Nr. 525/2021 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 4. nóvember 2021 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 525/2021

í stjórnsýslumáli nr. KNU21070073

Kæra [...] og barns hennar

á ákvörðunum

Útlendingastofnunar

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 27. júlí 2021 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Nígeríu (hér eftir kærandi), ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 1. og 12. júlí 2021, um að taka ekki til efnismeðferðar umsóknir hennar og barns hennar, [...], fd. [...], ríkisborgari Nígeríu (hér eftir A), um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa þeim frá landinu.

Þess er krafist að hinar kærðu ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og að umsóknir kæranda og barns hennar um alþjóðlega vernd verði teknar til efnismeðferðar á Íslandi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 en að öðrum kosti með vísan til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 42. gr. sömu laga.

Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II.            Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 13. apríl 2021. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, dags. 20. apríl 2021, kom í ljós að fingraför hennar höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum á Ítalíu. Þann 3. maí 2021 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hennar um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. 1. eða 3. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá ítölskum yfirvöldum, dags. 14. júní 2021, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað dagana 1. og 12. júlí 2021 að taka ekki umsóknir kæranda og barns hennar um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að þeim skyldi vísað frá landinu. Ákvarðanirnar voru birtar fyrir kæranda þann 13. júlí 2021 og kærði kærandi ákvarðanirnar þann 27. júlí 2021 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 10. ágúst 2021 ásamt fylgigögnum. Þá bárust viðbótargögn og upplýsingar dagana 16. og 22. september og 6. október 2021.

III.          Ákvarðanir Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að ítölsk stjórnvöld beri ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hún fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hún flutt til Ítalíu.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli barnsins A kom fram að það væri niðurstaða stofnunarinnar, með vísan til niðurstöðu í máli móður hans, að gættum ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, laga um útlendinga og barnaverndarlaga nr. 80/2016, að honum væri ekki stefnt í hættu með því að fylgja móður sinni til Ítalíu.

IV.          Málsástæður og rök kæranda

Kærandi vísar til endurrits viðtals hjá Útlendingastofnunar, greinargerðar til Útlendingastofnunar, dags. 14. maí 2021, og annarra gagna málsins er varðar málavexti. Í greinargerð kæranda til Útlendingastofnunar kemur m.a. fram að hún hafi sótt um alþjóðlega vernd á Ítalíu árið 2015 en hún viti ekki hvort ákvörðun hafi verið tekin í máli hennar. Hún hafi þó dvalarleyfi þar í landi sem gildi til 30. mars 2022. Kærandi hafi greint frá andlegu og líkamlegu heilsufari sínu og atviki í heimaríki þar sem hún hafi verið beitt kynferðisofbeldi. Þá hafi kærandi greint frá aðstæðum sínum á Ítalíu, s.s. varðandi aðgengi að húsnæði, atvinnu, heilbrigðisþjónustu, lögfræðiþjónustu og félagslega aðstoð.

Í greinargerð kæranda til kærunefndar er vísað til umfjöllunar um almennar aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd og handhafa dvalarleyfis á Ítalíu í greinargerð til Útlendingastofnunar en þar sé fjallað um margs konar hindranir og mismunun sem umsækjendur um alþjóðlega vernd verði fyrir á Ítalíu. Í greinargerðinni er að finna umfjöllun um aðgengi að húsnæði, heilbrigðisþjónustu og atvinnumarkaði auk umfjöllunar um tilteknar lagabreytingar, álag á hæliskerfið á Ítalíu, kynþátta- og útlendingahatur á Ítalíu og áhrif Covid-19 faraldursins á aðstæður þar í landi.

Kærandi byggir kröfu sína um efnismeðferð á því að sérstakar ástæður séu uppi í máli þeirra í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þær aðstæður sem kærandi hafi upplifað á Ítalíu og þær aðstæður sem hún muni standa frammi fyrir þar í landi séu að öllu leyti í samræmi við þau skilyrði sem sett séu fram í reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017. Kærandi geri athugasemd við að í hinni kærðu ákvörðun sé ekki að finna heildstætt mat á einstaklingsbundnum aðstæðum þeirra og óski eftir því að kærunefnd endurmeti einstaklingsbundnar aðstæður þeirra á Ítalíu. Útlendingastofnun hafi farið lauslega yfir réttarstöðu A og gerir kærandi athugasemd við fátæklegt mat stofnunarinnar á réttarstöðu barnsins enda teljist börn til sérstaklega viðkvæms hóps umsækjenda um alþjóðlega vernd. Að mati kæranda sé túlkun Útlendingastofnunar á barnaverndarlögum og samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins röng. Mat á hagsmunum A skuli ekki unnið út frá móður hans heldur ætti fyrst og fremst að leggja mat á hagsmuni hans á eigin forsendum og vísar kærandi í því samhengi m.a. til 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003. Að mati kæranda sé óeðlilega mikil áhersla lögð á meginregluna um einingu fjölskyldunnar og vekur hún athygli á nýlegri skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna máli sínu til stuðnings. Kærandi leggur í greinargerð sinni áherslu á að það sé hlutverk kærunefndar að leggja mat á einstaklingsbundnar aðstæður þeirra og meta hvort uppi sér sérstakar ástæður í málinu. Kærandi telur að mat Útlendingastofnunar á stöðu þeirra sé haldið verulegum ágöllum og því mæli veigamiklar ástæður með því að kærunefnd útlendingamála endurskoði mat stofnunarinnar á einstaklingsbundnum aðstæðum þeirra og viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt 6. mgr. 8. gr. laga um útlendinga beri kærunefnd að meta að nýju alla þætti kærumáls. Kærandi gerir í greinargerð sinni jafnframt athugasemd við mat Útlendingastofnunar á aðgengi þeirra að heilbrigðisþjónustu, félagsþjónustu, húsnæði og atvinnumarkaði á Ítalíu auk umfjöllunar stofnunarinnar um kynþátta- og útlendingahatur þar í landi. Af greinargerð er ljóst að kærandi telji raunverulega stöðu umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu vera aðra en Útlendingastofnun leggi til grundvallar í málinu. Þá hafi í greinargerð kæranda til Útlendingastofnunar verið færð rök fyrir því að sem kona sé kærandi enn berskjaldaðri en áður fyrir ofbeldi á Ítalíu vegna Covid-19 faraldursins en í hinni kærðu ákvörðun sé ekki tekin afstaða til þessa og því ljóst að Útlendingastofnun hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni á stöðu kvenna af erlendum uppruna á Ítalíu. Kærandi gerir jafnframt athugasemd við mat Útlendingastofnunar á aðstæðum á Ítalíu vegna Covid-19 faraldursins en að mati kæranda sé óvissan sem hafi fylgt faraldrinum hvergi nærri liðin hjá og að ekki sé fært að senda kæranda og barn hennar til baka í þær slæmu aðstæður sem séu ríkjandi á Ítalíu.

