Nr. 59/2023 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 2. febrúar 2023 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 59/2023
í stjórnsýslumáli nr. KNU22110006
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 2. nóvember 2022 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Rússlands (hér eftir nefnd kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 19. október 2022, um að synja henni um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.
Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar um að synja henni um alþjóðlega vernd á Íslandi verði felld úr gildi og að henni veitt alþjóðleg vernd með vísan til 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kærandi krefst þess til vara að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að henni verði veitt alþjóðleg vernd með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara krefst kærandi þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að henni verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til 74. gr. laga um útlendinga. Til þrautaþrautavara krefst kærandi þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að henni verði veitt dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið með vísan til 78. gr. laga um útlendinga. Til þrautaþrautaþrautavara er gerð sú krafa að ákvörðun í máli kæranda verði felld úr gildi og að Útlendingastofnunar verði gert að taka mál hennar til meðferðar á ný.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi 5. apríl 2022. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun m.a. 21. júní 2022 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 19. október 2022 synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga og sérstakra tengsla skv. 78. gr. laganna. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála hinn 2. nóvember 2022. Kærunefnd barst greinargerð kæranda 16. nóvember 2022.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi byggi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hún sé í hættu í heimaríki vegna stjórnmálaskoðana.
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi væri ekki flóttamaður og henni skyldi synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi samkvæmt ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.
Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að kærandi mótmæli þeirri niðurstöðu Útlendingastofnunar að hún hafi ekki með fullnægjandi hætti sýnt fram á að hún hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir í heimaríki sínu í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kærandi hafi ekki farið leynt með stjórnmálaskoðanir sínar og andúð í garð aðgerða yfirvalda í Rússlandi. Hún hafi bæði gagnrýnt stjórnvöld Rússlands á samfélagsmiðlum sem og tekið þátt í opinberum mótmælum gegn stjórnvöldum, m.a. vegna stríðsins í Úkraínu og vegna handtöku stjórnarandstæðingsins Alexei Navalny. Kærandi hafi lagt fram ýmis gögn þessu til staðfestingar. Hún hafi hins vegar þurft að eyða ýmsum ummælum af samfélagsmiðlum sínum til að eiga ekki á hættu að vera handtekin á flugvellinum við brottför hennar og dóttur hennar úr landi.
Í greinargerð er fjallað um það hvernig Rússland hafi þrengt að grundvallarmannréttindum almennra borgara þar í landi. Í fréttatilkynningu frá OHCHR frá 27. september 2022 komi fram að rúmlega 2.300 einstaklingar hafi verið handteknir í mótmælum gegn herkvaðningu. Réttindi hinna handteknu séu ekki virt og sæti þeir ómannúðlegri meðferð af hálfu rússneskra yfirvalda á meðan þeir séu í haldi. Þá hafi saksóknarembættið í Moskvu varað við því að skipulagning eða þátttaka í mótmælum gæti leitt til allt að 15 ára fangelsisvistar. Vitað sé að rússnesk stjórnvöld fylgist grannt með þegnum sínum og hafi í því skyni veitt yfirvöldum víðtækar heimildir til þess að fylgjast með öllum samskiptum rússneskra ríkisborgara, þar á meðal öllu því sem birt sé á veraldarvefnum. Þá séu miklar líkur á því að hún verði kvödd í herinn á grundvelli menntunar sinnar, verði hún send aftur til Rússlands. Kærandi sé menntaður læknir, sérhæfð í geðlækningum en hafi ekki starfað sem slíkur í nokkur ár. Allsherjarherkvaðning sem hafi tekið gildi í Rússlandi þann 21. september 2022 nái einnig til menntaðra lækna óháð kyni og því hvort viðkomandi sé með einhverja starfsreynslu í því fagi. Þá hafi rússnesk yfirvöld þegar neitað læknum, hjúkrunarfræðingum og sjúkraliðum að ferðast úr landi vegna mögulegrar herkvaðningar. Í ljósi menntunar kæranda sem og þess að hún sé með svokallaðan hermiða (e. military ticket) séu miklar líkur á að hún verði kvödd í herinn. Herþjónustunni muni kærandi ekki gegna en ljóst sé að neitun á herkvaðningu yrði ekki tekið af léttúð af rússneskum stjórnvöldum. Eigi hún því á hættu að sæta ofsóknum og refsingu þegar vegna þess sbr. e-lið 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga.
Kærandi krefst þess til vara að henni verði veitt alþjóðleg vernd á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, enda hafi hún raunverulega ástæðu til þess að óttast um líf sitt og að hún muni sæta verulegri vanvirðingu og ómannúðlegri meðferð verði hún send til Rússlands. Lögreglan hafi beitt friðsamlega mótmælendur óhóflegu valdi sem hafi í mörgum tilvikum leitt til ofbeldis sem jafna megi við pyndingar eða ómannúðlegrar og vanvirðandi meðferð. Kærandi telji sig ekki óhulta þar í landi á meðan núverandi einræðisherra sitji í valdastól.
Til þrautavara krefst kærandi þess að henni verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærandi hafi ríka þörf fyrir vernd vegna erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki sínu. Viðvarandi mannréttindabrot eigi sér stað í Rússlandi og það séu yfirvöld ríkisins sem beiti íbúa landsins ofsóknum og ofbeldi. Kæranda standi því ekki til boða fullnægjandi vernd og aðstoð frá stjórnvöldum líkt og fram komi í ákvörðun Útlendingastofnunar.
Til þrautaþrautavara krefst kærandi þess að henni verði veitt dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið. Hún uppfylli skilyrði 1. og 2. mgr. 55. gr., sbr. 1. mgr. 78. gr. laga um útlendinga og komi ekkert fram í ákvörðun Útlendingastofnunar sem hreki þá fullyrðingu kæranda. Kærandi hafi rík fjölskyldutengsl við Ísland þrátt fyrir að hún uppfylli ekki aldursskilyrði 73. gr. laganna. Hún hafi verið gift íslenskum ríkisborgara í […] ár og eigi með honum tvær dætur. Á þeim tíma sem kærandi hafi verið í hjónabandinu hafi hún komið oft til landsins, m.a. til þess að dætur hennar gætu heimsótt ömmu sína og afa hér á landi. Sé því nær öruggt að samanlögð lögmæt dvöl kæranda hér á landi hafi náð því tveggja ára marki sem nefnt sé í athugasemdum við 3. mgr. 76. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum um útlendinga nr. 80/2016. Jafnvel þótt lögmæt dvöl hennar á landinu verði ekki talin fullnægjandi sé heimilt að veita henni dvalarleyfi á grundvelli ákvæðisins ef heildstætt mat á aðstæðum leiði til þess, sbr. 4. mgr. 78. gr. laga um útlendinga. Kærandi sé [...] ára gömul, báðar dætur hennar séu íslenskir ríkisborgarar og tengdafjölskylda hennar búi hér á landi. Hún hafi verið gagnrýnin á rússnesk stjórnvöld og framtíð hennar sé í hættu þar í landi. Að mati kæranda verði að fara fram heildstætt mat á því hvort tengsl kæranda við Ísland eða Rússland séu sterkari. Í ákvörðun Útlendingastofnunar hafi stofnunin komist að þeirri niðurstöðu að kærandi hafi bakland í Rússlandi. Rússland sé hins vegar stórt land og móðir kæranda og systir búi í Kamchatsky, í tæplega 9 klukkustunda flugleið frá Moskvu. Þá sé óvíst hvort kærandi geti ferðast til að heimsækja dætur sínar aftur verði henni gert að snúa aftur til Rússlands. Hún sé náin dætrum sínum og tengsl hennar við Ísland séu ríkari en við Rússland og heildstætt mat leiði því til þess að skilyrði 78. gr. laganna séu uppfyllt.
Að lokum krefst kærandi þess að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd á Íslandi til meðferðar á ný á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga. Ákvörðun Útlendingastofnunar byggi á ófullnægjandi upplýsingum um stöðu íbúa í Rússlandi, einkum þeirra sem hafi gagnrýnt stjórnvöld þar í landi, erfiðra almennra aðstæðna þar í landi í ljósi viðvarandi mannréttindabrota sem og herkvaðninga þeirra sem tilkynntar hafi verið í Rússlandi.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Kröfur til rannsóknar í hverju máli ráðast af lagagrundvelli málsins og einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda, þ.m.t. þeim málsástæðum sem hann ber fyrir sig.
Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi frá ýmsu sem hún telur leiða til þess að hún hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir í heimaríki sínu. Þá lagði hún fram gögn sem hún kvað styðja við andstöðu sína við stríð og háttsemi rússneskra stjórnvalda og um að hún hafi tekið virkan þátt í mótmælum. Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda er fjallað um frásögn kæranda af aðstæðum sínum í Rússlandi. Er frásögn kæranda að mestu talin trúverðug og lagt til grundvallar að hún hafi tjáð sig á samfélagsmiðlum og tekið þátt í mótmælum gegn stjórnvöldum. Hins vegar segir að kærandi hafi ekki lagt fram gögn sem renni stoðum undir það að hún hafi verið virk í mótmælum eða andstöðu gegn stjórnvöldum í Rússlandi eða eigi á hættu ofsóknir. Þá hafi kærandi ekki lagt fram gögn sem sýni fram á að staða hennar sé að einhverju leyti frábrugðin stöðu annarra einstaklinga í Rússlandi sem séu mótfallnir stríðinu í Úkraínu. Ljóst er að ekki er samræmi á milli þeirra forsendna sem Útlendingastofnun leggur til grundvallar og þeirrar niðurstöðu sem komist var að.
Kærunefnd gerir athugasemdir við rannsókn Útlendingastofnunar í máli kæranda. Í ákvörðun Útlendingastofnunar er að mestu vísað í skýrslur og heimildir sem fjalla um stöðu í landinu og atburði er hafi átt sér stað fyrir innrás Rússa í Úkraínu í febrúar 2022. Einungis er stuðst við nokkrar skýrslur og gögn sem útgefin voru eftir innrás Rússa en þær heimildir fjalla þó að litlu eða engu leyti um áhrif og afleiðingar innrásar Rússlands í Úkraínu. Þá er af lestri ákvörðunar Útlendingastofnunar óljóst hvaða hluta frásagnar kæranda stofnunin leggur í raun til grundvallar og af hvaða ástæðu stofnunin telur kæranda ekki hafa lagt fram nægilega skýr gögn um það að hún sé í hættu í heimaríki vegna andstöðu sinnar við stjórnvöld.
Ljóst er af lestri nýlegra heimilda um Rússland að ástandið í landinu hafi breyst hratt til hins verra í kjölfar innrásarinnar. Þá er ljóst að rússnesk stjórnvöld hafa hert aðgerðir gegn tjáningarfrelsi íbúa í Rússlandi m.a. hafi verið ráðist gegn sjálfstæðri blaðamennsku, mótmælum gegn stríðinu og andófsraddir í kjölfar innrásarinnar kvaddar niður með hörðum aðgerðum. Stjórnvöld hafi lokað á sjálfstæðar fréttasíður og samfélagsmiðla. Þá eigi einstaklingar á hættu fangelsisrefsingu vegna tjáningar sem stjórnvöld líti á sem falsfréttir. Heimildir styðja við frásögn kæranda af aðgerðum stjórnvalda gegn einstaklingum sem mótfallnir eru stríðinu í Úkraínu sem og takmörkunum á tjáningarfrelsi og öðrum mannréttindum almennra borgara í Rússlandi. Með vísan til heimilda um stöðuna í Rússlandi var sérstök ástæða fyrir Útlendingastofnun að kanna með ítarlegum hætti stöðuna í heimaríki kæranda eins og hún var þegar ákvörðun var tekin og rökstyðja með fullnægjandi hætti hvort þátttaka kæranda í mótmælum og tjáning á samfélagsmiðlum leiddi til þess að hún hefði ástæðuríkan ótta við ofsóknir. Er það mat kærunefndar að ákvörðun Útlendingastofnunar sé haldin annmarka hvað þetta varðar.
Kærandi hefur með greinargerð sinni til kærunefndar lagt fram svokallaðan hermiða (e. military ticket) og telur hún að líkur séu á að hún verði kölluð í herinn vegna menntunar sinnar og skráningar sinnar samkvæmt framangreindum hermiða en kærandi er menntaður geðlæknir. Bera heimildir með sér að rússnesk stjórnvöld hafi 21. september 2022 kallað fjölda einstaklinga til herþjónustu, þ. á m. lækna óháð kyni og starfsreynslu í því fagi. Í ljósi þessara upplýsinga er mikilvægt að kannað verði sérstaklega hvort kærandi kunni að vera kvödd í herinn í Rússlandi og hvaða þýðingu framangreindur hermiði og menntun kæranda hefur fyrir stöðu hennar verði henni gert að snúa til heimaríkis.
Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgara með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Að mati kærunefndar ber framangreint með sér að ekki hafi farið fram viðhlítandi mat á aðstæðum hennar í hinni kærðu ákvörðun. Telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á rannsókn stofnunarinnar þar sem aðstæður kæranda voru ekki skoðaðar með hliðsjón af aðstæðum í Rússlandi eftir innrás Rússa í Úkraínu. Málsmeðferð Útlendingastofnunar og rökstuðningur ákvörðunar í máli kæranda er, með vísan til framangreinds, að mati kærunefndar enn fremur ekki í samræmi við reglur stjórnsýsluréttar, m.a. 10. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærunefnd telur framangreinda annmarka á málsmeðferð Útlendingastofnunar verulega og að þeir kunni að hafa haft áhrif á efnislega niðurstöðu máls kæranda. Þá er það mat kærunefndar að ekki sé unnt að bæta úr þeim á kærustigi og því sé rétt að mál kæranda hljóti nýja meðferð hjá Útlendingastofnun.
Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er ekki ástæða til umfjöllunar um aðra þætti ákvörðunar Útlendingastofnunar.
Samantekt
Með vísan til þess sem að framan hefur verið rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda til nýrrar meðferðar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til meðferðar á ný.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the case.
Tómas Hrafn Sveinsson
Sindri M. Stephensen Þorbjörg I. Jónsdóttir