Nr. 170/2019 - Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 170/2019

Þriðjudaginn 24. september 2019

A

gegn

Kópavogsbæ

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 3. maí 2019, kærði B, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Kópavogsbæjar frá 25. mars 2019 um að fresta afgreiðslu umsóknar hennar um einstaklingssamning.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi er fötluð og hefur notið þjónustu frá Kópavogsbæ, svo sem þjónustusamnings með 80 klukkustundum á mánuði í stuðningsþjónustu. Með bréfi, dags. 1. júní 2018, óskaði kærandi eftir að breyta þeim samningi yfir í NPA samning. Sú beiðni var samþykkt með bréfi þjónustudeildar fatlaðra, dags. 11. desember 2018. Þar kemur fram að samþykktur sé NPA samningur frá 1. janúar 2019 til 31. desember 2019 með fyrirvara um endurskoðun á tímabilinu út frá reglugerð um NPA sem unnin væri á grundvelli laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir og út frá reglum Kópavogsbæjar þar að lútandi.

Kærandi sótti um aukna stuðningsþjónustu úr 80 tímum í 372 tíma á mánuði. Á samráðsfundi í þjónustudeild fatlaðra þann 19. febrúar 2019 var tekin fyrir umsókn kæranda og samþykkt var að veita kæranda stuðningsþjónustu í 173 tíma (eitt stöðugildi) en umsókn um sólarhringsaðstoð  synjað með vísan til 6. gr. reglna um stuðningsþjónustu þar sem kveðið væri á um hámarksaðstoð.

Kærandi áfrýjaði þeirri ákvörðun til velferðarráðs Kópavogs sem tók málið fyrir á fundi þann 25. mars 2019 og tók ákvörðun um að fresta afgreiðslu umsóknarinnar þar til fyrir lægi afstaða ríkisins um hlutdeild í samningsfjárhæð. Tekið var fram að velferðarsvið myndi sækja um 25% framlag til ríkisins vegna NPA þjónustu en á biðtímanum yrði þjónusta veitt samkvæmt reglum um stuðningsþjónustu sem næmi allt að einu stöðugildi.   

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 3. maí 2019. Með bréfi, dags. 6. maí 2019, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Kópavogsbæjar vegna kærunnar. Greinargerð barst 29. maí 2019 þar sem fram kom að fallist væri á að taka umsókn kæranda aftur til meðferðar hjá velferðarsviði og afgreiða hana eftir þeim reglum sem Kópavogsbær væri að setja um afgreiðslu slíkra umsókna. Vonast væri til þess að reglur sveitarfélagsins yrðu tilbúnar von bráðar. Greinargerðin var send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 29. maí 2019. Athugasemdir bárust ekki.

Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 6. september 2019, var óskað eftir upplýsingum frá Kópavogsbæ um stöðu máls kæranda í kjölfar þess að fallist var á að taka umsóknina til meðferðar að nýju. Í svarbréfi Kópavogsbæjar, dags. 16. september 2019, kemur fram að reglur um NPA þjónustu hafi ekki verið samþykktar. Afgreiðslu þeirra hafi verið frestað á fundi velferðarráðs þann 13. maí og aftur 28. maí 2019. Áætlað væri að leggja þær fyrir aftur þann 14. október 2019. Með tölvupósti starfsmanns úrskurðarnefndarinnar 18. september 2019 var kærandi upplýstur um svar Kópavogsbæjar.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Kópavogsbæ verði gert að taka kröfu kæranda til efnislegrar meðferðar. Kærandi eigi rétt á NPA samningi samkvæmt 11. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, sbr. samþykkt sveitarfélagsins frá desember 2019. Kópavogsbær hafi ekki framkvæmt fullnægjandi mat á stuðningsþörfum kæranda og hún hafi ekki haft kost á því að koma að framkvæmd slíks mats, þrátt fyrir að hafa óskað eftir því og lagt fram eigið sjálfsmat á stuðningsþörf. Þannig hafi kæranda verið boðinn NPA samningur, án þess að fyrir hafi legið mat á stuðningsþörf eða samkomulag um vinnustundir sem kærandi hafi haft aðkomu að. Það sæti því mikilli furðu nú að ákvörðun um að gerður verði einstaklingssamningur um NPA sé frestað „þar til fyrir liggi afstaða ríkisins í hlutdeild í samningsfjárhæð“, en kærandi hafi eingöngu óskað eftir því að stuðningsþörf hennar yrði endurmetin og uppfærð í þeim NPA samningi sem Kópavogsbær hafi sannarlega boðið henni. Að mati kæranda sé engin lagaheimild fyrir því að Kópavogsbær fresti afgreiðslu eða gerð einstaklingssamnings, sem þegar hafi verið samþykktur, en NPA sé þjónustuform sem kærandi eigi rétt á samkvæmt 11. gr. laga nr. 38/2018. Fjármögnun þjónustunnar sé kæranda óviðkomandi og bindi ekki hendur sveitarfélaga eða setji takmarkanir á skyldur þess til að veita lögbundna þjónustu. Sveitarfélaginu sé skylt og beri ábyrgð á því að taka ákvarðanir um félagsþjónustu, en ekki stofnanir á vegum ríkisins. Einnig sæti mikilli furðu að NPA samningur sem kæranda hafi verið boðinn kveði eingöngu á um 80 klukkustundir í mánuði. Enn meiri furðu sæti svo að hin kærða ákvörðun kveði á um að staðfest verði niðurstaða teymisfundar um að þjónusta verði veitt samkvæmt reglum um stuðningsþjónustu sem nemi „allt að einu stöðugildi“ en eitt stöðugildi sé um 172 vinnustundir í mánuði. NPA samningar skuli grundvallast á sérstöku samkomulagi um vinnustundir, samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð. Þá segi í 3. mgr. sömu greinar að sé notandi ósammála niðurstöðu mats á stuðningsþörf, fjölda vinnustunda eða samningsfjárhæð, geti hann kært niðurstöðuna til úrskurðarnefndar velferðarmála samkvæmt 35. gr. laga nr. 38/2018. Þjónusta geti þó hafist á grundvelli þess mats sem liggi fyrir.

Kærandi tekur fram að Kópavogsbær hafi þegar samþykkt að veita henni þjónustu í formi NPA. Kærandi hafi lagt fram kröfu um fjölgun vinnustunda, en ákvörðun velferðarráðs virðist snúa að því að fresta afgreiðslu umsóknar um einstaklingssamning um NPA. Niðurstaða ráðsins sé með öllu órökstudd og ólögmæt. Þá sé með öllu óskiljanlegt hvernig túlka eigi bókun velferðarráðs. Sé þarna átt við að velferðarsvið muni sækja um 25% framlag ríkisins til NPA þjónustu í máli kæranda eða almennt? Muni þá sviðið sækja um 25% mótframlag vegna þeirrar stuðningsþarfar sem Kópavogsbær hafi samþykkt, án þess að fyrir því liggi nokkurt mat, þ.e. 80 vinnustundir, eða muni Kópavogsbær sækja um hlutdeild í samningsfjárhæð sem taki mið af mati kæranda, þ.e. 372 vinnustundir í mánuði?

Niðurstaða Kópavogsbæjar um að úthluta kæranda færri vinnustundum en hún þurfi, og í framhaldinu að fresta alfarið gerð einstaklingssamnings um NPA, brjóti í bága við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Nokkrir notendur í Kópavogi og víðar á landinu hafi fengið NPA samninga samþykkta á þessu ári og á undangengnum árum. Að mati kæranda sé hér um að ræða sambærilegt mál sem fái að einhverjum ástæðum ósambærilega meðhöndlun og mismunandi niðurstöðu, en Kópavogsbær hafi ekki lagt fram neinar málefnalegar skýringar fyrir því að stuðningsþörf kæranda sé eingöngu 80 vinnustundir í NPA, eða 172 tímar, eins og vísað sé til í hinni kærðu ákvörðun þegar þörfin fyrir aðstoð sé að minnsta kosti 372 vinnustundir í mánuði. Þá verði ekki séð að nein sérstök sjónarmið eigi við í máli kæranda sem réttlæti eða útskýri hvers vegna afgreiðslu á umsókn hennar um NPA samning, sem þegar hafi verið samþykktur, sé allt í einu frestað á meðan aðrir nýir NPA samningar hafi verið gerðir hjá öðrum notendum.

Að mati kæranda séu engar málefnalegar ástæður að baki því að Kópavogsbær geti ekki tekið afstöðu til kröfu kæranda um fjölgun vinnustunda. Þá sé engin lagaheimild fyrir því að fresta afgreiðslu umsóknar um þjónustu sem kærandi eigi rétt á samkvæmt 11. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Engin lagaleg sjónarmið eigi við í þessu máli sem komi í veg fyrir skyldu sveitarfélagsins að veita lögbundna þjónustu. Kópavogsbæ beri skylda til að veita þjónustu samkvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga og samkvæmt lögum um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Kærandi eigi rétt á aðstoð í formi NPA með vísan til 11. gr. laga nr. 38/2018 í samræmi við metna stuðningsþörf. Kærandi hafi lagt fram rökstuðning fyrir því að stuðningsþörf hennar ætti að vera 372 tímar á mánuði og hafi Kópavogsbær ekki getað lagt fram annað mat eða rökstuðning fyrir því hver stuðningsþörf hennar ætti að vera. Engar málefnalegar ástæður mæli fyrir því að fresta afgreiðslu á beiðni kæranda um að uppfæra NPA samning sinn til samræmis við réttindi sín. Jafnvel þótt notandi sé ósammála mati á stuðningsþörf og öðrum þáttum NPA samnings geti hann kært þá þætti samnings, en þjónusta geti samt hafist, sbr. 3. mgr. 3. gr. reglugerðar um NPA. Það sé því á engan hátt forsvaranlegt að ákvörðun um gerð einstaklingssamnings sé frestað.

Kærandi bendir á að á sveitarfélögum hvíli skylda til þess að hafa frumkvæði að því að kynna sér aðstæður fatlaðs fólks og gera því grein fyrir rétti sínum samkvæmt lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Þannig segi í 32. gr. laganna að sveitarfélög skuli kynna umsækjanda fyrir þeirri þjónustu sem hann eigi rétt á, auk þjónustu sem hann eigi rétt á til viðbótar þeirri þjónustu sem hann njóti nú þegar, og leiðbeina um réttarstöðu hans. Kópavogsbæ hafi mátt vera ljóst að stuðningsþörf kæranda sé umtalsvert meiri en sú stuðningsþörf sem henni hafi verið boðin. Þrátt fyrir það hafi Kópavogsbær ekki lagt sig eftir að upplýsa kæranda um að hún eigi rétt á að fá stuðningsþörf sína metna með fullnægjandi hætti. Þannig hafi Kópavogsbær brugðist því að sýna frumkvæði að því að gera kæranda grein fyrir þessari stöðu, réttindum sínum, ástæðum þessarar mismununar og á möguleikanum á því að kæra þá niðurstöðu. Með framferði sínu hafi Kópavogsbær brotið leiðbeiningarskyldu sína gagnvart kæranda samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Að öllu framangreindu virtu sé ljóst að ákvörðun velferðarráðs Kópavogs um að fresta afgreiðslu umsóknar um einstaklingssamning, og þar með kröfu kæranda um fjölgun vinnustunda vegna aukinnar þjónustuþarfar, byggi ekki á lagaheimild og sé ólögmæt. Kærandi eigi rétt á þeirri þjónustu sem sótt hafi verið um og engin hlutlæg, málefnaleg rök, mæli gegn því að kærandi njóti þeirra réttinda. Verði hér sérstaklega að horfa til jafnræðisreglunnar, en nú þegar njóti notendur í Kópavogsbæ NPA aðstoðar í samræmi við fullnægjandi metna stuðningsþörf.