Útlendingastofnun hafi komist að þeirri niðurstöðu í hinni kærðu ákvörðun að 42. gr. laga um útlendinga komi ekki í veg fyrir að kærandi og barn hennar verði send aftur til Ítalíu. Kærandi andmæli þessu mati Útlendingastofnunar en lýsingar á aðstæðum hennar á Ítalíu komi heim og saman við opinberar heimildir um aðstæður þar í landi. Af framangreindu sé ljóst að kærandi muni standa frammi fyrir ómannúðlegum aðstæðum á Ítalíu og með endursendingu íslenskra stjórnvalda muni þau gerast brotleg við grundvallarregluna um bann við endursendingu (non-refoulement) auk samsvarandi ákvæða íslenskra laga og mannréttindasamninga sem Íslandi eigi aðild að, s.s. 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Kærandi telji að íslenskum stjórnvöldum beri skylda til þess að taka umsóknir kæranda og barns hennar til efnismeðferðar með vísan til 3. mgr. 36. gr., sbr. 42. gr. laga um útlendinga.

V.           Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Réttarstaða barns kæranda

Í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 segir að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varði og að tekið sé tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni. Í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga kemur m.a. fram að sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra skuli það almennt viðurkennt að hagsmunum barns sé best borgið með því að tryggja fjölskylduna sem heild og rétt hennar til að vera saman.

Eins og að framan greindir var kærandi þunguð er hún kom hingað til lands. Barn kæranda er fætt hér á landi þann [...]. Kærunefnd hefur farið yfir gögn málsins, þ. á m. viðtöl við kæranda hjá Útlendingastofnun. Það er mat nefndarinnar að allt bendi til þess að hagsmunum A sé best borgið með því að tryggja rétt fjölskyldunnar til að vera saman og að réttarstaða A verði ákvörðuð í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Barnið A er í fylgd foreldris síns og verður því tekin afstaða til mála fjölskyldunnar í einum úrskurði.

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.

Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Ítalíu á umsóknum kæranda og barns hennar er byggð á 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi hafi fengið útgefið dvalarleyfi hjá ítölskum stjórnvöldum. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja ítölsk stjórnvöld um að taka við kæranda og barni hennar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

• Amnesty International Report 2019 – Italy (Amnesty International, 2020);
• Amnesty International Report 2020/2021 – Italy (Amnesty International, 7. apríl 2021);
• Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2021 (European Asylum Support Office, 29. júní 2021);
• Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, uppfært júní 2021);
• Asylum Information Database. Housing out of reach. The reception of refugees and asylum seekers in Europe (European Council on Refugees and Exiles, 29. maí 2019);
• Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017);
• ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerence, 7. júní 2016);
• Freedom in the World 2020 – Italy (Freedom House, 3. mars 2021);
• Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (Elenea, European legal network on asylum, október 2015);
• Italy: A new system of reception and integration (European Web Site on Integration - Migrant Integration Information and good practices, 25. janúar 2021);
• Italy: How has the reception system for asylum seekers and refugees changed (European Web Site on Integration - Migration Integration Information and good practices, 4. febrúar 2021);
• Italy 2020 Human Rights Report (United States Department of State, 30. mars 2021);
• The Journey of Hope: Education for Refugee and Unaccompanied Children in Italy (Education International Research, 31. maí 2017);
• Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017);
• Investing in Children´s Services – Improving Outcomes (European Social Network, 2016);
• Multi-country Study on the Drivers of Violence Affecting Children. Italian Report (Istituto degli Innocenti, 2016);
• Mutual Trust is Still Not Enough. The situation of persons with special reception needs transferred to Italy under the Dublin III Regulation (Danish Refugee Council og Swiss Refugee Council, 12. desember 2018);
• Reception conditions in Italy. Updated report on the situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees, in Italy (Swiss Refugee Council, janúar 2020);
• Report of mission to Italy on racial discrimination, with a focus on incitement to racial hatred and discimination (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, 2019);
• Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, desember 2019);
• The ELENA Index (Elena, European legal network on asylum og European Council on Refugees and Exiles, uppfært febrúar 2019);
• UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013);
• Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati – (http:www.cir-onlus.org/eng/);
• Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (www.hatecrime.osce.org/italy);
• Upplýsingar af vefsíðu samtakanna Baobab Experience (https://baobabexperience.org/);
• Upplýsingasíða Johns Hopkins háskólans (http://coronavirus.jhu.edu/map.html, sótt 23. september 2021);
• Upplýsingasíða Sóttvarnarstofnunar Evrópu (https://www.ecdc.europa.eu/en/cases-2019-ncov-eueea, sótt 23. september 2021) og
• World Report 2021 – European Union (Human Rights Watch, 13. janúar 2021).

Í framangreindri skýrslu European Council on Refugee and Exciles (ECRE) kemur fram að þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd séu sendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geti þeir lagt fram umsókn hjá lögreglunni (í. Questura) eða hjá landamæralögreglunni (í. Polizia di Frontiera) hafi þeir ekki áður lagt fram umsókn þar í landi. Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd synjun á umsókn sinni þá eigi hann kost á því að bera synjunina undir dómstóla (í. Tribunale Civile). Jafnframt eigi umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun samkvæmt 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu. Þá kemur fram í skýrslum ECRE og svissneska flóttamannaráðsins að umsækjendur um alþjóðlega vernd, sem fengið hafi endanlega synjun á umsókn sinni hjá ítölskum yfirvöldum, eiga þess kost að leggja fram viðbótarumsókn hjá lögreglunni og njóti þá sömu almennu réttinda og aðrir umsækjendur um alþjóðlega vernd.

