A 274/2007 Úrskurður frá 21. desember 2007

ÚRSKURÐUR

Hinn 21. desember 2007 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-274/2007.

Kæruefni

Með kæru, sem barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál 8. nóvember 2007, kærði [...], synjun landbúnaðarráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að verðmati á ríkisjörðinni [X].

Með bréfi, dags. 14. nóvember 2007, var kæran kynnt landbúnaðarráðuneytinu. Umsögn þess barst nefndinni með bréfi, dags. 20. nóvember, ásamt afriti af því verðmati sem beiðni kæranda lýtur að. Kæranda var með bréfi, dags. 29. nóvember, veittur frestur til 12. desember til að tjá sig um umsögn ráðuneytisins. Athugasemdir kæranda bárust nefndinni með bréfi, dags. 4. desember sl.

Með bréfi, dags. 29. nóvember 2007, fór nefndin þess jafnframt á leit við landbúnaðarráðuneytið að það léti nefndinni í té afrit af upphaflegri beiðni kæranda og synjun ráðuneytisins. Umbeðin gögn bárust með bréfi ráðuneytisins, dags. 3. desember sl.

Málsatvik

Samkvæmt framlögðum gögnum eru málsatvik í stuttu máli þau að 1. október 2007 sendi kærandi tölvupóst til landbúnaðarráðuneytisins þar sem fram kom að hann væri að reyna að „...grafa upp gamalt verðmat á ríkisjörðinni [X].“ Kemur enn fremur fram í tölvupóstinum að kæranda minni að matið hafi farið fram um mitt ár 2003. Kærandi fyllti 3. desember 2007 út þar til gert eyðublað landbúnaðarráðuneytisins þar sem formlega var farið fram á aðgang að umræddu verðmati.

Ráðuneytið synjaði kæranda um framangreinda beiðni með bréfi, dags. 9. október 2007. Í bréfinu er synjunin rökstudd með vísan til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og tilvísun til úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málum A-12/1997 og A-34/1997.

Í umsögn ráðuneytisins í málinu kemur ennfremur fram að verðmat á jörðinni [X] hafi verið unnið af Ríkiskaupum fyrir beiðni landbúnaðarráðuneytisins í kjölfar þess að sveitarfélagið Skagafjörður óskaði eftir viðræðum við ráðuneytið um kaup á jörðinni í nóvember 2003. Í þágildandi jarðalögum nr. 65/1976 hafi verið heimilað að selja sveitarfélögum jarðir án auglýsingar enda mælti jarðanefnd með sölunni. Jarðanefnd Skagafjarðarsýslu hefði lýst sig meðmælta kaupunum með bréfi, dags. 18. desember 2003, og í framhaldi af því hefði verið óskað verðmats Ríkiskaupa. Verðmatið hefði legið fyrir með skoðunar- og matsskýrslu, dags. 30. maí 2005. Í júní 2005 hefði ráðuneytið sent sveitarfélaginu matsskýrsluna.

Í skýringum ráðuneytisins kemur fram að af kaupum hafi enn ekki orðið en ekki sé útilokað að svo verði, enda sé viðræðum ekki formlega lokið. Matsskýrslan sé fyrst og fremst trúnaðargagn og vinnugagn í viðskiptum ráðuneytisins og sveitarfélagsins. Ráðuneytið vísar í umsögn sinni til þess að verði af sölu jarðarinnar [X] verði litið til verðmatsins, að teknu tilliti til athugasemda sem kunni að verða gerðar við það, svo og við ákvörðun lágmarksverðs, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 206/2003, um ráðstöfun eigna ríkisins. Mikilvægt sé að mati ráðuneytisins að upplýsingum um verðmat í skýrslum Ríkiskaupa til ráðuneytisins sé haldið utan upplýsingaskyldu stjórnvalda enda byggi regluverk um ákvörðun á lágmarksverði á sjónarmiðum um forsvaranlega meðferð ríkiseigna við sölu þeirra eigna. Þá áréttar ráðuneytið fyrri tilvísun til úrskurða úrskurðarnefndarinnar í málum A-12/1997 og A-34/1997 og þeirrar afstöðu að umbeðið skjal feli í sér upplýsingar sem séu þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga.

Athugasemdir kæranda bárust úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 4. desember sl. Vísar hann þar meðal annars til þess að umbeðið gagn teljist ekki vinnuskjal, enda hafi það verið sent þriðja aðila. Þá varði skjalið ekki einka- eða almannahagsmuni. Tekur kærandi fram að hann telji vandséð hvaða hagsmunum sé ógnað, svo að réttlæta megi að verðmat ríkis á ríkiseignum til ákvörðunar á lágmarksverði við útboð skuli undanþegið upplýsingaskyldu, eða hvernig það megi tryggja betur forsvaranlega meðferð á ríkiseignum.

Niðurstaða

1.
Í máli þessu liggur fyrir verðmat Ríkiskaupa á ríkisjörðinni [X], dags. 30. maí 2005. Landbúnaðarráðuneytið hefur byggt synjun á aðgangi að skjalinu á 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Efnislega verður jafnframt að skilja umsögn ráðuneytisins í máli þessu svo að það telji mikilvægt að upplýsingum um verðmat í skýrslum Ríkiskaupa til ráðuneytisins verði haldið utan upplýsingaskyldu stjórnvalda, enda byggi regluverk um ákvörðun á lágmarksverði á sjónarmiðum um forsvaranlega meðferð ríkiseigna við sölu þeirra sem aftur megi segja að byggi á sjónarmiðum einkaréttar. Sýnist í þessum röksemdum ráðuneytisins felast sú afstaða að verði umrætt verðmat gert aðgengilegt almenningi á grundvelli upp¬lýsingalaga kunni það að skaða hagsmuni hins opinbera við mögulega sölu á ríkisjörðinni [X].

2.
 Samkvæmt síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila, sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum er tilvitnað ákvæði skýrt svo að „... óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“ 
Í umsögn sinni hefur landbúnaðarráðuneytið vísað til úrskurða úrskurðarnefndarinnar í málum A-12/1997 og A-34/1997. Í fyrri úrskurðinum var lýst þeirri afstöðu nefndarinnar að kæmu ríki eða sveitarfélög fram eins og hverjir aðrir einkaaðilar við kaup og sölu fasteigna og lausafjár væru upplýsingar um kaup- og söluverð, svo og upplýsingar um greiðsluskilmála, þess eðlis að sanngjarnt væri og eðlilegt að þær færu leynt skv. 5. gr. upplýsingalaga. Í síðari úrskurðinum, í máli A-34/1997, er lýst sambærilegri afstöðu úrskurðarnefndarinnar, að því viðbættu að hafa beri í huga „... að ákvæðum greinarinnar [sé] ætlað að koma í veg fyrir að veittar séu upplýsingar um einka- og fjárhagsmálefni nafngreindra einstaklinga eða lögaðila.“ Í báðum þessum málum reyndi á rétt almennings til aðgangs að upplýsingum varðandi kaup og sölu jarða í eigu ríkisins. Í fyrra málinu reyndi á rétt til aðgangs að gögnum hjá landbúnaðarráðuneytinu vegna kaupa ríkisins á fasteignum á tilteknum ríkisjörðum á tilteknu árabili. Í síðara málinu reyndi á rétt til aðgangs að útboðsskilmálum vegna sölu tiltekinnar jarðar, svo og afritum allra kauptilboða sem bárust og afrits þess kaupssamnings sem gerður var.
Atvik í tilvitnuðum málum eru ekki sambærileg atvikum í því máli sem hér er til úrlausnar. Gögn þau sem krafist var aðgangs að í málum A-12/1997 og A-34/1997 fólu, a.m.k. að einhverju leyti, í sér upplýsingar um þá einstaklinga eða aðra einkaaðila sem leituðu eftir eða gerðu samninga við hið opinbera vegna þeirra jarða sem um ræddi, og var leyst úr umræddum málum á þeim grundvelli. Það skjal sem beiðni kæranda í þessu máli lýtur að inniheldur engar samsvarandi upplýsingar um mögulega viðsemjendur hins opinbera komi til sölu eða annarrar ráðstöfunar jarðarinnar [X].
Með hliðsjón af því að í ákvæði 5. gr. upplýsingalaga eru teknar upp takmarkanir sem upplýsingaréttur almennings sætir í þágu einkahagsmuna einstaklinga, fyrirtækja og annarra lögaðila, verður ekki séð að synjun á aðgangi að verðmati Ríkiskaupa á jörðinni [X] verði á henni byggð, enda koma engar upplýsingar fram í skjalinu um slíka aðila.

3.
Ráðuneytið hefur í máli þessu lagt áherslu á að það kunni að skaða hagsmuni hins opinbera við sölumeðferð jarðarinnar [X] verði verðmat á henni gert opinbert. Samkvæmt framangreindu verður ekki fallist á þá afstöðu ráðuneytisins að synjun á beiðni kæranda í máli þessu geti byggst á 5. gr. upplýsingalaga. Hér þarf engu að síður, eins og atvikum er háttað og með hliðsjón af þeim röksemdum sem landbúnaðarráðuneytið hefur haldið fram í málinu, að taka afstöðu til þess hvort aðgangur að umbeðnum upplýsingum gæti skaðað hagsmuni hins opinbera vegna mögulegrar sölu jarðarinnar. Með vísan til þessa, og atvika málsins að öðru leyti, reynir hér á það álitaefni hvort beiðni um aðgang að umbeðnu verðmati á jörðinni [X] verði synjað á grundvelli 3. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga. Önnur ákvæði 4.-6. gr. upplýsingalaga koma hér ekki til skoðunar.
Samkvæmt 6. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang að gögnum vegna tiltekinna almannahagsmuna. Segir í 1. mgr. greinarinnar að heimilt sé að takmarka aðgang að gögnum þegar „mikilvægir almannahagsmunir krefjist“, enda hafi þau að geyma upplýsingar um atriði sem upp eru talin í tölul. 1-5. Í 3. tölul. ákvæðisins kemur fram að á þessum grundvelli sé heimilt að synja um aðgang að gögnum innihaldi þau upplýsingar um „viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra“. Segir í skýringum við ákvæði þetta í frumvarpi því sem síðan varð að upplýsingalögum að meginsjónarmiðið að baki ákvæðisins sé „... að opinber aðili eigi að standa jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum, hvorki betur né verr.“ Jafnframt segir þar eftirfarandi um skýringu þessa ákvæðis: „Óheftur réttur til upplýsinga getur á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína.“
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni skoðunar- og matsskýrslu Ríkiskaupa, vegna jarðarinnar [X], dags. 30. maí 2005. Þar er í stuttu máli lýst landi jarðarinnar, byggingum og landgæðum, auk þess sem þar kemur fram áætlað mat Ríkiskaupa á verðmæti hennar. Þær upplýsingar sem þar koma fram gætu mögulega haft einhver áhrif á fjárhæð þeirra tilboða sem fram kæmu í jörðina yrði hún boðin til sölu á almennum markaði, sem reyndar stóð ekki til þegar matið fór fram. Við framkvæmd upplýsingalaga hefur á hinn bóginn almennt verið út frá því gengið að almenningur eigi ríkari rétt til aðgangs að upplýsingum um ráðstöfun opinberra fjármuna heldur en upplýsingum er varðað geta viðskipti milli einkaaðila, sbr. fyrri úrskurði úrskurðarnefndar, t.d. í máli A-234/2006. Þá hefur úrskurðarnefndin í úrskurðum sínum, þar sem fjallað hefur verið um aðgang að samningum um kaup opinberra aðila á þjónustu eða vöru hjá einkaaðilum eða að gögnum um undirbúning slíkra samninga, vísað til þess að skýra beri takmarkanir á upplýsingarétti almennings sbr. 3. gr. upplýsingalaga þröngt, þ. á m. reglurnar í 5. gr. og 3. tölul. 6. gr. þeirra laga, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-206/2005, A-168/2004 og A/133/2001. Samkvæmt skýringum landbúnaðarráðuneytisins eru viðræður við sveitarfélagið Skagafjörð um kaup jarðarinnar [X] enn í gangi. Sölumeðferð á almennum markaði hefur ekki verið hafin, þó vera kunni að leitast verði við að selja jörðina með þeim hætti.
Verðmatið sem hér um ræðir var gert í tilefni fyrirhugaðra viðskipta tveggja opinberra aðila, ríkisins og sveitarfélagsins Skagafjarðar. Upplýsingalögin taka til beggja þessara aðila samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna. Landbúnaðarráðuneytið hefur bent á að til verðmatsins verði litið þegar lágmarksverð jarðarinnar verði ákveðið í samræmi við 4. gr. reglugerðar nr. 206/2003 um ráðstöfun eigna ríkisins, en það verður að skilja svo að það lágmarksverð gæti orðið annað en verð samkvæmt mati Ríkiskaupa sem fram fór fyrir rúmlega 30 mánuðum. Líta verður til þess að aldur verðmatsins hefur eðli máls samkvæmt áhrif á það hversu ríkir hagsmunir hins opinbera eru af því að almenningi verði ekki veittur aðgangur að því. Þótt hugsanlegt sé, eins og fyrr segir, að upplýsingar um verðmatið gætu einhver áhrif haft á verð það sem fengist fyrir jörðina [X] yrði hún seld verður engan veginn talið að hagsmunir ríkisins af því að halda verðmatinu leyndu af þeim sökum geti komið í veg fyrir að landbúnaðarráðuneytinu sé skylt að veita kæranda aðgang að verðmatinu. Verður þannig ekki á það fallist að heimilt sé að synja um aðgang að skýrslunni með vísan til 6. gr. upplýsingalaga.

4.
Þegar það er virt sem að framan er rakið er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar sú að landbúnaðar¬ráðuneytinu beri að veita kæranda aðgang að umræddu skjali. Samkvæmt þessu er fallist á kröfu kæranda.

Úrskurðarorð:

Landbúnaðarráðuneytinu ber að veita kæranda, [...], aðgang að skoðunar- og matsskýrslu Ríkiskaupa, dags. 30. maí 2005, vegna jarðarinnar [X], nú sveitarfélaginu Skagafirði.

Friðgeir Björnsson
formaður

                                               Sigurveig Jónsdóttir                                    Trausti Fannar Valsson