um umsögn orkuveitunnar. Athugasemdir bárust ekki.

Málsatvik

Samkvæmt framlögðum gögnum eru málavextir í stuttu máli þeir að með tölvupósti 27. júlí 2007 óskaði kærandi eftir aðgangi að tilgreindum upplýsingum frá Orkuveitu Reykjavíkur um fjárfestingar í fyrirtækjunum [X] og [Y] og rekstur þeirra en fyrirtækin eru í eigu orkuveitunnar.  Hvorki er beðið um ákveðin skjöl né öll skjöl í tilgreindu máli.

Með tölvupósti 1. ágúst 2007 var beiðni kæranda hafnað. Kemur þar meðal annars fram að orkuveitan hafi ákveðið að láta verðmeta [X]. Niðurstaða matsins kunni að leiða til þess að fyrirtækið verði selt. Orkuveitan telji ekki eðlilegt, meðan á mats- og hugsanlegu söluferli standi, að veita umbeðnar upplýsingar, umfram það sem gert sé í opinberum skýrslum fyrirtækisins.

Í umsögn Orkuveitu Reykjavíkur til úrskurðarnefndarinnar, dags. 1. október 2007, kemur enn fremur fram að orkuveitan sé sameignarfyrirtæki sem um gildi lög nr. 139/2001, en þau lög eru um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur. Samkvæmt þeim sé félagið sjálfstæður réttaraðili með sjálfstæðan fjárhag og reikningshald. Þá er í umsögninni bent á að samkvæmt lögunum sé tilgangur orkuveitunnar „vinnsla og framleiðsla raforku, varma og vatns, dreifing og sala afurða fyrirtækisins ásamt hverri þeirri starfsemi annarri sem nýtt getur rannsóknir, þekkingu eða búnað fyrirtækisins, sem og iðnþróun og nýsköpun af hverju tagi, ásamt annarri viðskipta- og fjármálastarfsemi samkvæmt ákvörðun stjórnar hverju sinni.“ Verði því ekki séð að starfsemi Orkuveitu Reykjavíkur falli undir ákvæði 1. mgr. 1. gr. laga nr. 50/1996. Orkuveitan gerir þá kröfu að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni.

Niðurstaða

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga taka ákvæði þeirra til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins taka lögin ennfremur til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur verið falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í skýringum við 1. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum er rakið að lögin taki til þeirrar starfsemi sem heyri undir framkvæmdarvaldið samkvæmt þrískiptingu ríkisvaldsins. Þá er tekið fram að lögin taki einnig til þeirrar starfsemi einkaaðila sem lýtur að því að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Síðan segir í skýringunum: „Að öðru leyti gilda lögin ekki um einkaaðila, en undir hugtakið „einkaaðilar“ falla m.a. félög einkaréttarlegs eðlis, eins og hlutafélög og sameignarfélög, þótt þau séu í opinberri eigu. Ef rekstrarformi opinberrar stofnunar hefur t.d. verið breytt í hlutafélagsform fellur hlutafélagið sem slíkt utan gildissviðs laganna, jafnvel þótt það sé að öllu leyti í eigu ríkis eða sveitarfélags, nema því hafi verið falið sérstakt stjórnsýsluhlutverk, þ.e. að taka ákvarðanir, í skjóli stjórnsýsluvalds, um rétt eða skyldu manna.“ Í skýringum með frumvarpinu kemur jafnframt fram að ákvæði þess um gildissvið séu sniðin eftir samsvarandi ákvæðum stjórnsýslulaga, svo langt sem þau nái.
Orkuveita Reykjavíkur starfar á grundvelli sérstakra laga nr. 139/2001, um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur. Í þeim lögum er ekki með beinum hætti kveðið á um að Orkuveitan skuli rekin í tilteknu einkaréttarlegu rekstrarformi, s.s. í formi hlutafélags eða sameignarfélags. Þess í stað er þar notað hugtakið sameignarfyrirtæki. Í umsögn Orkuveitu Reykjavíkur í málinu, dags. 1. október 2007, er til stuðnings kröfu um frávísun kærunnar vísað til fyrri úrskurða úrskurðarnefndarinnar í málum A-24/1997, A-37/1997 og A-8/1997, en þau mál varða beiðni um aðgang að upplýsingum varðandi Landsvirkjun. Landsvirkjun starfar á grundvelli laga nr. 42/1983, sem sameignarfyrirtæki í eigu ríkissjóðs og Eignarhluta ehf., sbr. 1. gr. laga nr. 154/2006. Á þeim tíma er nefndir úrskurðir gengu hjá úrskurðarnefndinni var Landsvirkjun sameignarfyrirtæki í eigu ríkissjóðs, Reykjavíkurborgar og Akureyrar¬kaupstaðar. Í málum A-8/1997 og A-24/1997 var það niðurstaða úrskurðarnefndar að með vísan til 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga næðu lögin ekki til Landsvirkjunar.
Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í framangreindum málum um gildissvið upplýsingalaga gagnvart Landsvirkjun verður ekki sjálfkrafa lögð til grundvallar að því er Orkuveitu Reykjavíkur varðar. Niðurstaða um það hvort orkuveitan telst félag einkaréttarlegs eðlis, sbr. áður tilvitnað orðalag í skýringum við 1. gr. frumvarps þess sem varð að upplýsinga¬lögum, ræðst af efni þeirra lagareglna sem um rekstur orkuveitunnar gilda, en ekki eingöngu af því heiti sem fyrirtækinu er valið í lögum. Af lögum nr. 139/2001, um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur, verður ráðið að rekstrarform fyrirtækisins tekur um margt mið af þeim reglum sem gilda um sameignarfélög, þó að í lögunum séu einnig gerð viss frávik frá þeim hefðbundnu reglum sem um slík félög gilda, sbr. nú til hliðsjónar ákvæði laga nr. 50/2007, um sameignarfélög, sem taka gildi 1. janúar 2008. Ber þar ekki síst að líta til þess að í 1. gr. laga nr. 139/2001 kemur fram að eigendur Orkuveitunnar eru í einfaldri hlutfallslegri ábyrgð fyrir öllum skuldbindingum fyrirtækisins en almennt hefur verið litið á það sem einkenni sameignarfélaga að fjárhagsleg ábyrgð sameigenda á skuldbindingum félagsins sé óskipt, sbr. m.a. þær athugasemdir sem fram koma í skýringum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 50/2007, um sameignarfélög.
Í áður tilvitnuðum skýringum við 1. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum kemur fram að lögin gildi ekki um einkaaðila, en undir það hugtak falli meðal annars félög einkaréttarlegs eðlis, eins og hlutafélög og sameignarfélög, þótt þau séu í opinberri eigu. Sú upptalning einkaréttarlegra félaga sem þarna kemur fram er ekki tæmandi. Verður því, eins og áður sagði, að líta til fleiri þátta við mat á því hvort Orkuveita Reykjavíkur telst sérstakt einkaréttarlegt félag í þeim skilningi að það falli ekki undir gildissvið upplýsingalaga nr. 50/1996.
