12. desember 2017 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 672/2017 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 12. desember 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 672/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17070053

Kæra [...]

og barna hennar

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 25. júlí 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 4. júlí 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hennar og barna hennar, [...], fd. [...], [...], fd. [...] og [...], fd. [...], um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda þau til Tékklands.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hennar og barna hennar um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar með vísan til 42. gr., sbr. 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og 2. mgr. 36. gr. sömu laga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 10. apríl 2017, ásamt þremur börnum sínum. Þann 19. apríl 2017 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hennar um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Tékklandi, sbr. 2. eða 3. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 10. maí 2017 barst svar frá tékkneskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 4. júlí 2017 að taka ekki umsókn kæranda og barna hennar um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að þau skyldu endursend til Tékklands. Kærandi kærði ákvörðunina þann 25. júlí 2017 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 11. ágúst 2017. Þann 13. september sl. bárust kærunefnd viðbótargögn í máli kæranda og barna hennar. Þann 19. október sl. barst kærunefnd jafnframt svar tékkneskra yfirvalda við fyrirspurn nefndarinnar, dags. 16. október sl., varðandi móttökuskilyrði í Tékklandi.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda og barna hennar um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og þau skyldu endursend til Tékklands. Lagt var til grundvallar að Tékkland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Tékklands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Jafnframt kom fram í ákvörðun Útlendingastofnunar að kærandi væri einstæð með þrjú ólögráða börn á aldrinum [...] til [...] ára. Þá hefði kærandi greint frá því í viðtali að hún væri með [...] og hefði glímt við [...] auk þess sem elsti sonur hennar fengi oft [...]. Með vísan til heildstæðs mats á stöðu fjölskyldunnar var það mat Útlendingastofnunar að kærandi og börn hennar væru einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Á hinn bóginn væri í tékkneskum lögum að finna nákvæma skilgreiningu á einstaklingum í viðkvæmri stöðu og það þyrfti að fara fram mat í hverju máli hvort viðkomandi umsækjandi um alþjóðlega vernd væri í viðkvæmri stöðu og þarfnaðist þ.a.l. sérstakrar meðferðar. Þá hefði verið komið á fót miðstöð í Tékklandi sem væri sérstaklega ætluð barnafjölskyldum og öðrum viðkvæmum hópum umsækjenda. Þessu til viðbótar taldi Útlendingastofnun að heilbrigðiskerfi Tékklands væri í stakk búið til að taka við kæranda og börnum hennar og veita þeim þá aðstoð sem þau þyrftu á að halda. Enn fremur vísaði Útlendingastofnun til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli A.S. gegn Sviss (mál nr. 39350/13) frá 30. júní 2015. Á grundvelli framangreinds var það því mat Útlendingastofnunar að aðstæður kæranda og barna hennar væru ekki slíkar að sérstakar ástæður mæltu með því að mál þeirra yrði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá var það mat Útlendingastofnunar að í Tékklandi væru engin viðvarandi mannréttindabrot og að íbúar landsins gætu fengið vernd gegn ofbeldisbrotum og glæpum með aðstoð lögreglu eða annarra yfirvalda. Enn fremur var það niðurstaða Útlendingastofnunar, að gættum ákvæðum barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og íslenskra laga, að hagsmunum barna kæranda væri ekki stefnt í hættu með því að þau fylgdu móður sinni til Tékklands.

Að lokum kom fram í ákvörðun Útlendingastofnunar að aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hana og börn hennar til Tékklands, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að kærandi vilji ekki vera send ásamt börnum sínum til Tékklands. Kærandi glími við [...], [...] og [...] auk þess sem hún hafi orðið fyrir ofbeldi og áreiti af hálfu tengdafjölskyldu sinnar í heimaríki. Þá hafi elsta syni hennar verið ýtt niður stiga og hann [...] þegar hann hafi verið [...].