III. Sjónarmið Kópavogsbæjar

Í greinargerð Kópavogsbæjar er greint frá því að kærandi hafi óskað eftir því með bréfi 1. júní 2018 að gildandi þjónustusamningi yrði breytt í NPA samning. Kærandi hafi þá haft 80 klukkustundir í stuðningsþjónustu á mánuði samkvæmt samþykktri umsókn frá 21. mars 2017 sem hafi byggt á mati sem framkvæmt hafi verið á þeim tíma. Til viðbótar hafi hún verið með samþykkta 12 til 16 klukkustundir í heimaþjónustu til mars 2019 þegar kærandi hafi afþakkað frekari heimaþjónustu. Þar sem kærandi hafi eingöngu óskað eftir því að fyrirliggjandi samningi yrði breytt í NPA samning en ekki óskað eftir meiri stuðningsþjónustu, þ.e. umfram samþykkta tíma, hafi verið gengið að þessu og sótt hafi verið um framlag frá ráðuneytinu. Enginn NPA samningur hafi þó verið undirritaður.

Hinn 19. febrúar 2019 hafi verið tekin fyrir umsókn kæranda um aukna stuðningsþjónustu. Kærandi hafi sjálf metið stuðningsþörf sína 372 klukkustundir á mánuði. Kópavogsbær hafni þeim ummælum að þjónustuþörf kæranda hafi aldrei verið metin. Hún hafi upphaflega verið metin 80 klukkustundir á mánuði í mars 2017, auk þess hafi kærandi undirgengist SIS mat þar sem þjónustuþörf hennar sé metin fjórir. Þá hafi ráðgjafi hennar reglulega leiðbeint henni með að sækja um aukna aðstoð telji hún þörf á því, til dæmis í tengslum við ferðalög. Umsókn kæranda um 372 klukkustunda NPA samning sé ný umsókn sem þurfi að taka til afgreiðslu og skoða meðal annars hvort hún rúmist innan fjárheimilda sviðsins og hvort framlag fáist frá ríkinu. Sveitarfélagið taki ekki undir það mat NPA miðstöðvarinnar að eingöngu sé um að ræða kröfu um að stuðningsþörf kæranda sé endurmetin innan fyrirliggjandi NPA samnings, sbr. orðalag 2. mgr. 22. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 um NPA: „Sé það mat samningsaðila að stöðumati loknu, að aðstæður í lífi notanda hafi ekki breyst frá síðasta stöðumati skal gerður nýr einstaklingssamningur um NPA óski notandi þess“. Sveitarfélaginu sé jafnframt heimilt að setja fyrirvara um samþykki fyrir hlutdeild ríkisins í samningsfjárhæð væntanlegs einstaklingssamnings samkvæmt 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 1250/2018, eins og gert sé með bókun velferðarráðs Kópavogs frá 25. mars 2019.

Tekið er fram að Kópavogsbær hafi ekki samþykkt reglur um NPA á grundvelli laga nr. 38/2018 og starfsmenn því bundnir við eldri reglur þar sem kveðið sé á um að hámarks stuðningsþjónusta sem starfsmenn geti samþykkt á teymisfundi sé 173 klukkustundir eða eitt stöðugildi. Starfsmönnum velferðarsviðs þyki miður að ferli umsókna skuli enn sem komið er ekki vera skýrt og að það hafi bitnað á kæranda. Frá gildistöku laga nr. 38/2018 hafi verið þrýst á sveitarfélagið að gera NPA samninga við skjólstæðinga og umsýslusamninga við NPA miðstöðina sem hafi ekki haft starfsleyfi samkvæmt reglugerð nr. 1033/2018 sem sé ein forsenda nýrra samninga. Handbók ráðuneytisins sé ekki tilbúin og sveitarfélagið hafi [ekki] gengið frá reglum sínum, meðal annars hvernig eigi að standa að grunnmati og afgreiðslu umsókna. Starfsfólk sviðsins sé þannig sett í þá óþægilegu stöðu að vera knúið um svör og samninga án þess að geta stuðst við reglur eða annars konar leiðbeiningar. Því hafi verið brugðið á það ráð að samþykkja til bráðabirgða hámarksstuðningsþjónustu til allra þeirra sem sé fyrirséð að þurfi á þjónustu að halda umfram heilt stöðugildi.

Velferðarsvið Kópavogs harmi að kærandi með fulltingi NPA miðstöðvarinnar hafi kosið að fara kæruleið í stað þess að leita skýringa á málsmeðferð til sviðsins sjálfs en starfsmenn þess hafi ávallt átt gott samstarf við kæranda. Með vísan til ofangreinds sé því fallist á að taka umsókn kæranda aftur til meðferðar hjá velferðarsviði Kópavogs og afgreiða umsókn hennar eftir þeim reglum sem Kópavogsbær sé að setja sér um afgreiðslu slíkra umsókna. Vonast sé til þess að reglur sveitarfélagsins verði tilbúnar von bráðar en þær hafi þegar hlotið eina umræðu í velferðarráði Kópavogs.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Kópavogsbæjar, dags. 26. mars 2019, um að fresta því að taka afstöðu til umsóknar kæranda. Af gögnum málsins virðist ráðið að kærandi hafi óskað eftir aukinni stuðningsþjónustu, úr 80 tímum í 372 tíma á mánuði en fengið samþykkta 173 tíma með vísan til þess að um hámarksaðstoð væri að ræða samkvæmt reglum sveitarfélagsins um stuðningsþjónustu. Kærandi áfrýjaði þeirri ákvörðun til velferðarráðs Kópavogs sem frestaði því að taka afstöðu til áfrýjunar kæranda þar til fyrir lægi afstaða ríkisins um hlutdeild í samningsfjárhæð. Tekið var fram að velferðarsvið myndi sækja um 25% framlag til ríkisins vegna NPA þjónustu en á biðtímanum yrði þjónusta veitt samkvæmt reglum um stuðningsþjónustu sem næmi allt að einu stöðugildi. Áfrýjun kæranda fékk samkvæmt framangreindu ekki efnislega endurskoðun. Í afstöðu Kópavogsbæjar til kærunnar eru gefnar skýringar á málsmeðferðinni og vísað til þess að fallist sé á að taka umsókn kæranda aftur til meðferðar hjá velferðarsviði og afgreiða eftir þeim reglum sem sé verið að vinna í að setja.

Úrskurðarnefndin telur ástæðu til að gera athugasemd við framangreinda málsmeðferð Kópavogsbæjar. Sveitarfélaginu bar að taka efnislega ákvörðun um synjun eða samþykki umsóknar kæranda á grundvelli gildandi reglna eins fljótt og unnt var, sbr. 34. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir og 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki er réttlætanlegt að fresta afgreiðslu umsóknar með vísan til þess að nýrra reglna sé að vænta. Beinir úrskurðarnefndin því til sveitarfélagsins að haga málsmeðferð sinni vegna umsókna einstaklinga framvegis í samræmi við framangreind sjónarmið. 

Hin kærða ákvörðun er felld úr gildi og lagt fyrir Kópavogsbæ að taka málið til efnislegrar afgreiðslu.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Kópavogsbæjar, dags. 25. mars 2019, í máli A, er felld úr gildi og lagt fyrir sveitarfélagið að taka málið til efnislegrar afgreiðslu.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson