Úrskurður nr. 59/2017
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 31. janúar 2017 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 59/2017
í stjórnsýslumáli nr. KNU16110063
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 30. nóvember 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 4. nóvember 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Spánar.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin).
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002 og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
Þann 1. janúar 2017 tóku gildi ný lög um útlendinga nr. 80/2016. Samkvæmt 2. mgr. 121. gr. laganna gilda ákvæði þeirra um mál sem bárust kærunefnd útlendingamála fyrir gildistöku laganna en höfðu ekki verið afgreidd með úrskurði. Fer því um mál þetta samkvæmt ákvæðum laga nr. 80/2016.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 12. september 2016. Leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann sama dag, skilaði engum niðurstöðum. Þann 13. september 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Spáni, sbr. 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, þar sem hann var með gilda vegabréfsáritun útgefna af spænskum yfirvöldum. Þann 29. september 2016 barst svar frá spænskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 4. nóvember 2016 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Spánar. Kærandi kærði ákvörðunina þann 30. nóvember 2016 til kærunefndar útlendingamála auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 23. nóvember 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 20. desember 2016.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Spánar. Lagt var til grundvallar að Spánn virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Spánar ekki í sér brot gegn 45. gr. þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a sömu laga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Spánar, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. a þágildandi laga um útlendinga.
Hvað varðar andmæli kæranda tók Útlendingastofnun það fram að ekki fáist séð að kærandi kunni að lenda í vandræðum vegna þeirra málsmeðferðarreglna sem gildi á Spáni um að setja mál í flýtimeðferð liggi engar gildar ástæður að baki umsókn um alþjóðlega vernd. Þá séu kæranda tryggð réttarúrræði á Spáni eins og rétturinn til að kæra til æðra stjórnvalds telji hann brotið á réttindum sínum. Ólíklegt sé að umsækjendur um alþjóðlega vernd, sem séu fluttir til Spánar og færðir í umsjá spænskra yfirvalda og séu í sömu stöðu og kærandi, verði vistaðir í móttökumiðstöðvunum í Ceuta og Melilla enda séu þeir ekki að koma ólöglega inn í landið eða án skilríkja. Bendi þannig allt til þess að kæranda verði komið fyrir í viðeigandi búsetuúrræði við komu sína til Spánar. Þá verði ekki séð að kæranda verði komið fyrir í varðhaldsmiðstöðvunum Zona Franca í Barselóna eða Aluche í Madríd. Þröng skilyrði séu tíunduð í spænskum lögum til að réttlæta varðhald og í reynd séu umsækjendur um alþjóðlega vernd ekki settir í varðhald. Sé því óþarfi að meta aðstæður í þessum varðhaldsmiðstöðvum nánar.
Enn fremur tók Útlendingastofnun það fram að kærandi geti leitað til lögreglu á Spáni verði hann fyrir einhvers konar ofbeldi eða mismunun á grundvelli uppruna og óskað eftir vernd telji hann þörf á því. Ekki fáist séð að fólk af sama þjóðflokki og kærandi verði fyrir mismunun á grundvelli þjóðernis á Spáni. Að öðru leyti vísar Útlendingastofnun til umfjöllunar sinnar um aðstæður á Spáni hvað varðar andmæli kæranda.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 10. október 2016 hafi kærandi upplýst að hann vilji ekki fara til Spánar. Hann hafi aldrei ætlað sér að sækja um alþjóðlega vernd þar í landi en eina leiðin til að komast frá [...] til Íslands hafi verið að fá vegabréfsáritun frá Evrópuríki og Spánn hafi verið eina ríkið sem hafi samþykkt að veita honum vegabréfsáritun. Kærandi tilheyri [...]. Telji kærandi þá staðreynd geta haft áhrif á umsókn sína á Spáni vegna [...]. Kærandi kveður sig ekki eiga möguleika á alþjóðlegri vernd á Spáni þar sem spænsk yfirvöld glími við mikinn vanda vegna fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd frá [...] og að umsóknir ríkisborgara [...] séu ekki skoðaðar á einstaklingsgrundvelli af spænskum stjórnvöldum. Allir [...] umsækjendur fái synjun frá spænskum stjórnvöldum óháð því hvaða ástæður liggi á bak við flótta þeirra.
Í greinargerð kæranda kemur einnig fram að meira en tvöföld aukning hafi orðið á umsóknum um alþjóðlega vernd á Spáni árið 2015 samanborið við árið á undan. Vísað sé til skýrslu umboðsmanns almennings á Spáni um hæliskerfið þar í landi. Í henni geri umboðsmaðurinn alvarlegar athugasemdir við óviðunandi innleiðingu, framkvæmd og eftirfylgni spænskra yfirvalda á tilskipun Evrópusambandsins nr. 2013/32/ESB frá 26. júní 2013 um lágmarkskröfur til málsmeðferðar í aðildarríkjum við veitingu og afturköllun á stöðu flóttamanns og svo tilskipun nr. 2013/33/ESB um lágmarkskröfur varðandi móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd. Telji umboðsmaðurinn að Spánn uppfylli ekki þau lágmarksviðmið sem ofangreindar tilskipanir kveði á um. Jafnframt geri hann athugasemdir við þrönga túlkun spænskra yfirvalda á lögum um rétt til alþjóðlegrar verndar og viðbótarverndar. Telji hann þau skilyrði sem sett séu fram í lögunum til þess fallin að hindra það að flóttamenn fái alþjóðlega vernd. Þá leggi umboðsmaðurinn m.a. áherslu á að breytinga sé þörf á málsmeðferð með tilliti til málshraða en mörg dæmi séu um að málsmeðferð taki allt upp í tvö ár. Enn fremur mælist hann til þess að spænsk yfirvöld tryggi að allir umsækjendur um alþjóðlega vernd fái húsaskjól og bættan aðbúnað, málsmeðferðin verði vandaðri og að lögfræðiaðstoð verði tryggð.
Vísað er til skýrslna eftirlitsnefndar Evrópuráðsins um forvarnir gegn pyndingum og ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu (e. European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment). Annars vegar varðandi illa meðferð á fólki og slæman aðbúnað í flóttamannamiðstöðvunum Zona Franca í Barselóna og Aluche í Madríd. Hins vegar varðandi enn alvarlegri aðstæður í strandarborgunum Ceuta og Melilla í Norður-Afríku, en borgirnar séu staðsettar á svæði sem heyri formlega undir Spán. Þar sé að finna tímabundnar varðhaldsmiðstöðvar fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd sem séu yfirfullar og ógni heilsu og andlegri líðan þeirra sem þar séu í haldi. Þá hafi ný lög um útlendinga tekið gildi 30. mars 2015 á Spáni. Ein helsta ástæða lagabreytinganna hafi verið lögleiðing á hópbrottflutningum umsækjenda um alþjóðlega vernd sem komi til Spánar í gegnum strandarborgirnar Ceuta og Melilla. Lögin hafi verið harðlega gagnrýnd fyrir að skerða grundvallarmannréttindi þeirra en þar megi helst nefna heimildir spænskra stjórnvalda til fyrirvaralausra hópbrottvísana flóttamanna á Spáni án þess að umsókn þeirra sé tekin fyrir af spænskum stjórnvöldum.
Þá kemur fram í greinargerð kæranda að sæki einstaklingar ekki um alþjóðlega vernd á innan við mánuði frá komu sinni til Spánar sé þarlendum stjórnvöldum heimilt að beina umsókn þeirra í flýtimeðferð. Í framkvæmd sé þó flestum þeirra hafnað samstundis. Þá kveði lög landsins á um að hafi einstaklingur ekki fengið svar við umsókn sinni á fyrsta stjórnsýslustigi innan sex mánaða frá umsókn jafngildi það synjun um alþjóðlega vernd. Þá séu ekki öll viðtöl við umsækjendur tekin af starfsmönnum innanríkisráðuneytisins þar sem mörg þeirra séu tekin af lögreglumönnum eða landamæravörðum sem einnig hafi heimild til þess.
Enn fremur vísar kærandi til þess að hatursglæpir séu vandamál á Spáni og að hluta þeirra megi rekja beint til kynþáttafordóma. Jafnframt að þrátt fyrir að umsækjendur um alþjóðlega vernd eigi í orði kveðnu aðgang að vinnumarkaði á Spáni þá sé raunin sú að gríðarlega erfitt sé fyrir umsækjendur að finna sér atvinnu vegna mikils atvinnuleysis á Spáni, tungumálaörðugleika, mismununar á grundvelli þjóðernis eða trúar og að langan tíma taki að viðurkenna réttindi þeirra.
Þá er í greinargerð kæranda vísað til gagnrýni umboðsmanns almennings á Spáni um að engin framkvæmd né verkferlar gildi um endurviðtöku á Spáni á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Þá gagnrýni hann að þeir umsækjendur um alþjóðlega vernd sem séu endursendir týnist í kerfinu og séu mörg dæmi um að það hafi fyrirfarist að veita umsækjendum upplýsingar við endurkomu og þeir hafi í kjölfarið hvorki fengið húsaskjól né fæði. Í ákvörðun Útlendingastofnunar komi fram að þar sem kærandi verði fluttur frá Íslandi til Spánar og færður í umsjá spænskra yfirvalda lendi hann líklegast ekki á götunni og í sama streng sé tekið varðandi varðhaldsmiðstöðvarnar Zona Franca, Aluche og jafnvel Ceuta eða Melilla. Kærandi tekur fram í greinargerð að Útlendingastofnun hafi engar heimildir undir höndum um það hvar kæranda verði komið fyrir að flutningi loknum og geti hún ekki ábyrgst það að kærandi verði sendur í ofangreind úrræði sem séu öll þekkt fyrir ómannúðlega meðferð. Ofangreindir staðir séu stærstu úrræðin á vegum spænskra yfirvalda fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd og verði því að telja líkur á að kæranda verði komið fyrir í einhverju af ofangreindum úrræðum. Kærandi óttist að umsókn hans um alþjóðlega vernd verði ekki skoðuð á einstaklingsgrundvelli af spænskum stjórnvöldum, m.a. vegna þeirrar staðreyndar að synjunarhlutfall yfirvalda á umsóknum frá [...].
Að lokum er í greinargerð kæranda vísað til ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar, d-liðar 1. mgr. og 2. mgr. 46. gr. a þágildandi laga um útlendinga og lögskýringargagna að baki þeim. Vísað er til þess að ákvæði 1. mgr. 46. gr. a laganna kveði á um heimild til að synja um efnismeðferð en ekki skyldu.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Fyrir liggur í máli þessu að spænsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Spánar er byggt á því að kærandi hafi fengið vegabréfsáritun útgefna af spænskum yfirvöldum.
Í c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að umsókn um alþjóðlega vernd skv. 37. gr. skuli tekin til efnismeðferðar nema heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda. Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Í 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga segir að við meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun tryggja, eins fljótt og kostur er, að fram fari, með aðstoð viðeigandi sérfræðinga, einstaklingsbundin greining á því hvort umsækjandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr., en sambærilegt ákvæði var ekki að finna í þágildandi lögum um útlendinga nr. 96/2002. Samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga teljast einstaklingar vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu ef þeir, vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða þeir geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum þessum án aðstoðar eða sérstaks tillits. Sem dæmi um einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu nefnir ákvæðið fylgdarlaus börn, fatlað fólk, fólk með geðraskanir eða geðfötlun, aldrað fólk, þungaðar konur, einstæða foreldra með ung börn, fórnarlömb mansals, alvarlega veika einstaklinga og einstaklinga sem hafa orðið fyrir pyndingum, kynfæralimlestingum, nauðgun eða öðru alvarlegu andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi.
Í fyrra viðtali kæranda hjá Útlendingastofnun þann 14. september 2016 kvaðst hann vera [...]. Í síðara viðtali hjá Útlendingastofnun þann 10. október 2016 kvaðst kærandi vera með [...]. [...]. Engar frekari upplýsingar koma fram í greinargerð til kærunefndar varðandi heilsu kæranda.
Eins og að framan greinir er mælt fyrir um í 2. mgr. 121. gr. núgildandi laga um útlendinga að ákvæði laganna skuli gilda um mál sem borist höfðu kærunefnd útlendingamála fyrir gildistöku laganna en ekki verið afgreidd með úrskurði.
Í ljósi þeirrar skyldu sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 25. gr. núgildandi laga um útlendinga, um að einstaklingsbundin greining fari fram á því hvort umsækjandi um alþjóðlega vernd sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laganna, telur kærunefnd rétt að fram fari slík greining á aðstæðum kæranda. Að mati kærunefndar þurfa frekari gögn að liggja fyrir svo hægt sé að leggja mat á frásögn kæranda af [...], þ.m.t. hvort afleiðingar hafi áhrif á mat á hvort kærandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, þ.e. hvort hann vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafi sérþarfir sem taka þurfi tillit til við meðferð máls eða geti ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum um útlendinga án aðstoðar eða sérstaks tillits.
Ljóst er að meginmarkmiðið með kæruheimildum er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Að mati kærunefndar er ekki hægt á kærustigi að bæta úr því sem nú vantar upp á rannsókn málsins, sem leiðir af nýjum lögum, og hvort niðurstaða þess mats hafi áhrif á niðurstöðu í máli kæranda. Í ljósi framangreinds telur kærunefnd þörf á því að einstaklingsbundið mat, líkt og kveðið er á um í 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga, fari fram á aðstæðum kæranda á lægra stjórnsýslustigi vegna málsástæðna hans um [...] og þá hvort niðurstaða þess mats hafi áhrif á niðurstöðu í máli kæranda.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda fyrir að nýju.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is
instructed to re-examine the appellant‘s case.
Anna Tryggvadóttir, varaformaður
Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir