Nr. 505/2023 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 18. október 2023 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 505/2023
í stjórnsýslumáli nr. KNU23060038
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 5. júní 2023 kærði […], fd. […], ríkisborgari Víetnam ( hér eftir kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 25. maí 2023, um að synja umsókn hennar um dvalarleyfi vegna lögmæts og sérstaks tilgangs, sbr. 79. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og umsókn hennar um dvalarleyfi á grundvelli 79. gr. laga um útlendinga verði samþykkt. Til vara krefst kærandi þess að málinu verði vísað aftur til Útlendingastofnunar til frekari rannsóknar og nýrrar meðferðar.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
Lagagrundvöllur
Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi lagði fyrst fram umsókn um dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli vistráðningar 15. janúar 2016 sem var synjað með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 11. ágúst 2017. Kærandi lagði fram umsókn um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar 14. september 2018. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. ágúst 2019, var umsókn kæranda synjað með vísan til 8. mgr. 70. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Kærunefnd staðfesti ákvörðunina með úrskurði nr. 564/2019, dags. 27. nóvember 2019. Kærandi lagði fram beiðni um endurupptöku málsins 7. janúar 2020 sem synjað var með úrskurði kærunefndar nr. 70/2020, dags. 13. mars 2020. Með stefnu, dags. 27. janúar 2022, höfðaði kærandi mál gegn íslenska ríkinu fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur. Með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur, dags. 15. desember 2022, var úrskurður kærunefndar nr. 564/2019, dags. 27. nóvember 2019, og ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. ágúst 2019, felld úr gildi. Samkvæmt gögnum málsins var dómi héraðsdóms áfrýjað til Landsréttar. Hinn 21. september 2022 lagði kærandi fram umsókn um dvalarleyfi á grundvelli lögmæts og sérstaks tilgangs. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 25. maí 2023, var þeirri umsókn kæranda synjað.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að dvöl umsækjanda hér á landi sé ekki nauðsynleg vegna reksturs dómsmálsins. Stofnunin hafi bent á að málinu væri lokið fyrir héraðsdómi og einnig væri unnt að taka skýrslu gegnum síma eða annað fjarskiptatæki, sbr. 4. mgr. 51. gr. laga um meðferð einkamála nr. 19/1991. Var það því mat Útlendingastofnunar að aðstæður kæranda falli ekki undir 1. mgr. 79. gr. laga um útlendinga og umsókn hennar um dvalarleyfi því synjað.
Kærandi kærði ákvörðun Útlendingastofnunar til kærunefndar útlendingamála 5. júní 2023. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 19. júní 2023.
Í kæru óskaði kærandi eftir frestun réttaráhrifa á ákvörðun Útlendingastofnunar á meðan málið væri til meðferðar hjá kærunefndinni, sbr. 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hinn 6. september 2023 féllst kærunefnd á þá beiðni.
III. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hún hafi sótt um dvalarleyfi hér á landi 19. september 2022 til að fá að vera viðstödd aðalmeðferð í máli sem hún hafi höfðað á hendur íslenska ríkinu. Í umsókninni hafi verið tiltekið að aðalmeðferð væri fyrirhuguð 26. október 2022 og því hafi hún óskað eftir flýtimeðferð. Kærandi hafi fyrst fengið staðfestingu frá Útlendingastofnun um móttöku umsóknarinnar með tölvupósti 7. október 2022 eða 18 dögum frá því að umsóknin hefði verið afhent í afgreiðslu stofnunarinnar. Umboðsmaður kæranda hafi fyrst fengið fyrirspurnir frá stofnuninni 7. nóvember 2022 eða eftir að aðalmeðferð málsins í héraði hafi farið fram. Hafi þá verið ljóst að stofnunin hafði ekki tekið umsókn kæranda til meðferðar í samræmi við ósk þar um. Hinn 15. desember 2022 hafi verið kveðinn upp dómur í máli kæranda gegn íslenska ríkinu þar sem fallist hafi verið á kröfur kæranda. Í janúar 2023 hafi íslenska ríkið lagt fram áfrýjunarbeiðni til Landsréttar og 22. mars 2023 hafi það verið tilkynnt að íslenska ríkið hefði áfrýjað dómnum. Frá janúar til mars 2023 hafi ekki legið fyrir hvort málið yrði flutt í Landsrétti. Í tölvupósti frá stofnuninni, dags. 21. febrúar 2023, hafi umboðsmaður kæranda verið upplýstur um það að stofnunin hefði í hyggju að taka ákvörðun í málinu. Hvorki kærandi né umboðsmaður hennar hafi heyrt frá stofnuninni fyrr en þeim hafi borist hin kærða ákvörðun 25. maí 2023.
