Úrskurður nr. 24/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 28. janúar 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 24/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU15070008

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 29. september 2015 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 8. júlí 2015, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Ítalíu.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002 og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 22. apríl 2015. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni þann 22. apríl sl., kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í gagnagrunninn af yfirvöldum á Ítalíu og í Belgíu. Þann 27. maí 2015 var beiðni um viðtöku kæranda beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. 1. mgr. 18. gr. reglugerðar evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Ekkert svar barst frá Ítalíu og því taldist beiðnin samþykkt, sbr. 2. mgr. 25. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 12. júní sl. var ítölskum yfirvöldum send tilkynning þess efnis að þar sem ekkert svar hafi borist innan frests þess sem kveðið er á um í 2. mgr. 25. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, hafi beiðni um endurviðtöku kæranda talin vera samþykkt af stjórnvöldum á Ítalíu. Stjórnvöld á Ítalíu staðfestu samþykki á endurviðtöku 19. júní sl. Útlendingastofnun ákvað þann 8. júlí 2015 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Ítalíu. Kærandi kærði ákvörðunina þann 20. júlí sl. auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 4. ágúst 2015. Greinargerð kæranda barst kærunefndinni 18. júlí 2015.

Kæranda var boðið að koma fyrir kærunefndina með bréfi dags. 11. janúar 2016, en kærandi afþakkaði boðið þann 15. janúar sl.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar, dags. 8. júlí 2015, var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Ítalíu. Lagt var til grundvallar að Ítalía virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu.

Varðandi mat á því hvort kærandi væri í viðkvæmri stöðu, benti stofnunin á að um væri að ræða 26 ára karlmann við góða heilsu. Því var ekkert talið benda til þess að kærandi væri í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Kæranda kvaðst ekki hafa farið í viðtal hjá stjórnvöldum á Ítalíu eða fengið úrlausn mála sinna þar í landi. Útlendingastofnun benti á að ítölsk yfirvöld hafi, með því að samþykkja að taka aftur við kæranda og hælisumsókn hans, skuldbundið sig til að fjalla um mál kæranda og veita honum húsnæði og þá þjónustu sem honum ber.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda er aðallega fjallað um aðbúnað og húsnæði hælisleitenda á Ítalíu og aðstæður fyrir sérstaklega viðkvæma hælisleitendur. Í því sambandi er m.a. vísað til eftirfarandi skýrslna: UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013), Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, október 2013) og Report by Nils Muiznieks, Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, Following his visit to Italy from 3 to 6 July 2012 (Council of Europe, 18. september 2012). Þar komi fram að skortur sé á húsnæði á Ítalíu og því geti hælisleitendur orðið heimilislausir. Hæliskerfið á Ítalíu hafi legið undir miklum ámælum undanfarin ár og gagnrýni varðandi aðbúnað og aðstæður hafi komið frá stofnunum eins og Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og í dómum Mannréttindadómstóls Evrópu. Kærandi hafi ekki fengið húsnæði á Ítalíu og því neyðst til að sofa á götunni. Hann hafi ekki haft neina fjármuni til matarkaupa og enga aðstoð fengið. Enn fremur segir í greinargerð að miklir brestir séu í skráningarferli hælisleitenda í landinu og að sá tími frá því að hælisleitandi sækir um hæli, þar til hann fær boð um húsnæðispláss geti þannig verið allt of langur. Því er haldið fram í greinargerð að aðstæður á Ítalíu séu svo slæmar að það jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð skv. 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Þá kemur fram í greinargerð að Flóttamannastofnun hafi gagnrýnt aðstoð við sérstaklega viðkvæma hælisleitendur; hún sé oft ófullnægjandi og fjöldi rýma ætluð flóttafólki með sérþarfir sé jafnframt ófullnægjandi. Kærandi sé bæði ólæs og óskrifandi og hafi enga formlega menntun hlotið. Hann hafi ítrekað sýnt fram á takmarkaðan skilning á ferli hælismáls síns þrátt fyrir ítarlegar leiðbeiningar. Talsmaður kæranda telur einstakling sem hvorki geti lesið né skrifað vera sérstaklega berskjaldaðan og að kærandi geti talist í sérstaklega viðkvæmri stöðu.

Kærandi vísar máli sínu til stuðnings til 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar og meginreglunnar um að vísa ekki fólki aftur þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga, 3. gr. mannréttindasáttamála Evrópu, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, 17. gr. móttökutilskipunar nr. 2013/33/EB og 29. gr. tilskipunar nr. 2011/95/EB.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Afmörkun úrlausnarefnis

Fyrir liggur í máli þessu að ítölsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 2. mgr. 25. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort Útlendingastofnun hafi tekið rétta ákvörðun þegar ákveðið var að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa honum til Ítalíu. Úrlausnarefni málsins er afmarkað við það hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd.

Lagarammi

Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má einnig ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.

Aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð á Ítalíu

Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu í málum er varða Grikkland og Ítalíu getur sú staða komið upp að óheimilt sé að endursenda hælisleitendur til einstakra ríkja vegna ástands í viðkomandi móttökuríki. Aðildarríki mannréttindasáttmálans verða að vera meðvituð um alvarlega galla við meðferð hælisumsókna eða í móttöku hælisleitenda í því aðildarríki sem endursenda skal til á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Verður því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð á Ítalíu.

Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir skýrslur og gögn um aðstæður og málsmeðferð á Ítalíu, sbr. m.a. Asylum Information Database, Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, desember 2015); Asylum Information Database, Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, janúar 2015); Endursendingar hælisleitenda til Ítalíu, greinargerð innanríkisráðuneytisins í desember 2015 (Innanríkisráðuneytið, desember 2015); UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013); UNHCR proposals to address current and future arrivals of asylum seekers and migrants by sea to Europe (UNHCR, mars 2015); Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014) og Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, október 2013).

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd, m.a. af Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, vegna aðbúnaðar hælisleitenda þar í landi. Skipulag hæliskerfisins og bolmagn stjórnvalda til að taka við verulegu flæði flóttamanna hefur verið gagnrýnt. Gögn málsins benda þó til þess að ítölsk stjórnvöld hafi undanfarið ár brugðist við þessari gagnrýni og að ráðist hafi verið í aðgerðir til að endurskipuleggja hæliskerfið og fjölga gistirýmum.

Í september á síðasta ári samþykktu ítölsk stjórnvöld tilskipun (LD 142/2015) sem innleiðir ýmsar betrumbætur á ítalska hæliskerfinu. Opnaðar hafa verið stöðvar með gistirýmum (e. hotspots) þar sem þeir einstaklingar sem koma inn á landamæri Ítalíu eru skráðir og fingraför þeirra eru tekin. Um er að ræða samstarf ítalskra stjórnvalda við m.a. Frontex og Europol og markmiðið með stöðvunum er m.a. að auka skilvirkni í hælismálum. Þeir einstaklingar sem skilgreindir eru sem hælisleitendur eru fluttir frá stöðvunum á svokallaðar svæðisbundnar miðstöðvar (e. Regional Hubs) sem skulu leysa af hólmi móttökumiðstöðvar á fyrsta stigi. Þar sækja þeir svo um hæli í landinu. Hið svokallaða SPRAR kerfi móttökumiðstöðva fer nú stækkandi og er fjölgun gistirýma í kerfinu m.a. svar við skorti á gistirýmum í hæliskerfi landsins. Þá hefur ráð Evrópusambandsins tekið tvær ákvarðanir (nr. 1523/2015 og 1601/2015) sem kveða á um bráðabirgðaráðstafanir sem heimila ítölskum stjórnvöldum flutning skráðra hælisleitenda á Ítalíu til annarra Evrópulanda. Hælisleitendur frá Sýrlandi, Erítreu og Írak eiga þess nú kost að vera fluttir frá Ítalíu á grundvelli framangreindra ákvarðana.

Innanríkisráðuneytið gaf út greinargerð um endursendingar hælisleitenda til Ítalíu í desember síðastliðnum. Þar kemur fram að ráðuneytið meti svo að ágallar á aðbúnaði og móttökuskilyrðum hælisleitenda á Ítalíu séu ekki slíkir að þeir gefi ástæðu til að ætla að endursendingar þangað muni almennt brjóta gegn alþjóðlegum skuldbindingum íslenskra stjórnvalda. Lagt er til að meta skuli aðstæður í hverju tilviki fyrir sig og enn fremur að þeir sem teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu skuli ekki sendir til Ítalíu.

Kærunefndin hefur einnig tekið mið af dómi Hæstaréttar frá 1. október 2015 í máli nr. 114/2015 þar sem fjallað var um málsmeðferð og skilyrði til móttöku hælisleitanda á Ítalíu og komist að þeirri niðurstöðu að ekki væri fyrir hendi kerfislægur galli sem leiddi til þess að hælisleitandi standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta þar ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð, sbr. 45. gr. útlendingalaga.

Í ljósi dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu og Hæstaréttar sem og framangreindrar greinargerðar um endursendingar hælisleitenda til Ítalíu telur kærunefndin að skoða þurfi sérstaklega hvort kærandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Ljóst er að kærandi er ungur, einstæður karlmaður. Hann kvað heilsufar sitt vera mjög gott í viðtali við Útlendingastofnun þann 18. júní síðastliðinn. Þá kveðst kærandi vera ólæs og óskrifandi og aldrei hafa gengið í skóla. Kærunefnd telur að ólæsi og skortur á skriftarkunnáttu leiði ekki eitt og sér til þess að kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Í ljósi framangreinds er það því mat kærunefndarinnar að gögn málsins gefi ekki ástæðu til að líta svo á að aðstæður kæranda séu slíkar að hann teljist vera í svo sérstaklega viðkvæmri stöðu að það standi í vegi endursendingar kæranda til Ítalíu.

Með vísan til framangreinds hefur athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda á Ítalíu heldur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Ítalíu brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns á Ítalíu, bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Sérstök tengsl við landið eða aðrar sérstakar ástæður skv. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 18. júní 2015 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Auk þess er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna, sbr. framangreint ákvæði.

Samantekt

Í máli þessu hafa ítölsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls framangreinds er fallist á að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja um efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli hér á landi og ákveða að senda kæranda til Ítalíu með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það því niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar í máli er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður

Anna Valbjörg Ólafsdóttir Pétur Dam Leifsson