Fyrir liggur að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Íslandi sem falla undir ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar eru sendir til baka til meginlandsins með flugi. Í framangreindum gögnum, s.s. skýrslum ECRE og svissneska flóttamannaráðsins, kemur fram að á stærstu flugvöllum landsins, í Róm og Mílanó, séu frjáls félagasamtök til staðar sem veiti umsækjendum um alþjóðlega vernd ráðgjöf og þjónustu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eigi almennt ekki rétt á gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð þegar þeir leggi fram umsókn um alþjóðlega vernd en frjáls félagasamtök veiti gjaldfrjálsa lögfræðiaðstoð í umsóknarferlinu. Þá geti umsækjendur lagt fram beiðni um gjafsókn (í. gratuito patrocinio) kjósi þeir að bera endanlega synjun á umsókn sinni undir dómstóla. Samkvæmt ítölskum lögum sé mælt fyrir um sérstakt verklag við meðferð umsókna þegar í hlut eiga viðkvæmir einstaklingar, s.s. einstæðir foreldrar með barn. Viðkomandi einstaklingar séu settir í forgangsmeðferð og geti fengið aukinn stuðning í viðtölum.

Í framangreindum skýrslum ECRE og svissneska flóttamannaráðsins kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd sem sendir séu til baka á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar eigi rétt á þjónustu og gistirýmum í tilteknum móttökumiðstöðvum. Ef engin pláss séu til staðar í slíkum móttökumiðstöðvum séu til staðar gistirými í móttökumiðstöðvum sem nefnist CAS (í. Centro di accoglienza straordinaria). CAS miðstöðvarnar hafi upphaflega einungis verið ætlaðar til tímabundinnar dvalar en vegna mikils fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu nýtur meirihluti umsækjenda um alþjóðlega vernd eingöngu þjónustu í CAS miðstöðvunum. Umræddar miðstöðvar hafa verið gagnrýndar fyrir afskekktar staðsetningar og fyrir að vera yfirfullar og skorta hreinlæti. Samkvæmt upplýsingum af vefsíðu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins tóku ný lög nr. 130/2020 gildi árið 2020 sem kveða á um breytingar á móttökumiðstöðvum og búsetuúrræðum fyrir flóttamenn og umsækjendur um alþjóðlega vernd. Samkvæmt ákvæðum laganna hefur móttöku- og húsnæðiskerfið SIPRIOMI, sem áður var einungis ætlað þeim sem hlotið hafa alþjóðlega vernd og fylgdarlausum börnum, verið endurskipulagt og fengið nýtt nafn, SAI (e. System of reception and integration). Búsetuúrræðinu er núna skipt í tvennt; annars vegar móttökumiðstöðvar og búsetuúrræði fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd og hins vegar búsetuúrræði og þjónustu fyrir þá sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu. Þá kemur fram í skýrslu ECRE að virða skuli einingu fjölskyldunnar við úthlutun á gistirýmum í móttökumiðstöðvum og að mæður og börn séu almennt hýst saman.

Af framangreindum gögnum, s.s. skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins, má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Af skýrslum ECRE og svissneska flóttamannaráðsins má ráða að í ítalska hæliskerfinu sé ekki skimað kerfisbundið eftir því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd teljist vera viðkvæmir einstaklingar. Hins vegar getur greining á þolendum pyndinga eða alvarlegs ofbeldis átt sér stað á öllum stigum umsóknarferlisins um alþjóðlega vernd. Svokallaðar svæðisnefndir (í. Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale) taka ákvörðun á fyrsta stigi málsmeðferðar og geta þær m.a. óskað eftir því að umsækjandi fari í sérstaka læknisskoðun þar sem fram fer mat á því hvaða áhrif ofsóknir og ofbeldi hafa haft á umsækjanda. Slíkt mat sé framkvæmt í samræmi við leiðbeiningarreglur sem gefnar hafa verið út af heilbrigðisráðuneytinu varðandi þjónustu handa flóttamönnum sem þjást af andlegum veikindum og/eða eru þolendur pyndinga, nauðgana eða annars konar andlegs, líkamlegs og kynferðislegs ofbeldis.

Á grundvelli framangreindra skýrslna og gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér, s.s. skýrslum ECRE og svissneska flóttamannaráðsins, verður ráðið að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu, bæði börn og fullorðnir, eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu og gjaldfrjálsrar meðferðar við. Þeir þurfa þó að skrá sig inn í heilbrigðiskerfið en við slíka skráningu fá þeir útgefið tryggingarkort sem veitir þeim m.a. rétt á meðferð sérfræðilækna, s.s. barnalækna. Þá geri tryggingakortið umsækjendum kleift að verða sér út um tiltekið vottorð til þess að fá aðgang að leikskóla. Fyrir útgáfu tryggingarkortsins eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þó rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu. Skortur á sérhæfingu í málefnum flóttamanna og tungumálakunnátta gerir þó sumum umsækjendum um alþjóðlega vernd erfitt fyrir að sækja sér viðunandi heilbrigðisþjónustu, einkum einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd fá aðgang að ítalska vinnumarkaðnum tveimur mánuðum eftir að þeir hafa lagt fram umsókn sína. Þó kemur fram í framangreindum gögnum að atvinnuleysi á Ítalíu hafi verið mjög mikið á undanförnum árum og erfitt hafi reynst fyrir marga, jafnt ítalska ríkisborgara sem og umsækjendur um alþjóðlega vernd, að finna atvinnu.

Í skýrslu ECRE og skýrslu samtakanna Education International Research kemur m.a. fram að ítölsk lög kveði á um skólaskyldu til 16 ára aldurs. Öll börn sem dvelja á ítölsku yfirráðasvæði eiga því rétt á skyldubundinni menntun frá sex til 16 ára aldurs, til jafns við ítalska ríkisborgara, án tillits til réttarstöðu þeirra á Ítalíu og án endurgjalds. Þá eiga erlend börn rétt á sérstakri aðstoð hafi þau sérþarfir og jafnframt bjóða sumir skólar upp á sérstakt undirbúningsnámskeið til að aðstoða erlenda nemendur við að aðlagast skólanum. Þegar erlend börn leggja fram umsókn um skólavist þá er krafist sömu upplýsinga um barnið og hjá ítölskum börnum og skortur á framlagningu gagna á ekki að koma í veg fyrir að barn sé skráð í skólann.

Af framangreindum skýrslum, s.s. skýrslum bandaríska utanríkisráðuneytisins og samtakanna Human Rights Watch, verður jafnframt ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna séu vandamál á Ítalíu. Í framangreindri skýrslu Mannréttindastofnunar Sameinuðu þjóðanna, sem gefin var út í kjölfar sendifarar til Ítalíu sem farið var í árið 2019 til þess að meta aukna mismunun á grundvelli kynþáttar, kemur fram að í ítalskri löggjöf sé kveðið á um vernd gegn mismunun á grundvelli kynþáttar. Þá sé í stjórnarskrá landsins kveðið á um vernd ákveðinna hópa, þ. á m. útlendinga. Ítölsk yfirvöld hafi tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum. Á Ítalíu sé starfrækt stofnun (í. Ufficio Nazionale Antidiscriminazioni Razziali (UNAR)) sem hafi það hlutverk að berjast gegn hvers kyns mismunun. Einstaklingar sem telji sig hafa orðið fyrir mismunun þ. á m. vegna kynþáttar eða kynhneigðar og þurfa á aðstoð eða ráðgjöf að halda geti leitað til stofnunarinnar. Þá hafi stofnunin farið með umsjón eftirfylgni við aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance) sem hafi verið í gildi á árunum 2014-2016. Þá reki lögreglan stofnun sem hafi það hlutverk að bæta forvarnir og aðgerðir lögreglu við hatursglæpum (í. Osservatorio per la Sicurezza Contro gli Atti Discriminatori). Stofnuninni sé m.a. ætlað að auka þjálfun lögreglufólks og stuðla að því að hatursglæpir séu tilkynntir og skráðir. Stofnunin sé með netfang þar sem unnt sé að tilkynna mismunun á grundvelli m.a. kynþáttar, ríkisfangs og trúar. Þær tilkynningar sem teljist geta falið í sér glæpsamlegt athæfi séu áframsendar til lögreglu til rannsóknar en aðrar séu áframsendar til UNAR. Þá standi dómstólar landsins styrkum fótum sem hafi stuðlað að virkri framkvæmd sumra þeirra réttinda um vernd gegn mismunun á grundvelli kynþáttar sem mælt sé fyrir um í lögum. Þá hafi rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varði mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis á árunum 2016 til 2018. Framangreindar skýrslur bera enn fremur með sér að almenningur á Ítalíu getur leitað sér aðstoðar ítalskra löggæsluyfirvalda vegna ofbeldisbrota og hótana.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skuli taka hana til efnismeðferðar. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga verður því aðeins beitt ef stjórnvöld telja, á grundvelli hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar eftir því sem við á, að skilyrði þess séu uppfyllt. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. er til viðbótar þeirri vernd sem 3. mgr. 36. gr. veitir umsækjendum um alþjóðlega vernd.

Í athugasemdum við frumvarp til laga um útlendinga kemur fram að með „aðild Íslands að Dyflinnarsamstarfinu hefur ríkið skuldbundið sig til að fylgja og virða þær reglur sem felast í Dyflinnarreglugerðinni“ og að „íslensk stjórnvöld sem starfa að útlendingamálum [beiti] ákvæðum reglugerðarinnar við mat á því hvaða ríki beri ábyrgð á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd sem lagðar eru fram hér á landi.“ Ákvæði 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. byggir á heimild í 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og felur í sér frávik frá þeirri meginreglu reglugerðarinnar um að ákvarða skuli hvaða ríki beri ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd á grundvelli þeirra viðmiða sem fram koma í reglugerðinni. Ákvæðinu verður því aðeins beitt ef stjórnvöld telja, á grundvelli hlutlægra, trúverðugra, nægilega nákvæmra og uppfærðra upplýsinga, að skilyrði þess séu uppfyllt. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. er til viðbótar þeirri vernd sem 3. mgr. 36. gr. veitir umsækjendum um alþjóðlega vernd.

Á grundvelli 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga setti ráðherra reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, en með henni bættust tvær greinar, 32. gr. a og 32. gr. b, við reglugerðina. Í 32. gr. a reglugerðarinnar kemur fram að með sérstökum ástæðum samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan. Þá eru í ákvæðinu jafnframt talin upp viðmið í dæmaskyni sem leggja skuli til grundvallar við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi en þau viðmið varða aðallega alvarlega mismunun eða alvarleg veikindi. Þar sem tilvikin eru talin upp í dæmaskyni geta aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu alvarleikastigi, haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjanda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður séu ekki sérstaklega undanskildar, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar.

Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar skal líta til þess hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, svo sem ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Kærunefnd telur að orðalagið „muni eiga“ feli ekki í sér kröfu um afdráttarlausa sönnun þess að umsækjandi verði fyrir alvarlegri mismunun sem leiði til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar. Orðalagið gerir þó kröfu um að tilteknar líkur verði að vera á alvarlegri mismunun, þ.e. að sýna verður fram á að umsækjandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir mismunun af þeim toga, með þeim afleiðingum, og af því alvarleikastigi sem ákvæðið lýsir en að ekki sé nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri mismunun. Af því leiðir að þó svo að dæmi séu um að einstaklingar í sambærilegri stöðu og umsækjandi í viðtökuríki hafi orðið fyrir alvarlegri mismunun af þeim toga sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga mælir fyrir um telst umsækjandi ekki sjálfkrafa eiga slíkt á hættu heldur þarf að sýna fram að verulegar ástæður séu til að ætla að umsækjandi, eða einstaklingur í sambærilegri stöðu og umsækjandi, verði fyrir slíkri meðferð.