Synjun Útlendingastofnunar sé byggð á lagatúlkun stofnunarinnar á d-lið 2. mgr. 22. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 með síðari breytingum. Stofnunin telji að tilvísun í síðari málslið ákvæðisins veiti stjórnvaldinu einhvers konar heimild til eigin mats á því hvort dvöl sé nauðsynleg, að mati stjórnvaldsins, vegna reksturs dómsmáls þar sem kærandi sé aðili máls. Stofnunin hafi ekki talið dvöl kæranda nauðsynlega, meðferð málsins hafi verið lokið í héraði og hægt sé að taka aðilaskýrslu í gegnum fjarfundabúnað, sbr. ákvæði laga um meðferð einkamála nr. 19/1991. Hið nýja og frjálsa mat stjórnvaldsins sé ekki rökstutt frekar.
Kærandi sé alfarið ósammála framangreindri lagatúlkun og þar með ákvörðun Útlendingastofnunar. Í fyrsta lagi vísar kærandi til þess að það sé grundvallarréttur einstaklings, sem aðili dómsmáls, að vera viðstaddur þinghöld í eigin máli, hvað þá aðalmeðferð máls. Þessi réttur sé varinn í 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. einnig 1. mgr. 103. gr. laga um meðferð einkamála. Um þennan rétt hafi fræðimenn sagt að það megi draga þá ályktun af úrlausnum Mannréttindadómstólsins og Mannréttindanefndarinnar að óheimilt sé að taka nokkrar ákvarðanir um efni máls og jafnvel um meðferð þess þar sem aðeins annar aðili hafi verið viðstaddur en ekki hinn. Þá telji kærandi að þessi grundvallarréttindi verði ekki skert í reglugerð og enn síður með einhvers konar ólögákveðnu framsali til eigin mats Útlendingastofnunar, en ákvarðanir stofnunarinnar séu til umfjöllunar í sama dómsmáli.
Í öðru lagi vísar kærandi til þess að í athugasemdum um 79. gr. í frumvarpi til laga um útlendinga sé fjallað um heimild til að veita dvalarleyfi á grundvelli lögmæts og sérstaks tilgangs. Þar segir m.a. að þau tilvik sem í framkvæmd hafi verið felld undir ákvæðið sé t.d. tilvik þar sem aðili hefur slasast eða veikst hér á landi eða vegna dómsmáls sem útlendingur er aðili að fyrir íslenskum dómstólum. Sé þá talið eðlilegt að umsækjandi fái að vera á landinu til að sækja rétt sinn og fylgjast með framgangi mála. Kærandi telji því að ákvæðið eigi einmitt við í hennar tilviki og því mæli lög sérstaklega fyrir um að fallast eigi á fyrirliggjandi umsókn kæranda.
Þannig telji kærandi að lesa verði fyrrgreindan d-lið 2. mgr. 22. gr. reglugerðar um útlendinga með hliðsjón af ákvæðinu og leiðbeiningum í greinargerð en í d-liðnum segir að m.a. komi til greina að grundvöllur slíks dvalarleyfis sé þegar útlendingur er aðili dómsmáls fyrir íslenskum dómstólum og dvöl hans hér á landi sé nauðsynleg vegna reksturs málsins. Kærandi hafnar því þeirri lögskýringu stofnunarinnar að í fyrrgreindu ákvæði sé að finna heimild til að þrengja lögbundna og stjórnarskrárvarða heimild aðila til að vera viðstödd aðalmeðferð máls, hvað þá að slík grundvallarréttindi geti verið skert með einhvers konar eigin mati stjórnvalds sem opinber aðili og gagnaðili í dómsmáli. Slík lögskýring eigi sér hvorki stoð í skýru orðalagi ákvæðisins né þeim meginreglum sem leiða af stjórnarskrárvörðum rétti kæranda.
Loks hafnar kærandi því sjónarmiði í hinni kærðu ákvörðun að aðalmeðferð í héraði sé lokið eða að kærandi geti gefið aðilaskýrslu fyrir dómi. Hvað síðara atriðið varðar telji kærandi það bera vott um ákveðinn misskilning á eðli dómsmála, málarekstri og hlutverki aðila. Rétt sé að aðili máls, líkt og vitni, geti gefið skýrslu í gegnum fjarfundabúnað en með því verði ekki tryggður réttur aðila til að vera viðstaddur aðalmeðferð og geta komið ábendingum og sjónarmiðum á framfæri við lögmann undir rekstri málsins. Augljóst sé að viðvera í gegnum fjarfundabúnað geti aldrei tryggt slíkan rétt aðila máls.
Loks telji kærandi að stofnunin hafi ekki gætt að ýmsum reglum stjórnsýsluréttar við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Ekki verði séð að gætt hafi verið að andmælarétti áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Þá bendir kærandi á málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga en umsókn hennar hafi ekki verið móttekin fyrr en 18 dögum eftir að hún barst stofnuninni. Sé það mat kærunefndar, þvert gegn væntingum kæranda, að í umræddu ákvæði d-liðar 2. mgr. 22. gr. reglugerðar um útlendinga felist matskennd heimild stofnunarinnar þá telji kærandi að stofnunin, sem opinber aðili og aðili í dómsmáli þar sem eigin stjórnsýsla sé til meðferðar, sé vanhæf til að framkvæma mat á umsókn kæranda, sbr. 4. og 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Þá verði ekki séð að rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar uppfylli kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga enda ljóst að ákvörðunin byggi á eigin mati stjórnvaldsins án þess að greint frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi hafi verið við matið.
IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt 1. mgr. 79. gr. laga um útlendinga er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi á grundvelli lögmæts og sérstaks tilgangs að uppfylltum skilyrðum 1. og 2. mgr. 55. gr. sé hann eldri en 18 ára og falli ekki undir ákvæði um önnur dvalarleyfi samkvæmt ákvæðum laganna. Í 22. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 er fjallað um skilyrði fyrir dvalarleyfi á grundvelli lögmæts og sérstaks tilgangs, sbr. 3. mgr. 79. gr. laga um útlendinga. Í ákvæðinu segir m.a. að tilvik þar sem útlendingur er aðili dómsmáls fyrir íslenskum dómstólum og dvöl hans hér á landi er nauðsynleg vegna reksturs málsins komi til greina sem grundvöllur slíks dvalarleyfis, sbr. d-lið 22. gr.
Í greinargerð sinni hafnar kærandi þeirri lögskýringu Útlendingastofnunar að í ákvæði d-liðar 2. mgr. 22. gr. reglugerðar um útlendinga sé að finna heimild til að þrengja lögbundna og stjórnarskrárvarða heimild kæranda til að vera viðstödd aðalmeðferð máls. Kærandi telji að slík lögskýring eigi sér hvorki stoð í skýru orðalagi ákvæðisins né þeim meginreglum sem leiði af stjórnarskrárvörðum rétti kæranda.
Á grundvelli 1. mgr. 79. gr. laga um útlendinga er eins og áður segir heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi á grundvelli lögmæts og sérstaks tilgangs að uppfylltum öðrum skilyrðum. Í ákvæðinu er ekki kveðið á um sérstök skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfisins eða sjónarmið sem líta beri til við mat á því hvort leyfið verði veitt. Í athugasemdum við 79. gr. laga um útlendinga eru í dæmaskyni nefnd tilvik sem í framkvæmd eldri laga um útlendinga voru felld undir dvalarleyfi á grundvelli lögmæts og sérstaks tilgangs Með 3. mgr. 79. gr. laga um útlendinga er ráðherra gert að setja í reglugerð leiðbeiningar um hvað skuli teljast til lögmæts og sérstaks tilgangs, sbr. 3. mgr. 79. gr. laga um útlendinga. Með 22. gr. reglugerðar um útlendinga hefur ráðherra mælt fyrir um hvaða tilvik komi m.a. til greina sem grundvöllur dvalarleyfis samkvæmt 79. gr. laga um útlendinga. Kemur þar fram í d-lið að til greina geti komið að veita slíkt leyfi sé útlendingur aðili dómsmáls fyrir íslenskum dómstólum og að dvöl hans hér á landi sé nauðsynleg vegna reksturs málsins.
Af framangreindu leiðir að ekki verður fallist á með kæranda að aðild útlendings að dómsmáli hér á landi leiði undantekningalaust til þess að veita beri dvalarleyfi á grundvelli 79. gr. laga um útlendinga. Þrátt fyrir framangreind ummæli í lögskýringargögnum um fyrri framkvæmd sambærilegs ákvæðis eldri laga hefur löggjafinn mælt fyrir um að ráðherra skuli útfæra nánar hvernig meta skuli hvenær skilyrði teljist uppfyllt. Í samræmi við þetta hefur ráðherra sérstaklega tekið fram að dvöl aðila að dómsmáli þurfi að vera nauðsynleg vegna reksturs máls til að veitt skuli dvalarleyfi á grundvelli ákvæðisins.. Þá kemur fram í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð er fylgdi frumvarpi til laga um útlendinga, nr. 80/2016, að Útlendingastofnun skuli meta hvort tilgangur geti talist lögmætur eða sérstakur en ráðherra skuli setja í reglugerð ákvæði til leiðbeininga við matið. Er því alveg ljóst af lögunum að það er hlutverk Útlendingastofnunar að meta hvort að sá tilgangur sem umsókn um dvalarleyfi er byggður á falli undir ákvæðið.
Að því er varðar þá málsástæðu kæranda að 70. gr. stjórnaskrárinnar og 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmálans leiði af sér að hún eigi rétt á að vera viðstödd málsmeðferð fyrir dómi hér á landi tekur kærunefnd fram að af dómaframkvæmd Mannréttindadómstólsins verði ekki ráðið að það sé fortakslaus réttur aðila máls, s.s. með vísan til dóms í máli Kremzow gegn Austurríki (nr. 12350/86) frá 21. september 1993. Verður af heimildum séð að rétturinn til þess að vera viðstaddur þinghöld í málum og gefa vitni er sérstaklega ríkur í sakamálum en getur átt við í einkamálum þegar umfjöllun dómstóla lýtur að einhverju leyti að mati á persónu einstaklingsins eða heilsu hans og það mat hafi bein áhrif á niðurstöðu málsins. Verður því ekki fallist á að þessi réttur eigi við í málum þar sem dómstólum er einkum ætlað að kanna formskilyrði málsmeðferðar stjórnvalda líkt og í máli kæranda. Verður því að telja að réttur kæranda skv. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sé fullnægjandi virtur með því að lögmaður kæranda sé viðstaddur og kæranda sé unnt að fylgjast með málsmeðferðinni í gegnum fjarfundarbúnað og eftir atvikum gefa skýrslu fyrir dómi með sama hætti, sbr. 2. mgr. 49. gr. og 3. og 4. mgr. 51. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991. Verður því ekki fallist á það með kæranda að henni sé nauðsynlegt að vera stödd hér á landi til þess að geta notið réttar síns skv. framangreindum ákvæðum. Þá verður ekki ráðið á hvern hátt fjarvera kæranda kunni að hafa valdið tjóni á málatilbúnaði hennar fyrir dómstólum eða skert réttindi sem henni eru tryggð samkvæmt 70. gr. stjórnarskrárinnar eða 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Eins og áður er rakið hefur kærandi höfðað mál á hendur íslenska ríkinu þar sem þess er krafist að úrskurður kærunefndar og ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi. Er það mat kærunefndar að ekki hafi verið sýnt fram á að áðurnefnt dómsmál sé þess eðlis að nauðsynlegt sé fyrir kæranda að dvelja hér á landi meðan það er til meðferðar hjá dómstólum. Þá hefur kærandi möguleika á að gefa skýrslu fyrir dómi þótt hún sé ekki hér á landi, sbr. 2. mgr. 49. gr. og 3. og 4. mgr. 51. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991. Að mati kærunefndar hefur kærandi ekki sýnt fram á lögmætan og sérstakan tilgang fyrir dvöl hér á landi.
Að framangreindu virtu verður staðfest sú ákvörðun Útlendingastofnunar að synja umsókn kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 79. gr. laga um útlendinga.
Athugasemdir kæranda við málsmeðferð og ákvörðun Útlendingastofnunar
Í greinargerð sinni gerir kærandi ýmsar athugasemdir við málsmeðferð og ákvörðun Útlendingastofnunar.
Kærandi byggir á því að andmælaréttar hafi ekki verið gætt áður en hin kærða ákvörðun hafi verið tekin, sbr. IV kafli stjórnsýslulaga. Í gögnum málsins kemur fram að kærandi hafi lagt inn umsókn um dvalarleyfi á grundvelli 79. gr. laga um útlendinga 21. september 2022 ásamt greinargerð þar sem kærandi kom sínum sjónarmiðum á framfæri m.a. hvað varðar umrædda beiðni um flýtimeðferð. Með tölvupósti, dags. 11. október 2022, óskaði Útlendingastofnun eftir því að kærandi legði fram gögn sem sýndu fram á að hún þyrfti nauðsynlega að vera á landinu vegna reksturs málsins. Með tölvupósti, dags. 18. október 2022, barst stofnuninni rökstuðningur kæranda. Þá var talsmaður kæranda í tölvupóstsamskiptum við stofnunina fram í febrúar 2023. Telur kærunefnd að kærandi hafi fengið tækifæri til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við meðferð málsins og telur ekki ástæðu til að gera athugasemd við málsmeðferð stofnunina hvað þetta varðar.
Kærandi vísar þá til málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga og telur að hennar hafi ekki verið gætt við meðferð málsins frá því að beiðni um flýtimeðferð hafi verið lögð fram og þar til aðalmeðferð í máli kæranda fyrir héraðsdómi hafi lokið. Samkvæmt 2. mgr. 53. gr. laga um útlendinga er Útlendingastofnun heimilt að taka umsóknir um dvalarleyfi á grundvelli atvinnuþátttöku til flýtimeðferðar gegn sérstöku þjónustugjaldi. Samkvæmt 3. mgr. 53. gr. laga um útlendinga er Útlendingastofnun í undantekningartilvikum heimilt að flýta meðferð annarra fullbúinna dvalarleyfisumsókna þegar óviðráðanlegar ytri aðstæður krefjast þess eða vegna annarra sérstakra ástæðna. Líkt og að framan er rakið lagði kærandi fram beiðni um dvalarleyfi 21. september 2022 og ítrekaði beiðni um flýtimeðferð 29. september 2022. Hinn 11. október 2022 óskaði Útlendingastofnun eftir því að kærandi legði fram gögn sem sýndu fram á að hún þyrfti nauðsynlega að vera á landinu vegna reksturs málsins. Hinn 19. október 2022 barst svar frá talsmanni kæranda. Hinn 21. október 2022 náði starfsmaður Útlendingastofnunar ekki í talsmann kæranda símleiðis. Hinn 24. október 2022 veitti talsmaður kæranda starfsmanni Útlendingastofnunar þær upplýsingar að mögulega væri hægt að fresta aðalmeðferð málsins. Hinn 7. nóvember 2022 óskaði Útlendingastofnun eftir upplýsingum frá talsmanni kæranda um það hvort frestur hefði verið veittur. Í svari frá talsmanni kæranda 16. nóvember 2022 kemur fram að aðalmeðferð málsins hafi farið fram og kærandi hafi ekki verið viðstödd hana. Að mati kærunefndar lá ekki fyrir að óviðráðanlegar ytri aðstæður krefðust þess að málið yrði tekið til flýtimeðferðar eða að aðrar sérstakar ástæður lægju fyrir. Hins vegar ákvað Útlendingastofnun að taka málið til flýtimeðferðar og telur kærunefnd með vísan til þess sem að framan er rakið ekki tilefni til að gera athugasemdir við hraða málsins hjá Útlendingastofnun og telur hann samræmast því sem eðlilegt þykir í sambærilegum málum.
Kærandi byggir þá á því að Útlendingastofnun, sem opinber aðili og aðili að dómsmáli kæranda þar sem ákvörðun stofnunarinnar sé til meðferðar, sé vanhæf til að framkvæma mat á dvalarleyfisumsókn kæranda, sbr. 4. og 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Í framangreindu ákvæði 3. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um vanhæfi starfsmanna eða nefndarmanna en ekki stofnana sem slíkra. Útlendingastofnun fer samkvæmt lögum um útlendinga með það hlutverk að ákvarða í málum er varða umsóknir um dvalarleyfi, sbr. 1. mgr. 52. gr. laganna, og er ekki önnur stofnun sem fer með slíkar heimildir. Kærunefnd bendir þá á að við meðferð umsóknar kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 79. gr. laga um útlendinga er ekki verið að endurskoða þá ákvörðun sem nú er fyrir dómstólum.
Kærunefnd hefur farið yfir málsmeðferð og ákvörðun Útlendingastofnunar og telur ekki tilefni til að gera athugasemdir við hana.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Þorsteinn Gunnarsson
Gunnar Páll Baldvinsson Sandra Hlíf Ocares