Nr. 104/2021 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 4. mars 2021 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 104/2021
í stjórnsýslumáli nr. KNU21010004
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 4. janúar 2021 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari Palestínu (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 15. desember 2020, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans til efnismeðferðar hér á landi, í fyrsta lagi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og í öðru lagi á grundvelli 3. mgr. 36. gr., sbr. 42. gr. laga um útlendinga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 13. september 2020. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 18. september 2020, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Grikklandi og að honum hefði verið veitt alþjóðleg vernd þar í landi þann 11. október 2019. Við umsókn framvísaði kærandi grísku dvalarleyfisskírteini með gildistíma frá 11. október 2019 til 10. október 2022 og grísku flóttamannavegabréfi með gildistíma til 28. júní 2025. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, þann 7. október 2020, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 15. desember 2020 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 18. desember 2020 og kærði kærandi ákvörðunina þann 4. janúar 2021 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 13. janúar 2021. Þá bárust frekari gögn frá kæranda dagana 11., 12. og 15. febrúar 2021.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd í Grikklandi. Umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Grikklands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Grikklands.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð sinni vísar kærandi til viðtals hjá Útlendingastofnun, annarra gagna málsins og greinargerðar til Útlendingastofnunar hvað málavexti varðar. Í greinargerð til Útlendingastofnunar kemur m.a. fram að kærandi hafi greint frá því að aðstæður sínar í Grikklandi hafi verið slæmar. Kæranda hafi verið gert að yfirgefa flóttamannabúðirnar og að öll framfærsla hafi stöðvast tveimur mánuðum eftir að honum hafi verið veitt alþjóðleg vernd þar í landi. Kærandi hafi greint frá því að grísk stjórnvöld hafi hvorki útvegað sér húsnæði né hafi hann fengið frá þeim framfærslu eða leiðbeiningar um næstu skref. Hann hafi því þurft að gista í litlu tjaldi í almenningsgörðum eða yfirgefnum byggingum. Kærandi hafi reynt að verða sér úti um atvinnu í Grikklandi, en aðeins ólögleg atvinna hafi verið í boði. Kærandi hafi leitað til samtaka sem hafi ekki getað aðstoðað hann en hann hafi ekki haft vitneskju um félagsmálayfirvöld í Grikklandi. Þá hafi kærandi ekki fengið aðstoð eða leiðbeiningar, hvorki í umsóknarferlinu né eftir að hafa hlotið alþjóðlega vernd. Kærandi hafi heldur ekki fengið upplýsingar um, t.a.m. örorkubætur eða aðra aðstoð vegna líkamlegrar fötlunar sinnar. Kærandi hafi ekki haft aðgang að heilbrigðiskerfinu í Grikklandi þrátt fyrir að hafa þarfnast aðstoðar. Þá hafi kærandi greint frá því að hafa upplifað fordóma í Grikklandi og í eitt skipti hafi eggjum verið kastað í átt að honum. Skortur á aðstoð, þjónustu og öryggi í Grikklandi hafi verið þess valdandi að kærandi vilji ekki né geti snúið aftur til Grikklands. Þá hafi kærandi greint frá því að líkamlegt og andlegt heilsufar hans væri slæmt en hann sé með fæðingargalla á báðum fótum. Líkamleg fötlun kæranda hafi töluverð áhrif á andlega heilsu hans og hann sé mjög andlega þreyttur vegna stöðu sinnar.
Kærandi vísar til skjals sem hann kallar fylgiskjal með greinargerð til Útlendingastofnunar en skjalið rekur afstöðu kæranda til réttinda, framkvæmdar og aðstæðna flóttafólks í Grikklandi. Kærandi vísar til þess að frá árinu 2010 hafi íslensk stjórnvöld ekki sent umsækjendur um alþjóðlega vernd til Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Kærandi telur að heimildir beri með sér að staða einstaklinga sem fengið hafi vernd í Grikklandi sé síður en svo betri en staða umsækjenda um alþjóðlega vernd.
