Mál nr. 15/2013.
Úrskurður
Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 22. október 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A, nr. 15/2013.
1.
Málsatvik og kæruefni
Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 27. desember 2012, kærði A, til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða það að bráðabirgðaákvæði um 48 mánaða bótarétt til handa atvinnuleitenda hefði verið fellt niður og þá ákvörðun að einungis þeir sem búnir séu með 36 til 42 mánuði fái biðstyrk, en 31. desember 2012 féll úr gildi bráðabirgðaákvæði X við lög um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006. Kærandi vildi ekki una þessu og kærði þetta til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi, dags. 22. janúar 2013. Hann telur að með þessu sé verið að mismuna þegnum þessarar þjóðar. Vinnumálastofnun telur að vísa beri kærunni frá úrskurðarnefndinni þar sem kæruefnið heyri ekki undir nefndina.
Kærandi sótti síðast um atvinnuleysisbætur hjá Vinnumálastofnun 19. október 2009.
Í 29. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er kveðið á um lengd tímabils sem atvinnuleysisbætur eru greiddar. Greinir þar að sá sem telst tryggður samkvæmt lögunum geti átt rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta samfellt í þrjú ár, þ.e. 36 mánuði, frá þeim degi er Vinnumálastofnun tók við umsókn hans um atvinnuleysisbætur nema annað leiði af lögunum.
Með 6. gr. laga nr. 153/2010 var bætt við lög um atvinnuleysistryggingar bráðabirgðaákvæði X þar sem fram kemur að þrátt fyrir 1. mgr. 29. gr. geti sá sem telst tryggður samkvæmt lögunum og hefur í fyrsta skipti fengið greiddar atvinnuleysisbætur frá og með 1. mars 2008 eða síðar átt rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta í tólf mánuði til viðbótar frá þeim degi er tímabili skv. 1. mgr. 29. gr. lauk enda uppfylli hann áfram skilyrði laganna nema annað leiði af þeim. Samkvæmt 3. mgr. bráðabirgðaákvæðisins gilti það til 31. desember 2011 en með 5. gr. laga nr. 178/2011 var gildistöku ákvæðisins breytt á þann hátt að ákvæðið myndi falla úr gildi 31. desember 2012.
Var ákvæði XI til bráðabirgða ætlað að koma til móts við þá sem höfðu verið langtímaatvinnulausir.
Af hálfu kæranda kemur fram að hann telji að það að bráðabirgðaákvæði um 48 mánaða bótarétt til handa atvinnuleitenda hafi verið fellt niður og ákvörðun um að einungis þeir sem búnir séu með 36 til 42 mánuði fái biðstyrk sé stjórnarskrárbrot. Um sé að ræða mismunun. Bendir kærandi á að fram hafi komið á fréttavef Vinnumálastofnunar 12. desember 2012 og á vef velferðarráðuneytisins 20. sama mánaðar að enginn myndi falla af bótum án þess að fá tilboð um starf.
Í greinargerð til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 16. maí 2013, bendir Vinnumálastofnun á að 31. desember 2012 hafði kærandi þegið greiðslu atvinnuleysisbóta í samtals 46 og hálfan mánuð og átti hann því ekki tilkall til atvinnuleysisbóta lengur, sbr. 29. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Þá átti kærandi ekki heldur rétt á styrk á grundvelli bráðabirgðaákvæðis XI enda hafi hann þegið greiðslur atvinnuleysisbóta lengur en 42 mánuði. Eftir standi þá réttur kæranda til að nýta sér þjónustu Vinnumálastofnunar til að leita sér að vinnu og geti kærandi fengið styrk vegna starfs- eða námstengds vinnumarkaðsúrræðis í tólf mánuði frá 1. janúar 2013, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 62. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Vinnumálastofnun vekur athygli úrskurðarnefndarinnar á því að kærandi þiggi enn þjónustu af hálfu stofnunarinnar, þ.e. aðstoð við atvinnuleit og sé skráður í átakið „Liðstyrk“ hjá stofnuninni en þeir atvinnurekendur sem ráða atvinnuleitanda í gegnum átakið fái greiddan styrk á grundvelli 2. málsl. 1. mgr. 62. gr. laga um atvinnuleysistryggingar í jafn langan tíma og ráðningarsamningur atvinnuleitandans sé í gildi, að hámarki til sex mánaða.
Vinnumálastofnun bendir á að kærandi telji að um stjórnarskrárbrot sé að ræða, þ.e. að með því að fella úr gildi bráðabirgðaákvæði sem framlengi bótarétt og ákveði að aðeins þeir sem hafi þegið greiðslu bóta í 36 til 42 mánuði geti átt rétt á áframhaldandi greiðslu úr Atvinnuleysistryggingasjóði. Hafi kærandi með þessu kosið að haga málatilbúnaði sínum með þeim hætti að krefja úrskurðarnefndina um álit á því hvort sú ákvörðun löggjafans að framlengja ekki gildistíma bráðabirgðaákvæðis X við lög um atvinnuleysistryggingar og að takmarka gildissvið bráðabirgðaákvæðis XI, við sömu lög, við 42 mánuði, brjóti gegn jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar, sbr. 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.
Vinnumálastofnun bendir á að hlutverk úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða sé að kveða upp úrskurði um ágreiningsefni sem kunna að rísa á grundvelli laga um atvinnuleysistryggingar og feli úrskurðir úrskurðarnefndarinnar í sér endanlega stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. og 4. mgr. 11. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Í 6. mgr. 12. gr. laganna sé tekið fram að um málsmeðferð hjá nefndinni fari samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga þegar lögum um atvinnuleysistryggingar sleppi.
Vinnumálastofnun greinir frá því að skv. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Kæruheimild 26. gr. stjórnsýslulaga sé því einskorðuð við stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu af lægra settum stjórnvöldum. Í 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga segi að lögin skuli einungis gilda þegar stjórnvöld taka stjórnvaldsákvarðanir um rétt eða skyldur manna. Þá sé sérstaklega tekið fram að lögin gildi hvorki um samningu reglugerða né annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Stjórnsýslulög og þar með kæruheimild 26. gr. laganna taki þannig einungis til ákvarðana sem varði ákveðna einstaklinga eða lögaðila, einn eða fleiri. Af framangreindu sé ljóst að ákvörðun löggjafans um að framlengja ekki gildistíma bráðabirgðaákvæðis X við lög um atvinnuleysistryggingar og ákvörðun um inntak bráðabirgðaákvæðis XI við sömu lög teljist ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga og sæti því ekki kæru til úrskurðarnefndarinnar. Vinnumálastofnun telur, eins og málatilbúnaði kæranda sé háttað, að vísa beri máli hans frá úrskurðarnefndinni.
Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 23. maí 2013, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum til 7. júní 2013. Ekki bárust athugasemdir frá kæranda. Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 12. ágúst 2013, var kæranda tilkynnt að mál hans myndi tefjast hjá nefndinni sökum gríðarlegs málafjölda.
2.
Niðurstaða
Það er ekki um það deilt í þessu máli að Vinnumálastofnun fór að lögum um atvinnuleysistryggingar þegar greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda voru stöðvaðar frá og með 1. janúar 2013. Þessi stöðvun greiðslna var reist á þeirri meginreglu 1. mgr. 29. gr. laga um atvinnuleysistryggingar að atvinnuleitendur gætu eingöngu fengið greiddar atvinnuleysisbætur í 36 mánuði en kærandi hafði 1. janúar 2013 noti greiðslu atvinnuleysisbóta í samfleytt yfir 46 mánuði.
Ástæða þess að kærandi fékk greiddar atvinnuleysisbætur í meira en 36 mánuði var sú að bráðabirgðaákvæði X við lög um atvinnuleysistryggingar, sbr. 6. gr. laga nr. 153/2010 og 5. gr. laga nr. 178/2011, kvað á um að atvinnuleitendur gætu, að uppfylltum tilteknum skilyrðum, notið greiðslu atvinnuleysisbóta í tólf mánuði frá þeim degi er tímabili skv. 1. mgr. 29. gr. lauk. Þetta bráðabirgðaákvæði gilti til 31. desember 2012. Með 17. gr. laga nr. 142/2012 var ákvæði til bráðabirgða XI bætt við lög um atvinnuleysistryggingar og á grundvelli þess geta atvinnuleitendur, sem hafa fengið greiddar atvinnuleysisbætur í samtals 36 mánuði eða lengur en þó skemur en 42 mánuði á árinu 2013, átt rétt á sérstökum biðstyrk á árinu 2013. Kærandi telur að með framangreindum lagaákvæðum hafi verið komið á skipulagi sem brjóti á réttindum sínum, nánar tiltekið, löggjafinn hafi annars vegar ekki mátt fella niður fyrrnefnt bráðabirgðaákvæði X laga um atvinnuleysistryggingar og hins vegar ekki gera þann greinarmun á atvinnuleitendum sem leiðir af fyrrnefndu bráðabirgðaákvæði XI laga um atvinnuleysistryggingar. Þessar ákvarðanir löggjafans samrýmist því ekki jafnræðisákvæði stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, sbr. 65. gr. stjórnarskrárinnar.
Úrskurðarnefnd atvinnuleysistryggingar og vinnumarkaðsaðgerða er stjórnvald sem í störfum sínum ber að fara að lögum. Helsta verksvið nefndarinnar lýtur að túlkun fyrirmæla í lögum um atvinnuleysistryggingar, sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna. Engar forsendur eru fyrir hendi í máli þessu að úrskurðarnefndin komist að þeirri niðurstöðu að gildandi bráðabirgðaákvæði X og XI ríði í bága við jafnræðisákvæði stjórnarskrárinnar. Samkvæmt stjórnskipunarvenju eiga dómstólar úrlausn þess hvort lög frá Alþingi teljist samþýðanleg ákvæðum stjórnarskrárinnar og engin knýjandi rök leiða til þess að úrskurðarnefndin taki þetta hlutverk að sér í þessu máli.
Tekið skal fram að kærandi hefur ekki borið því við að Vinnumálastofnun hafi ekki gætt samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti í málum af þeim toga sem hér um ræðir, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Ekki er fyrir að finna í gögnum málsins að Vinnumálastofnun hafi ekki gætt þessa jafnræðis við framkvæmd bráðabirgðaákvæða X og XI.
Með vísan til þess sem hér að framan hefur verið rakið er kæru kæranda vísað frá úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða.
Úrskurðarorð
Kæru A er vísað frá úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða.
Brynhildur Georgsdóttir,
formaður
Hulda Rós Rúriksdóttir Helgi Áss Grétarsson