Þá skal líta til þess hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Í reglugerðinni kemur fram að meðferð teljist, að öllu jöfnu, ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur sé átt við þau tilvik þar sem meðferð er til í viðtökuríkinu en umsækjanda muni ekki standa hún til boða. Við mat á því hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi lítur kærunefnd m.a. til heilsufarsgagna málsins og hlutlægra og trúverðugra gagna um hvort sú heilbrigðisþjónusta sem hann þarfnast sé honum aðgengileg í viðtökuríki.

Af 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar má jafnframt ráða að heilsufar umsækjanda hafi takmarkað vægi umfram það sem leiðir af 2. mgr. 32. gr. a, nema það teljist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði fram hjá þeim litið. Þá tekur 3. mgr. 32. gr. a af tvímæli um það að efnahagslegar ástæður geta ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Slíkar aðstæður gætu þó fallið undir 3. mgr. 36. gr. nái þær því alvarleikastigi sem við á, sbr. umfjöllun hér í framhaldinu.

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi kona á […]. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun hafi komið fram að kærandi sé barnshafandi og að hún hafi m.a. greint frá því að líkamleg og andleg heilsa hennar væri fín. Kærandi hafi þó greint frá því að hafa glímt við magakrampa og hafi leitað til læknis á Ítalíu vegna botnlanga. Þá hafi kærandi greint frá því að kynferðisofbeldi í heimaríki hafi haft áhrif á andlega og líkamlega heilsu hennar. Í framlögðum heilsufarsgögnum frá Göngudeild sóttvarna, dags. 26. apríl til 11. maí 2021, kemur m.a. fram að kærandi sé almennt heilbrigð. Af framlögðum heilbrigðisgögnum má sjá að kærandi hafi leitað á mæðravernd á meðan á meðgöngu stóð og fengið þjónustu. Þá hafi kærandi fengið þjónustu hjá bæði mæðravernd og ung- og smábarnavernd eftir að A fæddist. Af samskiptaseðli Göngudeildar sóttvarna, dags. 31. ágúst 2021, má sjá að kærandi hafi leitað þangað þar sem að andleg líðan hennar hafi versnað eftir fæðingu A en hún eigi erfitt með svefn og hafi miklar áhyggjur. Þá lagði kærandi fram heilsufarsgögn frá heilsugæslunni Sólvangi, dags. 13. september 2021, þar sem fram kemur að hún hafi hitt ljósmóður og greint frá andlegri líðan en hún hafi áhyggjur af stöðu sinni og að lagðir hafi verið fyrir hana tveir matslistar.

Í gögnum frá mæðravernd og ung- og smábarnavernd, dags. 17. júlí til 3. ágúst 2021, má sjá að A hafi notið þjónustu hjá ungbarnavernd og af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að A sé við góða heilsu og dafni vel.

Kærunefnd tekur fram að kæranda var leiðbeint í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 27. apríl 2021, um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar sem kærandi telji hafa þýðingu fyrir mal sitt og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls þeirra hjá Útlendingastofnun. Þá var kæranda, sem nýtur aðstoðar löglærðs talsmanns á vegum Rauða krossins, jafnframt leiðbeint með tölvubréfi kærunefndar þann 28. júlí 2021 um framlagningu uppfærðra heilsufarsgagna. Kærandi lagði fram frekari heilbrigðisgögn og upplýsingar dagana 10. ágúst, 16. og 22. september og 6. október 2021. Með vísan til fyrrgreindrar málsmeðferðar og þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu telur kærunefnd að mál kæranda og barns hennar sé nægjanlega upplýst hvar varðar heilsufar þeirra og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður þeirra. Þá er ekkert sem bendir til þess að frekari gögn um heilsufar þeirra geti haft áhrif á niðurstöðu málsins.

Kærunefnd telur að gögn málsins beri ekki með sér að heilsufar kæranda og barns hennar sé með þeim hætti að þau teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við þeim er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki, eins og segir í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður á Ítalíu verður ráðið að kærandi og barn hennar geti fengið nauðsynlega heilbrigðisþjónustu þar í landi. Telur kærunefnd því að aðstæður kæranda og barns hennar tengdar heilsufari séu ekki þess eðlis að þær teljist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá telur nefndin að heilbrigðisaðstæður kæranda og barns hennar geti ekki talist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið, sbr. 3. mgr. sömu greinar.

Kærunefnd telur að gögn málsins, að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og barns hennar, beri ekki með sér að þau muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að þau geti af sömu ástæðu vænst þess að staða þeirra verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. áðurnefnd viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda m.a. til þess að telji kærandi sér mismunað eða óttist hún um öryggi sitt að einhverju leyti geti hún leitað aðstoðar hjá þar til bærum stjórnvöldum.

Við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að umsóknir kæranda og barns hennar hljóti efnismeðferð hér á landi hefur kærunefnd litið til þeirra aðstæðna sem skapast hafa vegna Covid-19 faraldursins. Með vísan til framangreinds, þ.m.t. þeirra skýrslna og gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér, telur nefndin ljóst að verulega hafi dregið úr þeirri óvissu sem til staðar var í upphafi Covid-19 faraldursins og að ekkert bendi til þess að þjónusta til umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu hafi skerst á síðustu mánuðum þannig að það geti leitt til þess að taka eigi mál kærenda til efnismeðferðar hér á landi. Þá er bólusetning langt á veg komin í flestum aðildarríkjum Evrópusambandsins, þ.m.t. viðtökuríkinu.

Af skýrslum er ljóst að viðtökuríkið býr við stöðuga stjórnarhætti og sterka innviði. Að mati kærunefndar er því ekkert sem bendir til þess að það tímabundna ástand sem nú ríki komi til með að hafa teljandi áhrif á getu eða vilja viðtökuríkisins til að taka á móti kæranda þar í landi þegar takmörkunum verður aflétt og veita þeim nauðsynlegan stuðning og viðeigandi aðbúnað.

Í því sambandi er rétt að árétta að Dyflinnarreglugerðin gerir ráð fyrir því að samstarfsríkin hafi almennt sex mánuði frá því að lokaákvörðun er tekin um kæru umsækjenda um alþjóðlega vernd til að flytja umsækjanda til viðtökuríkisins, sbr. 1. mgr. 29. gr. reglugerðarinnar.