Kærandi fjallar um aðgengi flóttafólks að húsnæði í Grikklandi en mikil skriffinnska innan stjórnsýslunnar, skortur á úrræðum á vegum hins opinbera, röng beiting laga um málefnið og áhrif efnahagskreppunnar komi í veg fyrir að flóttafólk geti nýtt sér rétt til húsnæðis í Grikklandi. Þá verði flóttafólk fyrir mismunun á húsnæðismarkaði vegna þess að það hafi ekki aðgang að gögnum sem beðið sé um t.a.m. skattalegum og læknisfræðilegum gögnum. Þá eigi flóttafólk einnig í miklum erfiðleikum með að finna húsnæði á almennum markaði þar sem það hafi engar tekjur. Kærandi fjallar um þau úrræði sem komið hafi verið á fót, annars vegnar ESTIA verkefnið og HELIOS 2 verkefnið, en miðað við þann vanda sem blasi við flóttafólki dugi þessi verkefni hins vegar skammt. Þá fjallar kærandi um velferðaráætlunina KEA en erfitt hafi reynst fyrir flóttafólk að uppfylla skilyrði fyrir veitingu úr áætluninni en hver fjölskyldumeðlimur þurfi t.a.m. að hafa skattnúmer, kennitölu (AMKA) og bankareikning. Þá þurfi dvöl viðkomandi fjölskyldu í Grikklandi að vera lögleg og ótímabundin. Kærandi fjallar um heilbrigðiskerfið í Grikklandi en víðtækur niðurskurður hafi komið niður á heilbrigðisþjónustu á sama tíma og þörfin fyrir þjónustuna hafi aukist. Umsækjendur um alþjóðlega vernd og flóttafólk þurfi oft að ferðast langar vegalengdir til þess að nálgast læknisþjónustu eða bíða lengi eftir að fá úthlutuðum tíma hjá lækni sökum þess að heilbrigðisstofnanir skorti starfsfólk. Þá greini heimildir frá því að tungumálaerfiðleikar hindri flóttafólk í Grikklandi við að fá atvinnu og að atvinnuleysi sé mjög hátt meðal flóttafólks í landinu. Enn fremur sé atvinnuleysi í Grikklandi það mesta í allri Evrópu. Þá fjallar kærandi um ofbeldi sem flóttafólk verði fyrir í Grikklandi. Þá sé ofbeldi sem lögreglan beiti flóttafólk og aðra viðkvæma hópa áhyggjuefni en hundruð slíkra tilvika hafi verið skráð undanfarin ár eða séu til rannsóknar. Gríski umboðsmaðurinn hafi fellt sumt af þessu ofbeldi lögreglunnar undir pyndingar. Þá hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna lýst yfir áhyggjum af kynþáttafordómum, útlendingahatri, ofbeldi og skorti á umburðarlyndi í Grikklandi og að öryggi umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttafólks í landinu sé ógnað vegna þessa.
Kærandi vísar til greinargerðar sinnar til Útlendingastofnunar hvað varðar inntak og heimfærslu krafna sinna. Þar kemur m.a. fram að kærandi byggi á því að taka skuli mál hans til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi telur að íslenskum stjórnvöldum beri að leggja heildstætt mat á einstaklingsbundnar aðstæður kæranda og þær afleiðingar sem endursending gæti haft í för með sér fyrir hann, bæði líkamlegar og andlegar, auk þess að meta hvort hann sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, sbr. 25. gr. sömu laga. Kærandi telur að hann sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu, hann hafi greint frá því að líkamlegt og andlegt heilsufar hans væri slæmt. Kærandi fjallar um reglugerð nr. 276/2018 sem breytti reglugerð nr. 540/2017, en þar komi fram í 32. gr. a reglugerðarinnar að þau viðmið sem sett séu fram í greininni séu nefnd í dæmaskyni og því sé ekki um að ræða tæmandi talningu á þeim þáttum sem taka beri tillit til við mat á því hvort sérstakar ástæður eigi við. Kærandi vísar til þess að þau atriði sem talin séu upp í dæmaskyni í reglugerðinni geti ekki komið í stað heildarmats á einstaklingsbundnum aðstæðum umsækjenda. Kærandi telur að aðstæður í Grikklandi falli undir þau almennu viðmið sem sett séu fram í reglugerðinni. Frásögn kæranda sé í samræmi við opinberar og áreiðanlegar heimildir um þá mismunun sem ríki meðal einstaklinga með flóttamannastöðu í Grikklandi.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins er kærandi handhafi alþjóðlegrar verndar í Grikklandi og hefur framvísað dvalarleyfisskírteini með gildistíma til 10. október 2022. Að mati kærunefndar felur sú vernd sem kærandi nýtur í Grikklandi í sér virka alþjóðlega vernd í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Aðstæður í Grikklandi
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Grikklandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:
- 2019 – Country Reports on Human Rights Practices – Greece (United States Department of State, 11. mars 2020);
· Amnesty International Report 2017/18 – Greece (Amnesty International, 22. febrúar 2018);
- Annual report 2019 – Executive Summary (The Greek Ombudsman Independent Authority, 31. desember 2019;
· Asylum Information Database, Country Report: Greece (European Council on Refugees and Exiles, júní 2020);
· Commissioner for Human Rights: Report of the Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, Dunja Mijatovic, following her visit to Greece from 25 to 29 June 2018 (Council of Europe, 6. nóvember 2018);
· EU/Greece: Pressure to Minimize Number of Migrants Identified as ´vulnerable´ (Human Rights Watch, 1. júní 2017);
- Freedom in the World 2020 – Greece (Freedom House, 5. júní 2020);
· Greece as a Country of Asylum – UNHCR‘s Recommendations (UNHCR, 6. apríl 2015);
· Migration Flows and Refugee Protection – Administrative challenges and human rights issues (The Greek Ombudsman, apríl 2017);
· Petition to the European Parliament – Regarding degrading reception conditions and EU funding in Greece (Solidarity Now, mars 2017);
· Report on the Living Conditions of Beneficiaries of International Protection in Greece (Passerell, nóvember 2020);
· Reports of the Special Rapporteur on the human rights of migrants on his mission to Greece, (United Nations, General Assembly, 24. apríl 2017);
- State of the World‘s Minorities and Indigenous Peoples 2016 – Greece (Minority Rights Group International, 12. júlí 2016);
- Upplýsingar af vefsíðu Doctors of the World (https://mdmgreece.gr/);
· Upplýsingar af vefgátt um evrópsk réttarkerfi (e. European e-Justice Portal): https://e-justice.europa.eu;
· World Report 2021 – European Union (Human Rights Watch, 13. janúar 2021);
· Upplýsingasíða Johns Hopkins háskólans (https://coronavirus.jhu.edu/map.html, sótt 4. mars 2021) og
· Upplýsingasíða Sóttvarnarstofnunar Evrópu (https://www.ecdc.europa.eu/en/cases-2019-ncov-eueea, sótt 4. mars 2021).
