Synjun Embættis landlæknis um varanlegt starfsleyfi sem talmeinafræðingur
Úrskurður velferðarráðuneytisins nr. 010/2018
Miðvikudaginn 14. febrúar 2018 var í velferðarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
Ú R S K U R Ð U R
Hinn 28. september 2017 kærði A hdl., f.h. B, (hér eftir nefnd kærandi), til velferðarráðuneytisins ákvörðun Embættis landlæknis, dags. 11. júlí 2017, varðandi synjun um staðfestingu á rekstri heilbrigðisþjónustu.
I. Kröfur.
Kærandi gerir þá kröfu að henni verði veitt ótímabundið starfsleyfi. Í andmælabréfi kæranda, dags. 6. nóvember 2017, kemur jafnframt fram að hún óski eftir að rekstur á heilbrigðisþjónustu hennar sem talmeinafræðingur verði staðfestur.
II. Málsmeðferð ráðuneytisins.
Embætti landlæknis var með bréfi, dags. 2. október 2017, gefinn kostur á að koma að umsögn og gögnum vegna kærunnar. Umsögn landlæknis, ásamt gögnum, barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 20. október 2017. Umsögnin, ásamt gögnum, var send kæranda með bréfi, dags. 26. október 2017, og henni gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 6. nóvember 2017.
III. Málavextir.
Embætti landlæknis barst tilkynning um rekstur heilbrigðisþjónustu, dags. 18. apríl 2017, frá kæranda. Þeirri umsókn var synjað með ákvörðun landlæknis, dags. 11. júlí 2017. Kærandi hafði með bréfi landlæknis, dags. 17. nóvember 2016, fengið staðfestingu á að hún uppfyllti faglegar lágmarkskröfur til að reka þjónustu talmeinafræðings til 7. mars 2017.
Kæranda hafði verið veitt tímabundið starfsleyfi til að starfa sem talmeinafræðingur, fyrst frá 7. mars 2016 sem gilti til 7. mars 2017 og svo frá 31. mars 2017 til 31. mars 2018.
Á framangreindum starfsleyfum komi fram að kærandi geti eftir tæpt eitt ár sótt um varanlegt starfsleyfi á Íslandi en þá þyrfti að fylgja umsögn frá vinnuveitanda um starf kæranda sem talmeinafræðingur.
Ákvörðun Embættis landlæknis, dags. 11. júlí 2017, um að synja kæranda staðfestingar á rekstri heilbrigðisþjónustu var kærð til ráðuneytisins með bréfi, dags. 28. september 2017.
IV. Málsástæður og lagarök kæranda.
Kærandi krefst þess að ákvörðun landlæknis um synjun á útgáfu ótímabundins starfsleyfis, dags. 11. júlí 2017, verði felld úr gildi. Ákvörðunarorð landlæknis séu ekki skýrt afmörkuð en að skilja verði ákvörðunina á þann veg að ekki hafi verið unnt að staðfesta starfsleyfi kæranda með varanlegum hætti.
Málsatvik séu þau að kærandi hafi starfað hér á landi sem talmeinafræðingur um nokkurt skeið en henni hafi verið veitt tímabundið starfsleyfi til að starfa sem talmeinafræðingur með bréfi landlæknis, dags. 7. mars 2016, og hafi leyfið gilt til 7. mars 2017. Í leyfinu hafi komið fram að kærandi gæti sótt um varanlegt starfsleyfi eftir tæpt eitt ár og að umsókn skyldi fylgja umsögn vinnuveitanda um störf hennar sem talmeinafræðingur.
Kæranda hafi síðan verið endurveitt tímabundið starfsleyfi með bréfi landlæknis, dags. 11. mars 2017, sem gilti frá 31. mars 2017 til 31. mars 2018, og hafi í starfsleyfinu staðið sami texti, hvað varðar varanlegt starfsleyfi. Þá hafi krafa um umsögn vinnuveitanda um starf kæranda hér á landi, komið fram á leyfinu.
Ákvörðun embættisins, dags. 11. júlí 2017, hafi komið kæranda í opna skjöldu þar sem ekki hefði af hálfu starfsmanna embættisins annað verið gefið í skyn en að varanlegt starfsleyfi yrði veitt innan skamms.
Af ákvörðun landlæknis hefði mátt ráða að varanlegt starfsleyfi til handa kæranda væri bundið því skilyrði að kærandi hefði starfað hjá vinnuveitanda sem gæti gefið umsögn um störf hennar. Út á það gengi tímabundna starfsleyfið. Að mati kæranda verði það hins vegar ekki ráðið af efni hins tímabundna starfsleyfis að það sé háð skilyrðum eða takmörkunum um það hvernig kærandi veiti sína þjónustu á gildistíma leyfis. Það geti ekki breytt neinu að mati kæranda þótt áskilið sé að hún vinni hjá vinnuveitanda sem geti gefið umsögn um hennar störf. Í reglugerð um menntun, réttindi og skyldur talmeinafræðinga og skilyrði til að hljóta starfsleyfi nr. 1125/2012, komi ekki fram að umsögn vinnuveitanda sé nauðsynleg til að ótakmarkað starfsleyfi sé gefið út. Þá verði ekki séð að sérstök nauðsyn sé á umsögn þar sem ætla megi að skilyrði samkvæmt reglugerðinni séu tæmandi upp talin.
Í synjun landlæknis komi ekkert fram um að önnur sjónarmið en þau að kærandi hafi ekki getað lagt fram umsögn vinnuveitanda, þar sem hún hafi starfað sjálfstætt, hafi ráðið ákvörðun embættisins. Ætla verði að þar sé að finna tæmandi yfirlit yfir rökstuðning enda ekkert tekið þar fram um rétt kæranda til að afla rökstuðnings eins og fram komi í 3. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Að mati kæranda, með vísan til framanritaðs, sé hin kærða ákvörðun ólögmæt og því ógildanleg. Engin rök mæli með öðru en að veita kæranda starfsleyfi samkvæmt lögum um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, og afleiddra réttarheimilda.
Í andmælabréfi kæranda, dags. 6. nóvember 2017, kemur fram að kærandi hafi óskað eftir að rekstur hennar yrði staðfestur. Samkvæmt umsögn landlæknis byggist synjun hans einungis á því að hann hafi gert umsögn vinnuveitanda um starf kæranda sem talmeinafræðings að skilyrði fyrir útgáfu ótímabundins starfsleyfis eins og fram komi á tímabundnu starfsleyfi, dags. 31. mars. 2017. Kærandi hafi þó starfað sjálfstætt á þeim tíma eins og landlækni hlaut að vera ljóst.
Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007, skal tilkynna landlækni um fyrirhugaðan rekstur og tilgreindar upplýsingar um reksturinn fylgja samkvæmt reglugerð um eftirlit landlæknis með rekstri heilbrigðisþjónustu og faglegar lágmarkskröfur, nr. 786/2007. Ekki liggi annað fyrir en að þeim skilyrðum hafi að öllu leyti verið fullnægt af hálfu kæranda. Ekki sé áskilnaður gerður í framangreindum reglum um umsögn vinnuveitanda. Ekki verði séð að skilyrði um umsögn vinnuveitanda eigi sér stoð í lögum né geti það talist eðlilegt eða faglegt. Kærandi hafi lagt fram ítarleg gögn um hæfni sína sem talmeinafræðingur og því óþarft að efast um að hana skorti faglega hæfni. Ekkert sé við eðli starfsemi kæranda sem kalli á að sett séu sérstök skilyrði fyrir staðfestingu reksturs hennar.
V. Málsástæður og lagarök landlæknis.
Í umsögn landlæknis, dags. 20. október 2017, kemur meðal annars fram að embættið hafi synjað kæranda um staðfestingu á fyrirhuguðum rekstri heilbrigðisþjónustu, sbr. tilkynningu kæranda um rekstur heilbrigðisþjónustu, dags. 18. apríl 2017, með ákvörðun Embættis landlæknis, dags. 11. júlí 2017. Samkvæmt kæru sé framangreind ákvörðun landlæknis kærð og lúti umsögn landlæknis að því, þrátt fyrir að í kæru sé einnig talað um „varanlegt starfsleyfi“, „ótímabundið starfsleyfi“ eða „starfsleyfi“.
Rök landlæknis fyrir synjun á staðfestingu á hinum tilkynnta rekstri kæranda hafi verið að 31. mars 2017 hafi landlæknir veitt kæranda tímabundið starfsleyfi til að starfa sem talmeinafræðingur og hafi leyfið gilt frá 31. mars 2017 til 31. mars 2018. Í leyfinu hafi komið fram að eftir tæplega ár gæti kærandi sótt um varanlegt starfsleyfi á Íslandi. Þá þyrfti umsögn vinnuveitanda að fylgja umsókn um starfsleyfi sem talmeinafræðingur hér á landi. Með vísan til textans á hinu tímabundna starfsleyfi hafi mátt vera ljóst að tímabundið starfsleyfi sé takmarkað að því leyti að ekki sé gert ráð fyrir að kærandi starfi sjálfstætt, heldur hjá vinnuveitanda, sem muni gefa umsögn um störf kæranda.