Orkuveitan er lögbundið fyrirtæki með sérstakri stjórn og vítt afmörkuðu starfssviði, sbr. m.a. 3. gr. laga nr. 139/2001. Stjórnun fyrirtækisins er í grundvallaratriðum í höndum aðalfundar og stjórnar þess. Í 10. gr. laga nr. 139/2001, eins og þau lög voru upphaflega samþykkt, sagði að um skyldu Orkuveitu Reykjavíkur til greiðslu opinberra gjalda til ríkis og sveitarsjóða færi á sama hátt sem um skyldu fyrirtækja og stofnana sem sýslu- og sveitarfélög reka og bera ótakmarkaða ábyrgð á og slíkan rekstur hafa með höndum. Þá sagði í sömu lagagrein að Orkuveita Reykjavíkur skuli undanþegin stimpilgjöldum. Í skýringum sem fylgdu þessari grein laganna í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 139/2001 kemur fram að með henni sé lagt til að skattaleg staða Orkuveitu Reykjavíkur haldist óbreytt þrátt fyrir breytt rekstrarform. Umrætt lagaákvæði var fellt brott úr lögum nr. 139/2001 með 5. gr. laga nr. 65/2005, um breyting á ýmsum lögum á orkusviði, en samkvæmt skýringum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að lögum nr. 65/2005 var tilgangur þess að afnema öll ákvæði í sérlögum sem veittu orkufyrirtækjum sérstakar undanþágur frá sköttum og öðrum opinberum gjöldum.
Hér ber einnig til þess að líta að á undanförnum árum hefur rekstrarformi ýmissa orkufyrirtækja verið breytt. Almennt virðist sú leið hafa verið valin að stofna hlutafélag um rekstur þeirra orkufyrirtækja sem um ræðir, sbr. m.a. lög um stofnun hlutafélags um Hitaveitu Suðurnesja, nr. 10/2001, lög um stofnun hlutafélags um Norðurorku, nr. 159/2002, lög um stofnun einkahlutafélags um Orkuveitu Húsavíkur, nr. 13/2005 og lög um stofnun hlutafélags um Rafmagnsveitur ríkisins, nr. 25/2006. Í skýringum sem fylgdu frumvarpi til laga um stofnun einkahlutafélags um Orkuveitu Húsavíkur kemur fram að undanfarin ár hafi rekstrarformi nokkurra orkufyrirtækja í eigu sveitarfélaga verið breytt. Árið 2001 hafi verið stofnuð hlutafélög um rekstur Hitaveitu Suðurnesja og Orkubú Vestfjarða. Árið 2002 hafi verið stofnað sameignarfyrirtæki um rekstur Orkuveitu Reykjavíkur og árið 2003 hafi verið stofnað hlutafélag um rekstur Norðurorku. Segir síðan að frumvarpið sé „m.a. byggt á frumvarpi til laga um stofnun hlutafélags um Norðurorku og [svipi] í flestu til annarra laga um breytingar á rekstrarformi orkufyrirtækja. Í frumvarpi til laga um stofnun hlutafélags um Rafmagnsveitur ríkisins segir enn fremur svo: „Öll önnur orkufyrirtæki hér á landi hafa valið þann kost að breyta rekstrarformi sínu yfir í hlutafélagsform að undanskildri Orkuveitu Reykjavíkur sem kaus fremur sameignarfélagsformið sem er sama rekstrarform og Landsvirkjun hefur notað.“
Af þessum atriðum verður ráðið, þrátt fyrir að lög nr. 139/2001, um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur, taki ekki með beinum hætti af skarið um það hvort rekstrarform fyrirtækisins sé einkaréttarlegt með sama hætti og það væri ef beinlínis hefði verið valið að reka fyrirtækið sem sameignarfélag, að gengið hefur verið út frá því að staða fyrirtækisins sé að flestu leyti sambærileg að lögum við stöðu sameignarfélaga, sbr. m.a. stöðu Landsvirkjunar. Með vísan til þessa er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að sameignarfyrirtækið Orkuveita Reykjavíkur teljist vera félag einkaréttarlegs eðlis í skilningi upplýsingalaga. Þá verður ekki séð að þær upplýsingar sem beiðni kæranda lýtur að tengist stjórnsýsluhlutverki, sbr. 2. mgr. 1. gr. upplýsinglaga, sem Orkuveitu Reykjavíkur kann að hafa verið fengið með lögum. Þá verður að líta til þess að ekki er að finna í lögum um Orkuveitu Reykjavíkur sérstök fyrirmæli um að ákvæði upplýsingalaga eigi við um sameignarfyrirtækið, líkt og ákveðið er í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 6/2007 um Ríkisútvarpið ohf.
Samkvæmt framansögðu fellur úrlausn kæruefnisins utan gildissviðs upplýsingalaga og ber því að vísa kæru þessari frá nefndinni.

Úrskurðarorð

Kæru [...], vegna synjunar Orkuveitu Reykjavíkur á beiðni hans um upplýsingar varðandi fyrirtæki í eigu Orkuveitu Reykjavíkur er vísað frá.

Friðgeir Björnsson
formaður

                                              Sigurveig Jónsdóttir                                            Trausti Fannar Valsson