Þá lítur kærunefnd einnig til þess að samkvæmt 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga er Útlendingastofnun heimilt að fresta flutningi á umsækjanda ef það telst nauðsynlegt vegna sérstakra aðstæðna hans eða ómögulegt er að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.

Er það mat kærunefndar að tímabundnar takmarkanir á endursendingum til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geti ekki, eins og hér stendur á, leitt til þess að sérstakar ástæður mæli með því að umsóknir kæranda og barns hennar verði teknar til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því sambandi hefur kærunefnd sérstaklega litið til sterkra innviða viðtökuríkis og þess frests sem aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins hafa til að endursenda umsækjendur til viðtökuríkis og fjallað var um hér að framan.

Það er jafnframt mat kærunefndar að málsástæður kæranda að öðru leyti verði ekki taldar til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Vegna tilvísunar í greinargerð kæranda til úrskurða kærunefndar í málum nr. KNU19110026 frá 20. maí 2020 og nr. KNU20110009 frá 10. desember 2020 tekur kærunefnd fram að framangreindir úrskurðir hafi varðað einstaklinga með alþjóðlega vernd á Grikklandi. Að mati kærunefndar er því ekki hægt að jafna stöðu kæranda í þessu máli við stöðu kærenda í framangreindum úrskurðum enda séu aðstæður þeirra ólíkar að öðru leyti.

Í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga koma jafnframt fram sérviðmið er varða börn og ungmenni. Þar segir m.a. að við mat á því hvort taka skuli umsókn til efnismeðferðar vegna sérstakra ástæðna skuli hagsmunir barnsins hafðir að leiðarljósi. Þá segir að við mat á hagsmunum barns skuli meðal annars líta til þess hvort flutningur til viðtökuríkis hafi í för með sér hættu á að fjölskyldan aðskiljist eða muni aðskiljast. Sem fyrr segir eru fjölskyldur sem leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd á Ítalíu almennt vistaðar saman. Þá verður ráðið af framangreindum gögnum að leyst sé úr umsóknum þeirra m.t.t. meginreglunnar um einingu fjölskyldunnar. Að öðru leyti og með vísan til niðurstöðu í máli kæranda og umfjöllunar um aðstæður barna sem sækja um alþjóðlega vernd á Ítalíu er það mat kærunefndar að flutningur fjölskyldunnar til Ítalíu samrýmist hagsmunum barnsins þegar litið er m.a. til öryggis þess, velferðar og félagslegs þroska, sbr. 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga.

Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja beiðni um að taka til efnismeðferðar umsókn barns kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi, og fallist á að senda það til Ítalíu með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga enda er það niðurstaða nefndarinnar að það sé ekki andstætt réttindum barns kæranda að umsókn þess verði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og barns hennar og á grundvelli heildarmats á áhrifum Covid-19 faraldursins á aðstæður þeirra er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál þeirra verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 27. apríl 2021 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi og barn hennar hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hún lagði fram umsókn sína þann 13. apríl 2021.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrárinnar.

Við túlkun 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga lítur kærunefnd til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu varðandi túlkun hans á 3. gr. sáttmálans. Þá hefur kærunefnd talið að til að stuðla að einsleitinni framkvæmd Dyflinnarreglugerðarinnar á meðal aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins sé rétt að líta til dóma Evrópudómstólsins í málum sem tengjast framkvæmd reglugerðarinnar.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er vísað til þeirrar meginreglu að með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar hafi ríki rétt til að stjórna hverjir ferðist yfir landamæri þeirra, hverjir dvelji á landsvæði þeirra og hvort útlendingi skuli vísað úr landi, sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli F.G. gegn Svíþjóð (nr. 43611/11) frá 23. mars 2016, 111. mgr., ákvörðun Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, 65. mgr., og dóm Üner gegn Hollandi (nr. 46410/99) frá 18. október 2006, 54. mgr. Dómstóllinn hefur engu að síður talið að flutningur einstaklings til annars ríkis geti leitt til brots á 3. gr. mannréttindasáttmálans ef viðkomandi einstaklingur geti á viðhlítandi hátt sýnt fram á að veruleg ástæða sé til að ætla, verði hann fluttur úr landi, að hann sé í raunverulegri hættu á að sæta meðferð sem sé andstæð 3. gr. sáttmálans, sbr. m.a. F.G. gegn Svíþjóð, 111. - 113. mgr. Í dómaframkvæmd dómstólsins er jafnframt byggt á því að annmarkar á meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðbúnaði hans þurfi að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi (e. „must attain a minimum level of severity“ sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011, 219. mgr.) til að ákvörðun um brottvísun eða frávísun hans verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars, sbr. m.a. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 219. mgr. Í því sambandi hefur dómstóllinn lagt ákveðna áherslu á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t.d. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 251. mgr., og dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2012, 97. mgr.

Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið ómannlega meðferð vera m.a. þá sem beitt er að yfirlögðu ráði, í margar klukkustundir í senn og veldur annað hvort líkamlegu tjóni eða alvarlegum andlegum eða líkamlegum þjáningum, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Kudła gegn Póllandi (nr. 30210/96) frá 26. október 2000, 92. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Þá hefur dómstóllinn talið meðferð vera vanvirðandi í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmálans þegar meðferðin niðurlægir eða lítillækkar einstakling, sýnir skort á virðingu fyrir eða gerir lítið úr mannlegri reisn hans, eða skapar ótta, angist eða vanmátt, sem er til þess fallin að brjóta niður líkamlegt eða andlegt mótstöðuafl viðkomandi, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Pretty gegn Bretlandi (nr. 2346/02) frá 29. apríl 2002, 52. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Dómurinn hefur talið að þó að líta verði til þess hvort meðferðin sé veitt af ásetningi sé það ekki að öllu leyti útilokað að hún teljist brot á 3. gr. þó svo hafi ekki verið, sbr. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Peers gegn Grikklandi (nr. 28524/95) frá 19. apríl 2001, 74. mgr.

Dómstóllinn hefur talið að 3. gr. mannréttindasáttmálans verði ekki túlkuð á þann hátt að í greininni felist skylda aðildarríkja til að sjá umsækjendum um alþjóðlega vernd fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 249. mgr.

Í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins er vísað til þess að framkvæmd Dyflinnarreglugerðarinnar verði að vera í samræmi við sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi og er þar fyrst og fremst vísað til 4. gr. sáttmálans sem, í þeim atriðum sem máli skipta, er sambærileg 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Samkvæmt dómaframkvæmd Evrópudómstólsins eru lög Evrópusambandsins byggð á þeirri grundvallarforsendu að aðildarríki þess deila þeim sameiginlegu gildum sem Evrópusambandið byggist á. Sú forsenda leggur grunn að gagnkvæmu trausti um að þessi gildi séu viðurkennd, að lög Evrópusambandsins verði virt og að réttarkerfi aðildarríkjanna geti veitt sambærilega og virka vernd þeirra grundvallarréttinda sem sáttmáli Evrópusambandsins um grundvallarréttindi mælir fyrir um, sbr. t.d. dóma Evrópudómstólsins í Jawo, C-163/17, frá 19. mars 2019, 80. mgr., og Minister for Justice and Equality (Deficiencies in the system of justice), C-216/18 PPU, frá 25. júlí 2018, 35.-37. mgr. Dyflinnarreglugerðin er byggð á nefndri meginreglu um gagnkvæmt traust og miðar að því að hraða og straumlínulaga afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd til hagsbóta fyrir umsækjendur og aðildarríki samstarfsins. Því verði að gera ráð fyrir því að meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd í aðildarríkjum Dyflinnarsamstarfsins samrýmist þeim kröfum sem sáttmáli Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, flóttamannasáttmálinn og Mannréttindasáttmáli Evrópu gera, sbr. dóm Evrópudómstólsins í N. S. o.fl., C-411/10 og C-493/10, frá 21. desember 2011, 78.-80. mgr. Það er hins vegar ekki útilokað að viðtökuríki kunni að glíma við meiriháttar erfiðleika við framkvæmd reglugerðarinnar sem gæti skapað verulega hættu á að umsækjandi sæti meðferð sem samrýmist ekki sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. áðurnefndan dóm í máli N. S. o.fl., 81. mgr. Af þeim sökum verður ekki byggt á því skilyrðislaust að aðildarríki Evrópusambandsins tryggi grundvallarmannréttindi, svo sem samkvæmt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. N. S. o.fl., 99., 100. og 105. mgr., og Ibrahim o.fl., 87. mgr. Evrópudómstóllinn hefur talið, m.a. í Jawo, 85. mgr., að ekki megi flytja umsækjanda um alþjóðlega vernd til viðtökuríkis ef veigamikil rök standa til þess að raunveruleg hætta sé á að hann sæti ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, verði hann fluttur til viðtökuríkis. Þeir annmarkar sem eru á meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd verða hins vegar að ná sérstaklega háu alvarleikastigi til að endursending á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar teljist andstæð 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmálans um grundvallarréttindi. Þessu alvarleikastigi er náð þegar sinnuleysi stjórnvalda aðildarríkis Dyflinnarsamstarfsins hefur þær afleiðingar að einstaklingur sem að öllu leyti er háður stuðningi ríkisins, t.d. vegna sérstaklega viðkvæmrar stöðu, verður í slíkri stöðu sárafátæktar að hann geti ekki mætt grundvallarþörfum sínum, og sem grefur undan líkamlegri og andlegri heilsu hans eða setur hann í aðstöðu sem er ósamrýmanleg mannlegri reisn, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 252.-263. mgr., og Jawo, 92. og 95. mgr., og Ibrahim o.fl., 90. mgr.

Hátt stig óöryggis eða veruleg hnignun lífsskilyrða viðkomandi umsækjanda myndi þar af leiðandi ekki ná þessu alvarleikastigi nema framangreindar aðstæður efnislegrar sárafátæktar séu fyrir hendi. Sama á við þó að umsækjanda skorti það félagslega stuðningsnet, eins og t.d. fjölskyldutengsl, sem vegur á móti afleiðingum ófullnægjandi félagslegs kerfis aðildarríkis, sbr. Jawo, 93. og 94. mgr. Ennfremur, það eitt að lífsskilyrði séu ákjósanlegri í endursendingarríki en í viðtökuríki getur heldur ekki leitt til þess að um brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sé að ræða, sbr. til hliðsjónar Jawo, 97. mgr.

Eins og ráða má af framangreindu þurfa annmarkar á meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðbúnaði hans að ná mjög háu alvarleikastigi til að endursending teljist brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og tekur beiting 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga mið af því. 

Til að endursending geti talist brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þarf að sýna fram á, með vísan til hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar, að umsækjandi sé í raunverulegri hættu á að sæta meðferð sem sé ósamrýmanleg ákvæðinu, sbr. fyrri umfjöllun. Ekki er nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri meðferð, sbr. Vilvarajah o.fl. gegn Bretlandi (mál nr. 13163/87; 13164/87; 13165/87; 13447/87; 13448/87) frá 30. október 1991, 111. mgr., N. gegn Finnlandi (mál nr. 38885/02) frá 26. júlí 2005, 167. mgr., og NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008, 109.-110. mgr.

Að því er varðar aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu hefur Mannréttindadómstóll Evrópu lagt til grundvallar að uppbygging móttökukerfis fyrir umsækjendur og almennar aðstæður á Ítalíu séu ekki þess eðlis að þær standi í vegi fyrir öllum sendingum umsækjenda um alþjóðlega vernd til landsins, sbr. t.d. ákvörðun í máli Ali o.fl. gegn Sviss (mál nr. 30474/14) frá 4. október 2016. Aftur á móti hefur í framkvæmd dómstólsins verið byggt á því að viðhlítandi trygging verði að liggja fyrir af hálfu ítalskra yfirvalda um viðunandi móttökuaðstæður áður en umsækjendur um alþjóðlega vernd sem eru í svo viðkvæmri stöðu að þeir þurfi sérstaka vernd eru sendir þangað. Um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar vísar kærunefnd jafnframt til dóms Hæstaréttar frá 1. október 2015 í máli nr. 114/2015.

Að mati kærunefndar bera gögn málsins jafnframt með sér að í viðtökuríki sé veitt raunhæf vernd gegn því að fólki sé vísað brott eða það endursent til ríkja þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum eða þar sem lífi þeirra og frelsi er ógnað. Í því sambandi hefur kærunefnd einkum litið til þess að gögnin benda til þess að meðferð stjórnvalda viðtökuríkis á umsóknum um alþjóðlega vernd sé með þeim hætti að lagt sé einstaklingsbundið mat á aðstæður einstaklinga. Telur kærunefnd að gögn málsins gefi ekki til kynna að endursending kæranda til viðtökuríkis sé í andstöðu við 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. ákvæðisins.

Þá benda öll gögn til þess að kærandi hafi raunhæf úrræði á Ítalíu, bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. jafnframt 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggja að hún verði ekki send áfram til annars ríkis þar sem líf hennar eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Að mati kærunefndar eru einstaklingsbundnar aðstæður kæranda ekki slíkar að vegna stöðu hennar sem umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu verði endursending hennar þangað talin ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð. Þá er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar sannfærandi mannúðarástæður sem mæli gegn endursendingu kæranda til Ítalíu. Með vísan til framangreindra viðmiða, umfjöllunar um aðstæður og móttökuskilyrði umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu og til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, er það niðurstaða kærunefndar að ekki hafi verið sýnt fram á að kærandi eigi á hættu meðferð sem gangi gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Synjun á efnismeðferð umsókna kæranda og barns hennar um alþjóðlega vernd og flutningur þeirra til viðtökuríkis leiði því ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Samkvæmt framansögðu verða mál kæranda og A ekki tekin til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Athugasemdir kæranda við hinar kærðu ákvarðanir Útlendingastofnunar

Svo sem fram hefur komið gerir kærandi ýmsar athugasemdir við ákvarðanir Útlendingastofnunar, þ. á m. við mat stofnunarinnar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu og málsmeðferð og rannsókn stofnunarinnar.

Vegna umfjöllunar kæranda um mat Útlendingastofnunar á sérstaklega viðkvæmri stöðu þeirra, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, sbr. 25. gr. sömu laga, vill kærunefnd árétta að ákvörðun um hvort umsækjandi sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga lýtur að því hvort þörf sé á sérstökum stuðningi við umsækjanda í gegnum umsóknarferlið og á meðan á dvöl hans stendur hér á landi. Í 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur m.a. fram að við meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun tryggja, eins fljótt og kostur er, að fram fari, með aðstoð viðeigandi sérfræðinga, einstaklingsbundin greining á því hvort umsækjandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Sé hann í slíkri stöðu skuli stofnunin meta hvort hann hafi einhverjar sérþarfir, t.d. þörf á tiltekinni heilbrigðisþjónustu. Þá er tekið fram í 2. mgr. sama ákvæðis að ákvæði IV., V. og VII. kafla stjórnsýslulaga um andmælarétt, um birtingu ákvörðunar, rökstuðning o.fl. og um stjórnsýslukæru og viðeigandi ákvæði I. og IX. kafla laga um útlendinga gildi ekki um ákvörðun um sérstaklega viðkvæma stöðu samkvæmt 1. mgr. Skilgreining á stöðu samkvæmt 1. mgr. hefur ekki önnur réttaráhrif en þau sem sérstaklega er getið í lögum eða reglugerð. Kærunefnd telur því ljóst að það mat samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga sem fram fer hjá Útlendingastofnun, sé ekki kæranlegt til kærunefndar og hafi ekki önnur réttaráhrif en sérstaklega er getið um í lögum eða reglugerð. Kærunefnd leggur þannig áherslu á að ákvörðun um hvort umsækjandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu er annað en mat á einstaklingsbundnum aðstæðum umsækjanda, þó svo að þessi hugtök skarist nokkuð. Að því er varðar mat Útlendingastofnunar á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda tekur kærunefnd fram að K var leiðbeint um framlagningu heilsufarsgagna við málsmeðferð hjá Útlendingastofnun, en í viðtali var henni leiðbeint um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem hún teldi hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hennar hjá Útlendingastofnun. Við meðferð málsins hjá kærunefnd hefur kærandi auk þess fengið tækifæri til framlagningar frekari heilsufarsgagna í málinu, svo sem hún hefur gert, og er það mat kærunefndar að mál kæranda hafi verið nægjanlega upplýst er varðar heilsufar kæranda og barns hennar og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður þeirra. Þegar litið er til þeirra viðmiða sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga setur fram er ljóst að þau gögn sem liggja fyrir í málinu benda ekki til þess að frekari gagnaöflun geti haft áhrif á niðurstöðu. Kærunefnd telur ekki ástæður til að gera athugasemdir við mat Útlendingastofnunar á þeim einstaklingsbundnu aðstæðum kæranda sem áhrif gætu haft á mat á því hvort rétt sé að taka umsóknir kæranda og barns hennar til efnismeðferðar hér á landi.

Að öðru leyti hefur kærunefnd farið yfir hinar kærðu ákvarðanir og telur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við þær.

Frávísun

Kærandi kom hingað til lands þann 13. apríl 2021 og sótti um alþjóðlega vernd sama dag. Eins og að framan greinir hefur umsóknum kæranda og barns hennar um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hafa þau því ekki tilskilin leyfi til dvalar. Verður þeim því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda höfðu þau verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar þeirra hófst hjá Útlendingastofnun.

Kærandi skal flutt til Ítalíu innan tilskilins frests nema ákveðið verði að fresta réttaráhrifum úrskurðar þessa að kröfu kæranda, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.

Samantekt

Í málum þessum hafa ítölsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hennar um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsóknir kæranda og A um alþjóðlega vernd hér á landi og senda þau til Ítalíu með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru því staðfestar.

Athygli kæranda er vakin á því að samkvæmt 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð:

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru staðfestar.

The decisions of the Directorate of Immigration are affirmed.

Tómas Hrafn Sveinsson

Sandra Hlíf Ocares                                                                                         Bjarnveig Eiríksdóttir