Kærandi vísar í greinargerð til þess að 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kveði aðeins á um heimild en ekki skyldu til að synja umsækjendum um alþjóðlega vernd um efnismeðferð umsókna sinna. Byggir kærandi á því að ekki megi senda hana og börn hennar til Tékklands vegna non-refoulement reglu þjóðaréttar sem fram komi í 42. gr. laga um útlendinga. Þær aðstæður sem þau muni mæta við endursendingu til Tékklands séu svo slæmar að hætt sé við því að íslensk stjórnvöld gerist brotleg við 3. mgr. 36. gr. og 42. gr. laga um útlendinga, 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Verði ekki fallist á að endursending kæranda og barna hennar til Tékklands brjóti gegn framangreindum ákvæðum telur kærandi að taka skuli mál þeirra til efnismeðferðar með vísan til sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Því til stuðnings vísar kærandi m.a. til lögskýringargagna að baki ákvæðinu.

Í greinargerð kæranda er fjallað um aðstæður og réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd í Tékklandi. Þar kemur m.a. fram að útlendingaandúð í Tékklandi hafi aukist með auknu streymi umsækjenda um alþjóðlega vernd til landsins og þá hafi forseti landsins, Milos Zeman, lýst þeirri skoðun sinni opinberlega að tékknesk stjórnvöld ættu alfarið að hætta að veita flóttafólki vernd í því skyni að tryggja að „villimannslegar árásir“ (e. barbaric attacks) verði ekki framdar í landinu. Þá er í greinargerð kæranda að finna umfjöllun um gagnrýni sem tékknesk stjórnvöld hafi sætt fyrir láta umsækjendur um alþjóðlega vernd sæta varðhaldi í miklum mæli og er í því sambandi vísað til ýmissa alþjóðlegra skýrslna og gagna, þ. á m. ummæla umboðsmanns borgara í Tékklandi og mannréttindafulltrúa Sameinuðu þjóðanna. Þá komi fram í framangreindum skýrslum og gögnum að aðstæður í varðhaldi séu slæmar, jafnvel verri en í fangelsi, og jafngildi bráðu og alvarlegu mannúðarvandamáli. Umsækjendur séu færðir í varðhald í járnum og hafi ekkert ferðafrelsi meðan á varðhaldinu standi. Farsímar séu bannaðir, hreinlæti í svefnklefum sé ábótavant og matur sem þar sé á borð borinn sé næringarlítill. Skortur á túlkaþjónustu í varðhaldi valdi því að erfitt sé fyrir umsækjendur að sækja sér heilbrigðisþjónustu og þá hafi stjórnvöld ákveðið að stöðva fjárveitingar til lögfræðiþjónustu fyrir umsækjendur í varðhaldi. Því sé endurgjaldslaus lögfræðiþjónusta ekki lengur í boði nema frá sjálfboðaliðum sem oft eigi erfitt með að fá greiðan aðgang að umsækjendum í varðhaldi. Þá hafi lengd varðhalds verið gagnrýnd en umsækjendum sé haldið í allt að 90 daga. Fyrir dvöl í varðhaldi þurfi þeir svo að greiða sjálfir.