Við nánari skoðun embættisins, á tímabundnu starfsleyfi kæranda sem hafi verið útgefið 7. mars 2016, hafi á hinn bóginn orðið ljóst að embættið hefði ekki átt að staðfesta tilkynntan rekstur kæranda samkvæmt bréfi embættisins, dags. 17. nóvember 2016. Þar hafi verið um mistök af hálfu embættisins að ræða enda um sömu takmörkun á starfsleyfi útgefnu 7. mars 2016 að ræða. Hafi því verið um ólögmæta ákvörðun af hálfu embættisins að ræða samkvæmt bréfi, dags. 17. nóvember 2016, og geti sú ákvörðun því ekki haft fordæmisgildi.
VI. Niðurstaða.
Mál þetta lýtur að synjun landlæknis dags. 17. nóvember 2016 um staðfestingu á rekstri heilbrigðisþjónustu sem embættinu hafði verið tilkynnt um. Um málsástæður og lagarök kæranda og landlæknis vísast til IV. og V. kafla hér að framan.
Í kæru, dags. 28. september 2017, er ákvörðun landlæknis, dags. 11. júlí 2017, kærð en í þeirri ákvörðun var kæranda synjað um staðfestingu landlæknis á rekstri heilbrigðisþjónustu. Kærandi gerir þá kröfu í kæru að henni verið veitt ótímabundið starfsleyfi, þar sem ákvörðunarorð landlæknis séu ekki skýrlega afmörkuð og að ekki verði annað af ákvörðuninni ráðið en að ekki sé hægt að staðfesta starfsleyfi kæranda með varanlegum hætti. Í andmælabréfi kæranda, dags. 6. nóvember 2017, kemur fram að hún óski eftir staðfestingu á rekstri heilbrigðisþjónustu sem talmeinafræðingur.
Í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um menntun, réttindi og skyldur talmeinafræðinga og skilyrði til að hljóta starfsleyfi, nr. 1125/2012, koma fram skilyrði um hvaða menntun þurfi að vera lokið til að unnt sé að hljóta starfsleyfi sem talmeinafræðingur hér á landi. Skal umsækjandi hafa lokið MS-námi í talmeinafræði frá námsbraut í talmeinafræði við læknadeild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands.
Á heimasíðu Háskóla Íslands um meistaranám í talmeinafræði kemur fram að nám við Háskóla Íslands sé þverfræðilegt og skipulagt sameiginlega af Menntavísindasviði, íslensku- og menningardeild á Hugvísindasviði og læknadeild og sálfræðideild á Heilbrigðisvísindasviði.
Nám í talmeinafræði er 120 einingar. Miðað skal við að lengd námsins sé tvö ár (fjögur misseri).
Umsækjendur þurfa að hafa lokið BA, B.Ed. eða BAS prófi með að jafnaði 1. einkunn sem og eftirfarandi námskeiðum eða námskeiðum sem metin eru sambærileg af viðkomandi deild Háskóla Íslands:
Málfræði (íslenska/almenn málvísindi) - 40ECTS
· Málkerfið - hljóð og orð ÍSL209G (10e)
· Setningar og samhengi ÍSL321G (10e)
· Tal- og málmein AMV309G (10e)
· Máltaka barna ÍSL508G (10e)
Sálfræði - 35ECTS
· Tölfræði I SÁL102G (10e)
· Tölfræði II SÁL203G (5e)
· Þroskasálfræði SÁL414G (10e)
· Mælinga- og próffræði SÁL418G (10e)
Umsækjandi þarf að senda inn rafræna umsókn um framhaldsnám.
Viðbótargögn með rafrænni umsókn eru:
· Prófskírteini/einkunnir (gildir ekki um umsækjendur sem lokið hafa prófi frá HÍ). Þeir sem hafa lokið BS prófi frá öðrum háskóla verða að skila inn staðfestu afriti af prófskírteini
· Náms- og starfsferilskrá
· Nöfn tveggja umsagnaraðila
· Greinargerð um námsmarkmið þar sem kemur fram á hvaða klíníska sérsviði nemandi hyggst sérhæfa sig á. Þetta gildir hvort sem áherslan er á klínískt starf, hjúkrunarstjórnun eða rannsóknarþjálfun.