Af framangreindum gögnum verður ráðið að grísk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur meðal annars bent á þau neikvæðu áhrif sem efnahagur Grikklands hefur haft á aðstæður einstaklinga sem hlotið hafa vernd þar í landi og möguleika þeirra á að aðlagast grísku samfélagi. Að mati kærunefndar er ljóst af framangreindum gögnum að þeir einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi lifa oft á jaðri samfélagsins og búa í sumum tilvikum við félagslega einangrun. Einstaklingar með alþjóðlega vernd eiga hins vegar sambærilegan rétt til félagslegrar aðstoðar og grískir ríkisborgarar og í dvalarleyfi þeirra felst jafnframt aðgangur að vinnumarkaði. Þá veita frjáls félagasamtök einstaklingum með alþjóðlega vernd aðstoð við að kynna sér réttindi sín í Grikklandi.
Samkvæmt skýrslu European Council on Refugees and Exciles (ECRE) frá því í júní 2020 eiga einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi rétt á endurgjaldslausri grunnheilbrigðisþjónustu undir sömu skilyrðum og grískir ríkisborgarar, þ. á m. nauðsynlegri geðheilbrigðisþjónustu og lyfjum. Samkvæmt fyrrnefndri skýrslu hefur bág fjárhagsstaða gríska ríkisins haft mikil áhrif á heilbrigðiskerfi landsins og hefur kostnaðarþátttaka almennings aukist við kaup á lyfjum og þjónustu. Þannig getur verið vandkvæðum bundið að sækja sér heilbrigðisþjónustu þar í landi og þá sérstaklega sérhæfða heilbrigðisþjónustu, m.a. vegna skorts á fjármagni og starfsfólki. Þetta á jafnt við um alla borgara Grikklands, bæði gríska ríkisborgara og aðra sem hafa rétt til dvalar í ríkinu. Auk þess hefur útgáfa kennitalna (AMKA) falið í sér hindranir fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd við að afla sér heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt upplýsingasíðu fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd í Grikklandi fengu allir umsækjendur um alþjóðlega vernd svokallað AMKA eða kennitölu (g. Αριθμός Μητρώου Κοινωνικής Ασφάλισης) sem veitti þeim m.a. aðgang að heilbrigðiskerfinu. Í janúar 2020 breyttust skilyrði fyrir útgáfu kennitölu (AMKA) og fá umsækjendur um alþjóðlega vernd nú útgefin ákveðin heilbrigðisþjónustunúmer (g. Προσωρινός Αριθμός Ασφάλισης και Υγειονομικής Περίθαλψης Αλλοδαπού) sem er tímabundið úrræði, meðan þeir sem hlotið hafa alþjóðlega vernd fá útgefna kennitölu (AMKA) sem telst varanlegt úrræði. Þegar umsækjandi hlýtur alþjóðlega vernd í Grikklandi verður heilbrigðisþjónustunúmerið óvirkt mánuði eftir að viðkomandi hlýtur dvalarleyfi. Einstaklingar geta þá í kjölfarið sótt um kennitölu (AMKA) í næstu þjónustumiðstöð. Til að sækja um kennitölu (AMKA) þurfa einstaklingar að framvísa dvalarleyfi eða ferðaskilríkjum og staðfestingu á heimilisfangi. Til að fá kennitölu gefna út er nægilegt að sýna fram á heimilisfang í búðum eða í gistiskýli.
Í skýrslu ECRE kemur fram að aðgengi einstaklinga með alþjóðlega vernd í Grikklandi að húsnæði er háð sömu skilyrðum og takmörkunum og aðgengi annarra ríkisborgara þriðju ríkja með löglega dvöl í Grikklandi. Fá gistiskýli eru í boði fyrir heimilislausa auk þess sem ekkert húsnæði er til staðar sem einungis er ætlað einstaklingum með alþjóðlega vernd. Erfitt getur reynst að fá pláss í gistiskýlum þar sem aðsóknin er mikil og eru dæmi um að einstaklingar með alþjóðlega vernd hafist við í yfirgefnum húsum og yfirfullum íbúðum við mjög bágar aðstæður. Á þetta einnig við um einstaklinga sem hafa verið sendir til Grikklands frá öðrum Evrópuríkjum. Þá hafi í mars 2020 verið kynntar lagabreytingar á útlendingalöggjöfinni í Grikklandi sem kveða á um að þegar ákvörðun um að veita alþjóðlega vernd liggi fyrir skuli draga úr fjár- og húsnæðisstuðningi. Handhafar alþjóðlegrar verndar sem dvelja í svokölluðu ESTIA kerfi eða öðrum úrræðum, þar með talið hótelum og íbúðum, er skylt að yfirgefa þau innan 30 daga. Þó eru undantekningar frá þessari reglu, sérstaklega þegar um er að ræða fólk sem glímir við alvarlegan heilsubrest. Í skýrslu Passerell frá því í nóvember 2020 kemur fram að félagasamtök bjóði upp á gistiúrræði fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd í Grikklandi en langur biðlisti sé eftir plássi þar og barnafjölskyldur og einstaklingar í viðkvæmri stöðu gangi fyrir.
Þá kemur fram í skýrslu ECRE að einstaklingar með alþjóðlega vernd eiga sambærilegan rétt á félagslegri aðstoð og grískir ríkisborgarar. Þær félagslegu bætur sem í boði eru í Grikklandi eru t.d. bætur fyrir fjölskyldur (e. Family allowance) en skilyrði fyrir slíkum bótum er að sýnt sé fram á tíu ára óslitna og varanlega búsetu í Grikklandi. Þá veita grísk yfirvöld einstaklingum, m.a. handhöfum alþjóðlegrar verndar, sem búa undir fátæktarmörkum fjárhagsaðstoð í formi mánaðarlegra greiðslna, svokallaðan KEA styrk (g. Κοινωνικό Επίδομα Αλληλεγγύης, KEA). Einstaklingar sem hyggjast nýta sér úrræðið þurfa að uppfylla ýmis skilyrði; þeir þurfa m.a. að hafa kennitölu, skattnúmer (AFM), gilt dvalarleyfi og bankareikning. Þá þurfa þeir að leggja fram ýmis gögn, m.a. að framvísa leigusamningi í þeim tilvikum þegar þeir búa í leiguhúsnæði og í tilviki heimilislausra einstaklinga þurfa þeir að framvísa vottorði um heimilisleysi frá gistiskýlinu eða sveitarfélaginu þar sem þeir búa. Samkvæmt framangreindri skýrslu er erfitt að uppfylla skilyrðin. Þá eru engir aðrir framfærslustyrkir en KEA í boði í reynd. Jafnframt séu engin sérúrræði til staðar varðandi félagsþjónustu fyrir fólk í viðkvæmri stöðu, s.s. þolendur pyndinga.
Samkvæmt skýrslu ECRE hafa einstaklingar með alþjóðlega vernd aðgang að atvinnumarkaðnum undir sömu skilyrðum og ríkisborgarar Grikklands. Ekki er þörf á sérstöku atvinnuleyfi. Atvinnuleysi er hins vegar mikið í landinu og samkeppni við grískumælandi einstaklinga ásamt erfiðleikum við að fá skattnúmer (g. Αριθμός Φορολογικού Μητρώου, AFM) útgefið dregur úr atvinnumöguleikum handhafa alþjóðlegrar verndar. Samkvæmt rannsókn frá 2018 hafi þeir flóttamenn sem hafi verið með atvinnu þar í landi venjulega verið í óskráðu starfi sem leiðir m.a. til þess að þeir hafi ekki aðgang að almannatryggingakerfinu. Mikill meirihluti einstaklinga með alþjóðlega vernd og umsækjendur reiða sig á dreifingu matvæla, muna og fjárhagsaðstoð við grunnþörfum sínum. Þetta leiðir oft til þess að einstaklingar fari út í ólöglega tekjuöflun sem hindrar þar með aðlögun þeirra að samfélaginu. Í skýrslu ECRE kemur fram að einstaklingar með alþjóðlega vernd hafi mætt erfiðleikum við að fá útgefið skattnúmer hjá grískum stjórnvöldum. Útgáfa skattnúmers er grundvöllur þess að geta lifað og starfað löglega á Grikklandi og þess að einstaklingar geti sótt aðstoð og réttindi hjá grískum stjórnvöldum. Skattnúmerið er forsenda þess að geta sótt um félagslega aðstoð, til að vinna hvort sem er sem starfsmaður hjá öðrum eða að hefja eigin rekstur og til þess að gera samninga um leigu á húsnæði. Samkvæmt upplýsingasíðu fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd þurfa einstaklingar sem hyggjast sækja um skattnúmer að framvísa ferðaskilríki eða dvalarleyfi og staðfestingu á heimilisfangi eða heimilisleysi. Umsóknarferlið fer einungis fram á grísku en umsækjendur geta leitað eftir aðstoð hjá endurskoðendum eða frjálsum félagasamtökum.
Vegna heimilda um þessa erfiðleika varðandi útgáfu skattnúmera sendi kærunefnd útlendingamála á síðasta ári fyrirspurn til Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og óskaði eftir upplýsingum um hvort stofnuninni væri kunnugt um hindranir sem einstaklingar með alþjóðlega vernd í Grikklandi kunni að mæta við að verða sér úti um slíkt skattnúmer. Í svari Flóttamannastofnunnar, dags. 10. mars 2020, kemur m.a. fram að almennt þurfi að sækja um skattnúmerið í eigin persónu hjá viðeigandi stjórnvaldi, umsóknina þurfi að fylla út á grísku og sýna þurfi skilríki s.s. dvalarskírteini. Þá sé engin túlkaþjónusta í boði en öll málsmeðferðin, bæði skriflega umsóknin og samskipti við stjórnvöld, þarf að fara fram á grísku. Starfsmenn grískra yfirvalda séu ekki skyldugir skv. lögum til þess að tala ensku í störfum sínum eða vinna með gögn sem ekki séu skrifuð eða þýdd yfir á grísku. Niðurstaða umsóknar um skattnúmer sé því undir því komin að starfsmaðurinn sé viljugur til samvinnu og að umsækjandi um skattnúmer hafi grunn í ensku eða grísku tungumáli. Þá kom fram í svari Flóttamannastofnunar að það væri mismunandi og oft misvísandi framkvæmd milli þeirra stjórnvalda sem sjá um útgáfu númeranna. Framkvæmdin færi í raun eftir því hversu vant starfsfólkið væri að þjónusta þennan hóp. Þá geti viðmót og vilji starfsmanna stjórnvaldsins haft áhrif á niðurstöðu varðandi útgáfu skattnúmers og þeir umsækjendur sem njóti aðstoðar frjálsra félagasamtaka eða lögmanna í umsóknarferlinu séu líklegri til þess að fá jákvætt svar við umsókn sinni. Þá hafi komið upp vandamál hjá þessum hópi varðandi það að tengja skattnúmer hjóna saman. Grísk skattayfirvöld hafi árið 2018, gefið út fyrirmæli um ítarlegri skoðun á skilríkjum erlendra umsækjenda um skattnúmer, sem hafi í kjölfarið leitt til þess að biðtími eftir niðurstöðu lengdist töluvert hjá þeim hópi. Flóttamannastofnun, gríski umboðsmaðurinn og frjáls félagasamtök hafi í kjölfarið ítrekað lýst yfir áhyggjum vegna þessa og því hafi grísk stjórnvöld brugðist við með breytingu á framkvæmd, en þó þurfi enn frekari aðgerðir. Þá sé óvíst hver staðan sé varðandi þann málafjölda sem enn bíði afgreiðslu af þessum sökum.
Í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2019 kemur fram að dæmi eru um að flóttafólk sé beitt ofbeldi, þ. á m. af hendi grísku lögreglunnar. Þá kemur fram að þarlend lög og stjórnarskrá leggja bann við pyndingum og annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Enn fremur eru ofbeldisbrot rannsökuð af grísku lögreglunni en embætti umboðsmanns rannsakar meint brot lögreglu. Af framangreindri skýrslu verður ráðið að ýmsir annmarkar eru á dómskerfi landsins en sjálfstæði dómstóla er tryggt í framkvæmd, svo og réttindi brotaþola og sakborninga. Þá kemur fram í vefgátt um evrópsk réttarkerfi (e. European e-Justice Portal) að útlendingar í Grikklandi sem eru þolendur glæpa og tala hvorki né skilja grísku eiga rétt á túlkaþjónustu og upplýsingum um mál þeirra á tungumáli sem þeir skilja.
Í skýrslu ECRE kemur fram að handhöfum alþjóðlegrar verndar á Grikklandi sé veitt dvalarleyfi til þriggja ára. Þá fá einstaklingar sem hafa hlotið viðbótarvernd, dvalarleyfi til eins árs sem sé hægt að framlengja að þeim tíma loknum til tveggja ára og sama gildir um þá sem hafa fengið dvalarleyfi á grundvelli mannúðarástæðna. Þá kemur fram að umsókn um framlengingu dvalarleyfis skuli fara fram ekki seinna en 30 dögum áður en leyfið rennur út. Þrátt fyrir að umsókn um endurnýjun dvalarleyfis berist of seint kemur fram að það eitt og sér hafi ekki í för með sér að umsókninni verði synjað. Frá árinu 2017 hefur umsókn um endurnýjun farið fram í gegnum tölvupóst. Þeir einstaklingar sem ekki hafa aðgang að tölvu eða eru ólæsir hafa því mætt hindrunum við að fá endurnýjun á dvalarleyfum sínum. Þá kemur fram í skýrslunni að yfirleitt taki um einn og hálfan mánuð að fá dvalarleyfi endurnýjað þó dæmi séu um að endurnýjun hafi tekið um sex mánuði. Við endurnýjun fer fram skoðun á sakaskrá einstaklingsins. Ef dvalarleyfi rennur út á meðan einstaklingur bíður eftir endurnýjun á hann rétt á að fá útgefið vottorð sem gefur til kynna að hann hafi sótt um endurnýjun og er gilt í fjóra mánuði. Dæmi eru þó um að handhafar slíks vottorðs hafi átt í erfiðleikum með að nálgast tiltekin félagsleg réttindi eins og fjárhagsaðstoð frá hinu opinbera. Þá sé vinnumálastofnun Grikklands (Manpower Employment Organization, gr. Οργανισμός Απασχόλησης Εργατικού Δυναμικού (OAED)) gjarnan treg til að taka á móti slíkum vottorðum þar sem vottorðin eru m.a. án myndar af einstaklingnum og ekki vatnsmerkt.
Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda
Samkvæmt gögnum málsins er kærandi [...] ára karlmaður. Í samskiptaseðli frá heilsugæslu Keflavíkur, dags. 9. október 2020, kemur fram að kærandi hafi leitað þangað vegna verks í hægri il. Það hafi verið mat læknis að kærandi væri með hælspora og honum hafi verið ávísað bólgueyðandi lyfi og ráðlagt að fá innlegg. Þá hafi verið útbúin beiðni til sjúkraþjálfara. Í komunótu frá Göngudeild sóttvarna, dags. 22. október 2020, kemur fram að kærandi hafi greint frá því að hafa farið í aðgerð þegar hann var yngri vegna fæðingargalla í fótum. Læknamistök hafi verið gerð í aðgerðinni og hann hafi verið verkjaður allt sitt líf vegna þess. Þá sé kærandi andlega þreyttur og sofi illa útaf verkjum. Kærandi hafi áður fengið ávísað bólgueyðandi lyfjum hér á landi sem hafi hjálpað en hann hafi nú klárað lyfin. Þá kemur fram í samskiptaseðli frá heilsugæslu Keflavíkur, dags. 29. október 2020, að kærandi hafi leitað þangað vegna verkja. Ekki hafi verið hægt að leysa vandamálið á heilsugæslu nema að hluta til með verkjastillingu. Var því útbúið læknabréf til bæklunarlæknis fyrir frekara mat. Í samskiptaseðli frá heilsugæslunni Efstaleiti, dags. 19. nóvember 2020, kemur fram að kærandi hafi leitað þangað vegna verkja í fótum. Þar sem kærandi hafði þegar fengið tíma hjá ökklasérfræðingi var ekki aðhafst frekar. Í vinnublaði sérfræðinga frá læknastöðinni Orkuhúsinu, dags. 3. desember 2020, kemur fram að kærandi sé með meðfædda skekkju í báðum fótum og aðgerð sem gerð hafi verið í heimaríki hafi ekki tekist sem skyldi. Við skoðun á hægri fæti sé kærandi með talsverða aflögun og hællinn standi neðar en tábergið. Þá sé aðgerðarör medialt og dorsalt yfir ristinni. Kærandi sé stífur í fætinum almennt og við þreifingu. Vinstri fótur sé mun betri að sjá, þar sé hann með minni verki og betri hreyfanleika. Kærandi hafi verið sendur í röntgenmyndatöku og tölvusneiðmynd. Í heilsufarsgögnum, dags. 12. janúar 2021, kemur fram að kærandi hafi hitt bæklunarskurðlækni sem hafi útbúið umsókn um styrk til kaupa á sérsmíðuðum skóm og innleggjum til Sjúkratrygginga Íslands auk þess sem honum hafi verið ávísað verkjalyfi.
Kærunefnd tekur fram að kæranda var leiðbeint í viðtali hjá Útlendingastofnun, þann 7. október 2020, um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem kærandi telji hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun. Þá var kæranda, sem nýtur aðstoðar löglærðs talsmanns á vegum Rauða kross Íslands, jafnframt leiðbeint með tölvupósti kærunefndar, dags. 11. febrúar 2021, um framlagningu frekari gagna í málinu. Bárust frekari gögn um heilsufar þann sama dag.
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga verður því aðeins beitt ef stjórnvöld telja, á grundvelli hlutlægra, trúverðugra, nægilega nákvæmra og uppfærðra upplýsinga, að skilyrði þess séu uppfyllt. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. er til viðbótar þeirri vernd sem 3. mgr. 36. gr. veitir umsækjendum um alþjóðlega vernd.
Á grundvelli 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga setti ráðherra reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, en með henni bættust tvær greinar, 32. gr. a og 32. gr. b, við reglugerðina. Þar kemur fram að með sérstökum ástæðum sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan. Þá eru í ákvæðinu jafnframt talin upp viðmið í dæmaskyni sem leggja á til grundvallar við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi en þau viðmið varða aðallega alvarlega mismunun eða alvarleg veikindi. Þar sem tilvikin eru talin upp í dæmaskyni geta aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu alvarleikastigi, haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjanda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður eru ekki sérstaklega undanskildar, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar.
Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar skal líta til þess hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, svo sem ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Kærunefnd telur að orðalagið „muni eiga“ feli ekki í sér kröfu um afdráttarlausa sönnun þess að umsækjandi verði fyrir alvarlegri mismunun sem leiði til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar. Orðalagið gerir þó kröfu um að tilteknar líkur verði að vera á alvarlegri mismunun, þ.e. að sýna verður fram á að kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir mismunun af þeim toga, með þeim afleiðingum, og af því alvarleikastigi sem ákvæðið lýsir en að ekki sé nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri mismunun. Af því leiðir að þó svo að dæmi séu um að einstaklingar í sambærilegri stöðu og kærandi í viðtökuríki hafi orðið fyrir alvarlegri mismunun af þeim toga sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga mælir fyrir um telst kærandi ekki sjálfkrafa eiga slíkt á hættu heldur þarf að sýna fram á að verulegar ástæður séu til að ætla að kærandi, eða einstaklingur í sambærilegri stöðu og kærandi, verði fyrir slíkri meðferð.
Þá skal líta til þess hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Í reglugerðinni kemur fram að meðferð teljist, að öllu jöfnu, ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur sé átt við þau tilvik þar sem meðferð er til í viðtökuríkinu en umsækjanda muni ekki standa hún til boða. Þá skuli líta til þess, í tilviki þungunar, hvort umsækjanda standi til boða fullnægjandi fæðingaraðstoð í viðtökuríki. Við mat á því hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi lítur kærunefnd m.a. til gagna frá heilbrigðisstarfsfólki sem sýna fram á slíkt og, telji kærunefnd að umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, hlutlægra og trúverðugra gagna sem sýna fram á að sú heilbrigðisþjónusta sem umsækjandi þarfnast sé ekki í boði í viðtökuríki.
Af 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar má jafnframt ráða að heilsufar umsækjanda hafi takmarkað vægi umfram það sem leiðir af 2. mgr. 32. gr. a, nema það teljist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið. Þá tekur 3. mgr. 32. gr. a af tvímæli um það að efnahagslegar ástæður geta ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Slíkar aðstæður gætu þó fallið undir 3. mgr. 36. gr. nái þær því alvarleikastigi sem við á, sbr. umfjöllun að neðan.
Einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda hefur þegar verið lýst og sú aðstoð sem hann hefur notið hér á landi verið rakin. Kærandi hefur m.a. borið fyrir sig að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í máli hans vegna slæmra aðstæðna í Grikklandi. Kærandi hafi ekki haft aðgengi að heilbrigðisþjónustu, félagsaðstoð eða atvinnu í Grikklandi. Af framlögðum heilsufarsgögnum má sjá að kærandi hefur glímt við verki í fótum vegna fæðingargalla. Samkvæmt heilsufarsgögnum sé kærandi með meðfædda skekkju í báðum fótum og þurfi að taka inn verkjalyf vegna þess. Kærandi hafi greint frá því að hafa undirgengist aðgerð á fæti í Ísrael. Kærandi sé með talsverða aflögun og hællinn standi neðar en tábergið. Kærandi hafi leitað í nokkur skipti til læknis hér á landi vegna verkja í fótum. Þá komi fram í heilsufarsgögnum að kærandi þurfi sérsmíðaða skó og innlegg. Kærandi hafi jafnframt greint frá því að eiga erfitt með að standa lengi og geti ekki gengið langar leiðir.
Aðstæður einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi hafa þegar verið raktar. Eins og komið hefur fram hafa einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd að mestu sambærileg réttindi að lögum og grískir ríkisborgarar, m.a. hvað varðar grunnheilbrigðisþjónustu, félagslega aðstoð og rétt til að stunda atvinnu. Aftur á móti, líkt og að framan greinir og fram kom m.a. í úrskurðum kærunefndar frá 25. mars 2020 í málum nr. KNU19090042 og KNU20020034, KNU19110022 og KNU19110023 og KNU19110050 og KNU19110051, virðast vera ýmsar hindranir á möguleikum flóttamanna til þess að sækja réttindi sín, t. a. m. við að fá útgefið skattnúmer í Grikklandi, en númerið er, líkt og áður hefur komið fram, nauðsynlegt til þess að starfa löglega í landinu, sækja um félagslegar bætur og gera leigusamning um húsnæði. Það er því grunnforsenda þess að geta framfleytt sér löglega í Grikklandi. Þá hafi gögn bent til þess að útgáfa kennitalna (AMKA) til flóttamanna hafi falið í sér hindranir fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd við að afla sér heilbrigðisþjónustu í landinu. Það er þó almennt mat kærunefndar, m.a. með vísan til gagna sem kærunefnd aflaði sérstaklega frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, að þrátt fyrir að einstaklingar með alþjóðlega vernd geti mætt ýmsum hindrunum við umsókn og útgáfu skattnúmers þá bendi gögn og skýrslur um Grikkland ekki til þess að það sé þeim ómögulegt. Þá hefur kærunefnd talið það sama eiga við um útgáfu kennitalna til flóttamanna. Í fyrrgreindum málum var það þó m.a. mat nefndarinnar að í ljósi aðgangshindrana að grunnþjónustu og lagalegum réttindum í Grikklandi, og þeirrar stöðu sem uppi var á þeim tíma vegna átaka við landamærin og fordæmalausrar stöðu vegna Covid-19 faraldursins, að ástæða hafi verið til að ætla að foreldrar með börn á framfæri sínu væru í verri aðstöðu en áður til að sækja sér réttindi sín, framfleyta fjölskyldu sinni og verða sér úti um húsnæði, og þar með tryggja grunnþarfir barnanna.
Í því máli sem hér er til meðferðar er kærandi, samkvæmt framlögðum heilsufarsgögnum, með meðfædda skekkju í báðum fótum og þurfi að taka inn verkjalyf vegna þess. Kærandi þurfi jafnframt sérsmíðaða skó og innlegg.
Í hinni kærðu ákvörðun fjallaði Útlendingastofnun um aðgengi flóttafólks að heilbrigðisþjónustu í Grikklandi. Er þar m.a. rakið að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi eigi rétt á heilbrigðisþjónustu til jafns við gríska ríkisborgara. Þá rakti Útlendingastofnun þau heilsufarsgögn sem lágu fyrir í málinu en þar er m.a. vikið að fæðingargalla í fótum kæranda. Með tölvupósti, dags. 26. febrúar 2021, óskaði kærunefnd eftir upplýsingum frá Útlendingastofnun um hvort að upplýsingar hafi legið fyrir um hvort kærandi hefði kennitölu og skattnúmer í Grikklandi fyrir ákvarðanatöku í máli hans. Samkvæmt svari frá Útlendingastofnun, þann sama dag, höfðu engar upplýsingar legið fyrir um fyrrgreint í máli kæranda og þá hafi hann ekki verið spurður að því sérstaklega í viðtali hjá Útlendingastofnun.
Af gögnum málsins má ráða að líkamlegt heilsufar kæranda sé þess eðlis að þörf kann að vera á frekari meðferð. Ekki liggur fyrir greining eða álit læknis eða heilbrigðisstarfsmanna á afleiðingum þess fyrir kæranda ef slík eftirfylgni og meðferð verði ekki veitt. Kærunefnd telur sig ekki vera í aðstöðu til að draga nægilega skýrar ályktanir af þeim læknisfræðilegu gögnum sem liggja fyrir í málinu um hversu vel kærandi er í stakk búinn til að bera sig eftir þeirri þjónustu og þeim stuðningi sem hann þarf á að halda eða til að bjarga sér á annan hátt takist honum ekki að nálgast þá þjónustu. Kærunefnd telur að í ljósi þess, þeirra aðgangshindrana sem geti verið til staðar að heilbrigðisþjónustu og öðrum stuðningi í Grikklandi og fjallað hefur verið um hér að framan og þess álags sem Covid-19 faraldurinn hefur haft á heilbrigðiskerfið í Grikklandi, hafi verið sérstakt tilefni til að afla upplýsinga um hvort kærandi hefði kennitölu í Grikklandi ásamt því að kanna hvort hann hefði skattnúmer þar í landi. Kærunefnd telur í ljósi framangreinds að nægilega skýrar upplýsingar um þessa þætti málsins hafi þurft að liggja fyrir áður en að ákvörðun hafi verið tekin í máli kæranda og telur kærunefnd að rannsókn Útlendingastofnunar hafi verið áfátt að þessu leyti. Kærunefnd telur að þessi skortur á fullnægjandi rannsókn gæti hafa haft áhrif á niðurstöðu málsins.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra gagna og upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar.
Er það mat kærunefndar að með framangreindum annmörkum á málsmeðferð kæranda hjá Útlendingastofnun hafi stofnunin ekki fullnægt skyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga.
Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgara með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Eins og að framan greinir telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á rannsókn Útlendingastofnunar í máli kæranda. Kærunefnd telur jafnframt í ljósi aðstæðna að ekki sé unnt að bæta úr þeim annmörkum á kærustigi og því rétt að mál kæranda hljóti nýja meðferð hjá Útlendingastofnun.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.
Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er, að mati kærunefndar, ekki tilefni til umfjöllunar um aðrar málsástæður kæranda.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til meðferðar á ný.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the case.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Þorbjörg I. Jónsdóttir Bjarnveig Eiríksdóttir