Kærandi gerir jafnframt athugasemd við að í ákvörðun Útlendingastofnunar komi fram að kærandi og börn hennar hafi enga ástæðu til að óttast að verða hneppt í varðhald við komuna til Tékklands. Bendir kærandi á að ljóst sé af samþykki tékkneskra yfirvalda, vegna viðtöku á kæranda og börnum hennar og umsókn þeirra um alþjóðlega vernd, að tekið verði á móti þeim á flugvellinum í Prag. Þær heimildir sem kærandi vísi til staðfesti að á þeim flugvelli séu barnafjölskyldur ekki undanskildar varðhaldi. Vísar kærandi, framangreindu til stuðnings, til dóms Evrópudómstólsins frá 15. mars 2017 (mál nr. C-528/15). Þá gerir kærandi athugasemd við að í ákvörðun Útlendingastofnunar komi fram að í Tékklandi hafi verið komið á fót miðstöð sem sé sérstaklega ætluð barnafjölskyldum og öðrum viðkvæmum hópum umsækjenda um alþjóðlega vernd. Hvorki í þeim heimildum sem Útlendingastofnun vísi til né öðrum gögnum sem kærandi hafi kynnt sér sé hins vegar að finna upplýsingar um að slík miðstöð hafi verið sett á laggirnar. Enn fremur vísar kærandi til 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga, barnalaga nr. 76/2003 og barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, sbr. lög nr. 19/2013, að því er varðar hagsmuni barna kæranda. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skuli stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Mikilvægt sé að Útlendingastofnun taki tillit til hagsmuna barnanna þriggja og að rannsakaðar verði með fullnægjandi hætti þær aðstæður sem bíði þeirra við flutning til Tékklands. Börnin hafi nú þegar hafið skólagöngu hér á landi, þeim hafi verið skapað öryggi og félagsleg tengsl hafi myndast. Sem fyrr segir bárust kærunefnd viðbótargögn og viðbótarathugasemdir í máli kæranda þann 13. september sl., þ. á m. samskiptaseðlar frá Göngudeild sóttvarna, greinargerð [...] sálfræðings og ljósmyndir af sjúkraskýrslum, útgefnum af [...], sem kærandi kveður að staðfesti frásögn hennar um innlögn elsta sonar hennar á gjörgæslu og höfuðhögg sem hann hafi hlotið við [...]. Í framangreindum samskiptaseðlum frá Göngudeild sóttvarna kemur m.a. fram að kærandi sé með [...], [...], [...], [...] og þrálátan [...]. Þá glími hún jafnframt við [...]. Í framangreindri greinargerð [...], sálfræðings, kemur m.a. fram að kærandi hafi áhyggjur af andlegri og líkamlegri heilsu elsta sonar síns. Þá séu synir kæranda á viðkvæmum aldri og rétt sé að hlúa að velferð þeirra og búa undir öryggi þeirra til að stunda nám og eiga sér framtíð.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.

Fyrir liggur í máli þessu að tékknesk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Tékklands er byggt á því að kærandi hafi fengið útgefna vegabréfsáritun hjá þarlendum stjórnvöldum. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem kveður á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar og í einhverjum tilvikum kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda í viðtökuríki taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Nánar um túlkun á 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.

Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.

Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.

Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirrar reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Þó má segja að skilvirkni umsóknarferlisins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins hafi áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.

Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar.

Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“

Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:

Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.

Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“

Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjanda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt ótvírætt sé að það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu. Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.

Um stöðu barna á flótta

Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 22. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, segir í fyrsta lagi að aðildarríki skuli gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að barn sem leiti eftir réttarstöðu sem flóttamaður, eða sem talið sé flóttamaður samkvæmt viðeigandi reglum eða starfsháttum þjóðaréttar eða landslaga fái, hvort sem það sé í fylgd foreldra eða annarra eða ekki, viðeigandi vernd og mannúðlega aðstoð við að nýta sér þau réttindi sem við eigi og kveðið sé á um í samningnum.

Í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 segir að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varði og að tekið sé tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni.

Almennt er viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna. Sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra sinna eða annars úr fjölskyldunni sem hefur það á framfæri sínu og sá fer fram á réttarstöðu flóttamanns, ber að ákvarða réttarstöðu barnsins í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Ljóst er að þau börn sem hér um ræðir eru í fylgd móður sinnar og haldast úrskurðir fjölskyldunnar því í hendur.

Greining á sérþörfum sbr. 25. gr. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga

Kærandi er kona [...] sem er ein hér á landi ásamt þremur börnum sínum. Í viðtali hjá Útlendingastofnun kvaðst kærandi hafa glímt við [...], [...] og þrálátan [...]. Þá hafi mágur kæranda beitt hana líkamlegu ofbeldi og tengdamóðir hennar ýtt henni niður stiga þegar hún hafi verið komin [...]. Jafnframt hafi þjónustukona á heimili kæranda ýtt elsta syni kæranda niður stiga þegar hann hafi verið [...]. Í framlögðum samskiptaseðlum frá Göngudeild sóttvarna kemur m.a. fram að kærandi hafi átt erfitt með svefn og fengið lyf vegna þess. Þá glími hún við ýmsa líkamlega kvilla, þ. á m. [...]. Þá kemur fram að kærandi hafi sótt sálfræðitíma vegna andlegrar vanlíðanar. Í framlagðri greinargerð sálfræðings, dags. 13. september 2017, kemur m.a. fram að kærandi hafi auknar áhyggjur af elsta syni sínum. Hann glími við slæma [...], [...] og [...], sé mjög kvíðinn, sofi illa og óttist framtíðina. Þá hafi eitt sinn [...] vegna [...] og [...]. Kærandi hafi ítrekað reynt að fá ítarlega læknisskoðun fyrir barnið hjá Göngudeild sóttvarna en verið vísað frá. Kærandi hefur greint frá því að hafa orðið fyrir ofbeldi af hálfu eiginmanns síns. Þá kemur fram í gögnum málsins að hún viti ekki hvar eiginmaður hennar sé niðurkominn. Því er hún stödd ein hér á landi með þremur börnum sínum sem eru [...], [...] og [...] ára. Samkvæmt framansögðu telur kærunefnd að þegar litið er heildstætt aðstæður kæranda og barna hennar, þ.á m. andleg og líkamleg veikindi kæranda og fyrri reynslu hennar og barna hennar sem þolendur ofbeldis, auk þess sem kærandi sé einstæð móðir með þrjú ólögráða börn, sé hún, og fjölskyldan í heild, í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls þeirra hér á landi, enda eru persónulegir eiginleikar þeirra og aðstæður þess eðlis að þau teljast hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls þeirra hér auk þess sem talið verður að kærandi geti ekki að fullu nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum um útlendinga án aðstoðar eða sérstaks tillits, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður og málsmeðferð í Tékklandi

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Tékklandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Freedom in the World 2017 – Czech Republic (Freedom House, 1. september 2017);
Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2016 (European Union: European Asylum Support Office, 5. júlí 2017);
2016 Country Reports on Human Rights Practices – Czech Republic (United States Department of State, 3. mars 2017);
Amnesty International Report 2016/17 – Czech Republic (Amnesty International, 22. febrúar 2017);
Immigration Detention in the Czech Republic (Global Detention Project, september 2016);
Czech Republic: Health System Review. Health Systems in Transition (European Observatory on Health Systems and Policies, 2015);
ECRI Report on the Czech Republic (European Commission against Racism and Intolerance, 13. október 2015);
Facility for Detention of Foreigners Bělá-Jezová – Evaluation of Systematic Visit (Public Defender of Rights - Ombudsman, 9. september 2015);
Report to the Czech Government on the visit to the Czech Republic carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 1 to 10 april 2014 (Council of Europe, 31. mars 2015);
EDAL Country Overview – Czech Republic (European Database of Asylum Law, 21. febrúar 2014);
Concluding observations on the third and fourth periodic reports of the Czech Republic (UN Committee on the Rights of the Child, 4. ágúst 2011) og
Upplýsingar af vefsíðu tékkneska innanríkisráðuneytisins (www.mvcr.cz) og vefsíðu Global Detention Project (https://www.globaldetentionproject.org/countries/europe/czech-republic).

Í framangreindum gögnum kemur m.a. fram að meðferð umsókna um alþjóðlega vernd er í höndum sérstakrar hælis- og innflytjendadeildar innan innanríkisráðuneytis Tékklands (e. Department of Asylum and Migration Policy of the Czech Ministry of Interior). Umsækjendur um alþjóðlega vernd geta kært niðurstöðu ráðuneytis til héraðsdómstóls en ákvörðun héraðsdómstóls verður áfrýjað til æðsta stjórnsýsludómstóls (e. Supreme Administrative Court). Umsækjendur fara í viðtal áður en ákvörðun er tekin í máli þeirra og njóta þeir túlkaþjónustu við málsmeðferðina. Samkvæmt tékkneskum lögum eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd ekki rétt á endurgjaldslausri lögfræðiaðstoð en frjáls félagasamtök bjóða upp á slíka aðstoð þar sem því verður við komið. Umsækjendur um alþjóðlega vernd í Tékklandi njóta heilbrigðistryggingar og eiga rétt á grundvallarheilbrigðisþjónustu.