Í 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1125/2012 er kveðið á um að einnig megi veita starfsleyfi á grundvelli menntunar frá ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins (EES). Um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi talmeinafræðings, sem uppfyllir skilyrði tilskipunar 2005/36/EB, fer samkvæmt reglugerð um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum, nr. 461/2011 eða Norðurlandasamningi um sameiginlegan vinnumarkað fyrir ákveðnar heilbrigðisstéttir og dýralækna nr. 36/1993 sbr. breytingu nr. 6/2001. Starfsgreinin talmeinafræðingar falli undir hið svokallaða almenna kerfi til viðurkenningar á vitnisburði um nám til útgáfu starfsleyfis skv. III. kafla reglugerðar nr. 461/2011, sbr. III. bálk, I. kafla tilskipunar 2005/36/EB, sem ber yfirskriftina Almennt kerfi til viðurkenningar á vitnisburði um nám.
Í 14. gr. reglugerðar nr. 461/2011, sem innleiðir tilskipun 2005/36/EB, eru talmeinafræðingar taldir upp sem ein af þeim heilbrigðisstéttum sem löggiltar eru hér á landi. Þar er og kveðið á um að umsækjandi eigi rétt á starfsleyfi sem slíkur ef hann leggur fram hæfisvottorð eða vitnisburð um formlega menntun og hæfi sem krafist er í öðru EES-ríki.
Þá er í 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011 kveðið á um svokallaðar uppbótarráðstafanir, þ.e. allt að þriggja ára aðlögunartíma eða hæfnispróf sem heilmilt er að krefjast ef:
a. nám viðkomandi er a.m.k. einu ári styttra en krafist er hér á landi,
b. námið sem hann hefur stundað er að inntaki verulega frábrugðið inntaki þess náms sem krafist er hér á landi eða
c. sú starfsgrein sem er lögvernduð hér á landi samsvarar ekki starfsgrein umsækjanda og munurinn fellst í sérstöku námi sem krafist er hér á landi og er að inntaki verulega frábrugðið því sem liggur að baki hæfisvottorði eða vitnisburði umsækjanda um faglega menntun og hæfi.
Í 5. mgr. sömu greinar segir að áður en þess er krafist að umsækjandi ljúki aðlögunartíma eða taki hæfnispróf þarf viðkomandi stjórnvald að staðfesta hvort sú þekking sem aflað hefur verið með starfsreynslu sé þess eðlis að hún nái fyllilega eða að hluta til yfir þann verulega mun sem er á námi umsækjanda og því námi sem krafist er hér á landi til að gegna starfi löggiltar heilbrigðisstéttar.
Í 2. gr. tilskipunar 2005/36/EB er kveðið á um gildissvið hennar. Tilskipunin gildir um ríkisborgara aðildarríkis sem æskja þess að leggja stund á lögverndaða starfsgrein í öðru ríki en því sem hann hefur hlotið faglega menntun sína og hæfi í og í samræmi við reglur þess ríkis, þ.e. í tilviki kæranda á Íslandi. Við meðferð slíkra umsókna hér á landi gilda því lög og reglugerðir um veitingu starfsleyfa hér á landi. Við mat á námi talmeinafræðings frá öðru EES-ríki eru skilyrði skv. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1125/2012 lögð til grundvallar að teknu tilliti til uppbótarráðstafna skv. 16. gr. reglugerðarinnar.
Heilbrigðisstéttir eru flokkaðar samkvæmt þrepaskiptingu menntunar og hæfis skv. 11. gr. tilskipunar 2005/36/EB og sbr. 4. gr. í fylgiskjali II með reglugerð nr. 461/2011. Talmeinafræðingar á Íslandi og í Póllandi eru flokkaðir í þrep e, 11. gr. tilskipunar 2005/36/EB, samkvæmt upplýsingum á síðu Evrópusambandsins um löggiltar stéttir (e. Regulated Professions Database). Þar er kveðið á um að lagt skuli fram prófskírteini sem votti að handhafi hafi á fullnægjandi hátt lokið a.m.k. fjögurra ára námi að loknu framhaldsskólastigi við háskóla eða æðri menntastofnun eða aðra stofnun á sama skólastigi og hafi eftir atvikum lokið því faglega námi sem krafist sé til viðbótar námi á framhaldsskólastigi.
Í 28. gr. reglugerðar um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum, nr. 461/2011, er kveðið á um tungumálakunnáttu.
Þar segir:
Heilbrigðisstarfsmaður sem fær starfsleyfi eða sérfræðileyfi hér á landi eða sem hefur í hyggju að inna af hendi þjónustustarfsemi, tímabundið eða með hléum skv. IV. kafla, skal búa yfir þeirri tungumálakunnáttu sem nauðsynleg er til að geta lagt stund á starfsgreinina með viðunandi hætti hér á landi.
Vinnuveitandi skal eftir atvikum meta hvort tungumálakunnátta heilbrigðisstarfsmanns er viðunandi til að öryggi og hagsmunir sjúklinga séu tryggðir.
Til að unnt sé að meta hæfi kæranda til að hljóta ótakmarkað starfsleyfi til starfa sem talmeinafræðingur hér á landi, annað hvort sem launþegi eða sjálfstætt starfandi, verður landlæknir að geta metið hvort umsækjandi um starfsleyfi og/eða um staðfestingu á tilkynntum rekstri heilbrigðisþjónustu búi yfir tungumálakunnáttu sem er nauðsynleg til að geta lagt stund á starfsgrein hér á landi. Tímabundin starfsleyfi eru meðal annars gefin út til að viðkomandi geti sýnt fram á hæfni sína til að starfa innan löggiltrar starfsgreinar og að nauðsynleg tungumálakunnátta sé fyrir hendi.
Í ljósi skilyrða skv. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1125/2012, og 28. gr. reglugerðar nr. 461/2011 til að hljóta starfsleyfi sem talmeinafræðingur hér á landi, telur ráðuneytið að rétt hafi verið að gefa kæranda tímabundið starfsleyfi en í 2. mgr. 11. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, er landlækni heimilt að gefa út tímabundið starfsleyfi til heilbrigðisstarfsmanna með erlent nám eða próf, sem er viðurkennt samkvæmt samningnum, sbr. 29. gr., en uppfylla ekki kröfur hér á landi. Fellur tilskipun 2005/36/EB undir framangreinda 29. gr. laganna.
Þá kemur fram í 4. mgr. 11. gr. framangreindra laga að handhafi tímabundins starfsleyfis skv. 2. mgr. skuli starfa undir stjórn og eftirliti heilbrigðisstarfsmanns sem hefur ótímabundið starfsleyfi í viðkomandi grein heilbrigðisfræða. Af framangreindu er því ljóst að kærandi hafði ekki rétt til að starfa sjálfstætt á meðan hún hafði einungis tímabundið starfsleyfi og bar að starfa undir stjórn og eftirliti talmeinafræðings með fullt og ótakmarkað starfsleyfi sem slík. Landlæknir virðist hafa fyrir mistök samþykkt tilkynningu kæranda um rekstur heilbrigðisþjónustu, sbr. bréf embættisins, dags. 17. nóvember 2016. Að mati ráðuneytisins var hér um ólögmæta ákvörðun af hálfu landlæknis að ræða og getur hún því ekki að mati ráðuneytisins haft fordæmisgildi. Stjórnvöld hafa heimild til að afturkalla ákvarðanir að eigin frumkvæði skv. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þegar ákvörðun er ógildanleg.
Með vísan til framanritaðs, og þess að kærandi hefur ekki lagt fram umsögn frá þeim aðila sem hún átti að starfa hjá undir stjórn og eftirliti skv. 4. mgr. 11. gr. laga nr. 34/2012 og eins og fram kemur á hinum tímabundnu starfsleyfum, telur ráðuneytið að rétt hafi verið af hálfu landlæknis að gefa aftur út tímabundið starfsleyfi og þannig að gefa kæranda tækifæri til að uppfylla skilyrði um að leggja fram umsögn með umsókn um ótakmarkað starfsleyfi sem talmeinafræðingur. Þá hafi landlækni með vísan til framanritaðs verið skylt að synja kæranda um staðfestingu á fyrirhuguðum rekstri heilbrigðisþjónustu. Að ofangreindu virtu er kröfu kæranda því hafnað.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Kröfu um að synjun landlæknis, dags. 11. júlí 2017, um útgáfu á varanlegu starfsleyfi sem talmeinafræðingur og staðfestingu á fyrirhuguðum rekstri heilbrigðisþjónustu til handa B, verði felld úr gildi, er hafnað.