Þá kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd, sem koma löglega inn í landið, eru hýstir í móttökumiðstöðvum. Skilyrði fyrir beitingu varðhalds yfir útlendingum eru rakin í tékknesku útlendingalögunum en varðhaldsúrræðum er m.a. beitt í þeim tilgangi að framfylgja fyrirskipunum um brottvísun úr landi.

Í ofangreindum gögnum kemur fram að alþjóðlegar stofnanir og frjáls félagasamtök hafi gagnrýnt tékknesk yfirvöld fyrir óhóflega beitingu varðhalds gagnvart útlendingum, þ. á m. umsækjendum um alþjóðlega vernd. Þá sé varðhaldsföngum gert að greiða varðhaldsvistina úr eigin vasa, u.þ.b. átta til níu evrur á dag. Mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna hefur gert athugasemdir við að lagalegur grundvöllur varðhalds yfir útlendingum í Tékklandi sé of opinn og matskenndur og þá hefur nefnd Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, svo og Evrópunefnd um varnir gegn pyndingum og ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, gert athugasemdir við að börn séu látin sæta varðhaldi í Tékklandi. Árið 2015 gerðu tékknesk yfirvöld breytingar á útlendingalöggjöf sinni í þeim tilgangi að innleiða ákvæði móttökutilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 33/2013. Samkvæmt tékkneskri útlendingalöggjöf er þó enn til staðar lagaheimild til að láta börn yfir fimmtán ára aldri og börn í fylgd forsjáraðila sæta varðhaldi í allt að 90 daga. Tékknesku félagasamtökin Organization for Aid to Refugees og umboðsmaður borgara í Tékklandi (e. Public Defender of Rights, Ombudsman) hafa bent á að aðstæður í varðhaldi séu mjög slæmar og hafi farið versnandi á síðustu árum, m.a. sökum aukins fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd. Að mati eftirlitsaðila hafa aðstæður í varðhaldi þó almennt talist fullnægjandi. Umsækjendur í varðhaldi eiga rétt á heilbrigðisþjónustu og frjáls félagasamtök bjóða upp á lögfræðiaðstoð vikulega. Þá geta umsækjendur borið lögmæti varðhalds undir héraðs- eða stjórnsýsludómstól.

Kærunefnd hefur í fyrri úrskurðum fjallað um hvenær tékknesk stjórnvöld beita varðhaldi gagnvart umsækjendum um alþjóðlega vernd sem þeir taka á móti á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Að mati nefndarinnar benda gögn frá tékkneskum stjórnvöldum eindregið til þess að í málum þar sem tékknesk stjórnvöld taka ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar (e. Take Charge Cases) sé umsækjendum almennt komið fyrir í móttökumiðstöðvum en ekki í varðhaldi við komuna til Tékklands. Vegna athugasemdar í greinargerð tekur kærunefnd fram að dómur Evrópudómstólsins frá 15. mars 2017 í máli C-528/15 varðar beitingu varðhalds gagnvart einstaklingi sem tékknesk stjórnvöld hugðust senda til annars ríkis á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Að mati kærunefndar gefur sá dómur ekki tilefni til að draga í efa gögn frá tékkneskum stjórnvöldum varðandi móttökuaðstæður þegar Tékkland er viðtökuríki á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Líkt og áður segir byggir kærandi m.a. á því að útlendingaandúð í Tékklandi hafi aukist með auknu streymi umsækjenda um alþjóðlega vernd til landsins. Af framangreindum gögnum má ráða að samfélagsleg mismunun á grundvelli kynþáttar og uppruna er vandamál í Tékklandi. Skýrslur alþjóðlegra stofnana og félagasamtaka benda til þess að Róma-fólk, innflytjendur og múslimar séu algengustu skotmörk hatursorðræðu en að refsilöggjöf gegn hatursorðræðu sé sjaldan beitt. Tékknesk yfirvöld hafa þó tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn mismunun, þ. á m. með lagasetningu þar að lútandi (e. anti-discrimination act) og aðgerðum til að aðstoða útlendinga við aðlögun að tékknesku samfélagi (e. integration programme).

Svo sem fram hefur komið barst kærunefnd, þann 19. október sl., svar tékkneskra yfirvalda við fyrirspurn nefndarinnar, dags. 16. október sl., varðandi móttökuskilyrði í Tékklandi. Í svari tékkneskra yfirvalda kemur m.a. fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd eigi rétt á endurgjaldslausri heilbrigðisaðstoð, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu, húsnæði og vasapening. Þá eigi umsækjendur á barnsaldri rétt á því að ganga í skóla. Enn fremur sé fjölskyldum ávallt haldið sameinuðum.

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Tékklandi hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda þangað brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Tékklandi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Tékklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda og barna hennar

Aðstæður kæranda og barna hennar hafa þegar verið raktar. Af framangreindum gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Tékklandi, sem eru jafnframt í samræmi við svör tékkneskra stjórnvalda við fyrirspurn nefndarinnar um móttökuskilyrði í Tékklandi, má ráða að umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á viðhlítandi heilbrigðisþjónustu, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu. Í ljósi þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um aðstæður í landinu telur kærunefnd því ekki forsendur til annars en að leggja til grundvallar við úrlausn málsins að kærandi og börn hennar geti leitað sér heilbrigðisþjónustu við hæfi þar í landi. Þá er það mat kærunefndar að gögn málsins beri ekki með sér að heilsufar kæranda eða barna hennar sé með þeim hætti að framkvæmd synjunar á efnismeðferð umsókna þeirra hafi í för með sér verulegar og óafturkræfar afleiðingar fyrir heilsufar þeirra.

Þá byggir kærandi jafnframt á því að andúð gagnvart flóttamönnum og umsækjendum um alþjóðlega vernd sé mikil í Tékklandi. Sú málsástæða kæranda fær að einhverju leyti stoð í skýrslum opinberra stofnana og alþjóðlegra félagasamtaka, sem kærunefnd hefur yfirfarið. Eins og áður hefur komið fram bera gögn um aðstæður í Tékklandi það með sér að útlendingaandúð í Tékklandi hafi aukist með auknu streymi umsækjenda um alþjóðlega vernd til landsins. Samfélagsleg mismunun á grundvelli kynþáttar og uppruna sé vandamál í Tékklandi. Tékknesk yfirvöld hafi þó tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn mismunun. Þannig sé staðan varðandi mismunun á grundvelli kynþáttar ekki eins alvarleg í Tékklandi og dæmi eru um í öðrum ríkjum Evrópu. Því er það mat kærunefndar að fyrirliggjandi gögn beri ekki með sér að kærandi eða börn hennar muni eiga erfitt uppdráttar í Tékklandi vegna heilsufars þeirra eða mismununar sem þau kunni að verða fyrir sökum kynþáttar eða kyns.

Kærunefnd telur að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi og börn hennar verði sett í varðhald við komu til Tékklands, þó að ekki sé unnt að útiloka að háttsemi þeirra gæti leitt til þess að beitt yrði varðhaldi á síðari stigum meðferðar máls þeirra á grundvelli ákvæða tékkneskra laga. Verður því ekki litið til aðstæðna umsækjenda um alþjóðlega vernd í varðhaldi við mat á því hvort kærandi og börn hennar komi til með að eiga erfitt uppdráttar í Tékklandi.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og barna hennar er það því mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál þeirra verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtölum hjá Útlendingastofnun, dags. 11. apríl 2017 og 18. maí s.á., ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi eða börn hennar hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í málum kæranda og barna hennar þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að þau sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi, en kærandi lagði fram umsókn sína þann 10. apríl 2017. Kærunefnd telur jafnframt ljóst að ákvæði I til bráðabirgða við lög um útlendinga, sbr. lög nr. 81/2017 um breytingu á lögum um útlendinga, eigi ekki við í málum barna kæranda, þar sem ekki eru liðnir níu mánuðir frá því að þau sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi.

Samantekt

Í máli þessu hafa tékknesk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og börnum hennar og umsóknum þeirra um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsóknir kæranda og barna hennar um alþjóðlega vernd hér á landi og senda þau til Tékklands með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru því staðfestar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru staðfestar.

The decisions of the Directorate of Immigration are affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála